摘 要 隨著我國城鎮(zhèn)化與工業(yè)化進(jìn)程快速發(fā)展，城市與工業(yè)建設(shè)用地需求迅速增加，這使得許多城市都面臨大量的征地及拆遷問題，但由此產(chǎn)生了諸多矛盾，如暴力拆遷、群體性事件，甚至造成流血沖突的案例屢見不鮮。長期以來，因征地拆遷引發(fā)的矛盾沖突并未從根本上解決，地方政府只著眼于矛盾激化時救急應(yīng)對甚至一味打壓矛盾。因此，如何更加有效、合理地解決這些矛盾問題，筆者認(rèn)為解決征地拆遷引發(fā)的矛盾糾紛最終要靠法治，只有在法治的軌道下糾紛才能得到最終解決，才能有效化解由此引發(fā)的社會矛盾，促進(jìn)社會的和諧穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞 征地拆遷 矛盾解決 法治思維 法治軌道

作者簡介：李明華，碩士，上海大學(xué)法學(xué)院，研究方向：政府法制。

中圖分類號：D920.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? 文章編號：1009-0592（2014）12-136-02

一、問題的提出——征地拆遷是我國城鎮(zhèn)化與工業(yè)發(fā)發(fā)展的必然階段

改革開放以來，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的迅速發(fā)展，城鎮(zhèn)化及工業(yè)化建設(shè)也迅速推進(jìn)，取得了巨大的成就，但從當(dāng)前及今后一段時期來看，我國城鎮(zhèn)化及工業(yè)化發(fā)展水平依然不高，城鎮(zhèn)化及工業(yè)化還有很大的發(fā)展空間，城市對土地的需求也必然大量增加。

據(jù)統(tǒng)計，目前我國常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有36%左右，不僅遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家80%的平均水平，也低于收入與我國相近的發(fā)展中國家60%的平均水平。 從解決“三農(nóng)問題”來看，我國人均耕地僅為0.1公頃，而農(nóng)村勞動力人口過剩，嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，不利于加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，因此迫切需要農(nóng)村富余人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。從我國工業(yè)化進(jìn)程來看，新中國經(jīng)過60余年工業(yè)化發(fā)展，尤其是改革開放以來工業(yè)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，我國已經(jīng)從農(nóng)業(yè)大國轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)經(jīng)濟(jì)大國，但是從全球范圍內(nèi)工業(yè)化進(jìn)程來看，我國仍然沒有成為工業(yè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國，扔處在工業(yè)化進(jìn)程中，尤其處于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的階段。

城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過程，是人類社會發(fā)展的客觀趨勢，是國家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。因此，在我國新型城鎮(zhèn)化及工業(yè)化發(fā)展中，需要將大量的農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移在城市落戶，而伴隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大、各類新區(qū)的建設(shè)和工業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，征地拆遷無法避免，甚至在一些地區(qū)征地拆遷工作成為政府各項工作的重中之重。

二、征地拆遷矛盾產(chǎn)生的原因分析

“征地拆遷是‘天下第一難！”——這幾乎是很多地方政府的共同看法。由征地拆遷引發(fā)的矛盾沖突、甚至暴力事件一直不乏輿論的關(guān)注。據(jù)筆者不完全統(tǒng)計，從2014年初迄今由征地拆遷引發(fā)的群體性事件、暴力沖突僅公開報道的就多達(dá)11起，其中10月14日云南昆明市晉寧村民與開發(fā)商爆發(fā)的流血沖突造成8死18傷，引發(fā)社會強(qiáng)烈關(guān)注。 暴力拆遷以及由此引發(fā)的群體性事件、甚至流血沖突已經(jīng)成為當(dāng)前社會矛盾的焦點及不和諧的音符。不斷發(fā)生的征地拆遷慘劇也嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府的形象，違背了以人為本和建立和諧社會的政治理念，也與我國法治社會建設(shè)的理念格格不入。

征地拆遷矛盾主要涉及三方面的利益關(guān)系：地方政府、開發(fā)商、被征地農(nóng)民或被拆遷人。由于利益關(guān)系訴求的非一致性，征地拆遷中產(chǎn)生一些糾紛或矛盾無法避免，但重要的是當(dāng)問題出現(xiàn)后如何在合法、合理的途徑下解決這些糾紛、矛盾。通過梳理近期發(fā)生的征地拆遷暴力事件可以發(fā)現(xiàn)，大量事實表明，一些政府部門、開發(fā)商及被征地農(nóng)民或被拆遷人在處理征地拆遷問題時缺乏法治意識、脫離法治軌道——政府部門急于解決一時危機(jī)、采取措施不當(dāng)，不依法行政;開發(fā)商則為了經(jīng)濟(jì)利益不惜動用非法力量，暴力拆遷;而被征地農(nóng)民或被拆遷人采取非法或極端方式維權(quán)，是矛盾產(chǎn)生并趨向復(fù)雜化、激烈化、持續(xù)化的重要原因。

（一）從地方政府方面來看

在征地拆遷問題上，一些地方政府不依法辦事，企圖運用行政強(qiáng)制手段非法征地或拆遷是引發(fā)矛盾的重要原因。以政府對農(nóng)民征收土地為例，根據(jù)《土地管理法》及《土地管理法實施條例》的相關(guān)規(guī)定，政府可以以公共利益需要為由向農(nóng)民征收土地，但由于缺乏民主程序，法律對于“公共利益”亦沒有明確的界定，地方政府恣意“解釋法律”、動則以“公共利益”為借口，隨意征收農(nóng)民的土地。 農(nóng)民不僅對征地是否合理沒有知情權(quán)和發(fā)言權(quán)，對于被征地的補(bǔ)償更是沒有討價還價的余地，而作為集體所有權(quán)代表的村民委員會由于無法阻擋來自上級政府的種種壓力，無法真正代表農(nóng)民的利益。因此，被征地的農(nóng)民始終處于被動的弱勢的狀態(tài)。伴隨著土地的喪失，農(nóng)民不僅失去了發(fā)展的基礎(chǔ)，還動搖了生存的根基，由此引發(fā)了政府與被征地農(nóng)民的矛盾沖突。

（二）從開發(fā)商方面來看

在城市建設(shè)征地及拆遷中，開發(fā)商作為利益關(guān)系者之一，其最終目的是為了追求企業(yè)利潤最大化。尤其是近些年來，我國城市建設(shè)及房地產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，這為開發(fā)商帶來了巨大的商機(jī)，企業(yè)也獲取了豐厚的利益回報。但在一些地方，因拆遷補(bǔ)償難以達(dá)成一致，一些開發(fā)商對拒絕拆遷的“釘子戶”，采取恐嚇、威逼、停水?dāng)嚯娚踔练欠ㄏ拗迫松碜杂傻仁侄?，或者?qiáng)行推倒房屋，有地方還出現(xiàn)開發(fā)商雇兇手傷害被拆遷人的惡劣情形。開發(fā)商的私人暴力在法治社會不具有任何合法性，屬于違法犯罪活動。 而本應(yīng)是拆遷活動的主導(dǎo)者及被拆遷人利益代表著的政府，卻放縱開發(fā)商的違法甚至犯罪活動，與開發(fā)商結(jié)成利益聯(lián)盟，失地農(nóng)民或被拆遷人成為最弱勢的群體。

（三）從被征地農(nóng)民或被拆遷人方面來看

近年來，隨著我國法治建設(shè)的不斷進(jìn)步及法治教育、宣傳的普及，一方面公民的法律意識不斷提高，維權(quán)意識不斷增強(qiáng);另一方面也不得不看到一些地區(qū)農(nóng)民或被拆遷人法律意識淡薄，不會用法律的武器維護(hù)自身合法權(quán)益，而私力救濟(jì)的結(jié)果往往解決不了矛盾，此外也有個別農(nóng)民或被拆遷人提出一些不切實際的要求使矛盾更加對立。當(dāng)然，對于被征地農(nóng)民或被拆遷人的維權(quán)方式要全面的、實事求是的來看，維權(quán)也要在合法的前提下進(jìn)行。從近年來的一些案例可以發(fā)現(xiàn)，在征地或拆遷中他們基本處于弱勢地位，矛盾的爆發(fā)、升級往往是由于他們合法合理的要求沒有得到及時解決，從而引發(fā)了矛盾，從某種程度上來說這些征地或拆遷中的“釘子戶”是被逼出來的。

三、法治軌道下化解征地拆遷矛盾的對策與建議

從根本上說，征地拆遷是推進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程中的重要環(huán)節(jié)，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中的必經(jīng)階段，而城鎮(zhèn)化、工業(yè)化也是人類發(fā)展文明的標(biāo)志，其中政府、企業(yè)、農(nóng)民或被拆遷人并不存在根本性的矛盾。“為利益而博弈，分歧或許不可避免，但有了分歧之后，從行政高壓的軌道轉(zhuǎn)入法律博弈的軌道，是規(guī)避事態(tài)暴力化發(fā)展的最重要甚至可能是唯一的途徑”。 黨的十八大報告強(qiáng)調(diào)“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”。這是我們黨對建設(shè)法治國家提出的戰(zhàn)略要求，也是提高依法執(zhí)政和依法行政能力的重要舉措。

解決征地拆遷矛盾，無論是政府、企業(yè)還是農(nóng)民或被拆遷人都要在法治的軌道下，運用法治思維，在合法途徑下公平合理的解決矛盾分歧。筆者認(rèn)為在法治軌道下解決征地拆遷矛盾應(yīng)著力以下幾個方面：

（一）強(qiáng)化公民權(quán)利意識，建立行之有效的公眾參與制度

城市建設(shè)征地拆遷糾紛的很大一個原因是不公開、不透明，公眾參與不夠，失地農(nóng)民不但無法分享城市化的收益，獲得公平補(bǔ)償，反而因征地拆遷失去土地或房屋，失去了生活的保障。所以，強(qiáng)化公民權(quán)利意識，在現(xiàn)有的法律制度框架下，建立健全的公眾參與機(jī)制，通過召開聽證會等形式把征地拆遷決策、過程、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公開，是解決這一問題的關(guān)鍵。讓公眾從規(guī)劃階段、征收階段再到具體拆遷實施階段全程參與，建立平等的對話機(jī)制，平衡各方利益，自然化解現(xiàn)行的因利益分配不均衡而導(dǎo)致的各種拆遷矛盾。

（二）政府以法治思維和方式處理征地拆遷矛盾，切實做到依法行政

黨的十八大以來，習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)，要創(chuàng)造性地運用法治思維和方法深化改革、推動法治、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定。法治思維是指政府在法治理念的基礎(chǔ)上，運用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯對所遇到或所要處理的問題進(jìn)行分析、綜合、判斷、推理和形成結(jié)論、決定的思想認(rèn)識活動與過程。 法治方法要求行政目的合法、權(quán)限合法、內(nèi)容合法、手段合法、程序合法。解決征地拆遷矛盾，政府惟有以法治思維和方法，切實依法行政才能從根本上化解矛盾糾紛。從媒體屢屢曝光的征地拆遷矛盾事件來看，不少地方政府濫用行政權(quán)力征收土地，而一旦出現(xiàn)糾紛企圖用行政高壓強(qiáng)手段解決矛盾，這不僅與依法行政、法治建設(shè)背道而馳，更是一些悲劇發(fā)生的主要根源。

（三）建立多元糾紛解決機(jī)制，保障司法最終權(quán)威。

征地拆遷是我國當(dāng)前城市化進(jìn)程中伴生的不可避免的社會問題，同時也關(guān)乎老百姓的切身利益，涉及民生的重大問題。由于政府、企業(yè)、被征地農(nóng)民或被拆遷人在某種程度上利益的非一致性，征地拆遷糾紛不可避免。當(dāng)糾紛或矛盾已經(jīng)發(fā)生，一個多元化的糾紛解決機(jī)制是避免征地拆遷矛盾激化的最好途徑。多元化的糾紛解決機(jī)制，包括訴訟解決機(jī)制和非訴訟解決機(jī)制。非訴訟解決機(jī)制，就是不借助司法等國家公力來解決社會糾紛，而是通過行政機(jī)關(guān)、社會力量以及當(dāng)事人自身的力量在合法的前提下解決社會糾紛。 而訴訟解決機(jī)制，就是通過訴訟方式，由法院對各類社會矛盾進(jìn)行審理和判決，最終形成解決方案和結(jié)論性意見，并通過法律制度保障司法裁決的權(quán)威性。征地拆遷糾紛的大量發(fā)生，亟需社會、政府和司法力量的多重配合，構(gòu)建完善的糾紛解決機(jī)制，同時以法院作為各方矛盾糾紛解決的最后一道屏障。

總之，城市是社會發(fā)展的載體，是社會文明的象征。城市要發(fā)展，工業(yè)化要繼續(xù)推進(jìn)，征地拆遷工作不可避免。征地拆遷本身不是目的，它是為了城市更好更快地發(fā)展，而城鎮(zhèn)化最終目的是為了廣大民眾。因此，在征地拆遷糾紛中政府、開發(fā)商、被征地農(nóng)民或被拆遷人并不存在根本性矛盾，而只是在利益的重新分配中產(chǎn)生了矛盾糾紛。筆者認(rèn)為，堅持運用法治思維去看這些矛盾糾紛，各方就能搭建起一個良好的對話平臺，在此基礎(chǔ)上通過各種糾紛解決機(jī)制，利益主體都謹(jǐn)守法律的底線，最終以最小的社會成本，在法律的框架內(nèi)達(dá)成妥協(xié)，征地拆遷矛盾就一定會在法治框架內(nèi)得到圓滿的解決。

注釋：

數(shù)據(jù)引自國務(wù)院公報：《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》.

昆明市政府新聞辦通報2014-10-16.

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王國勇.對城市房屋拆遷中公共利益的界定與思考，光明網(wǎng)人民法院頻道，登陸時間2014-10-03.

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南都社論.回歸法治是避免征地拆遷暴力唯一途徑.南方都市報.2014-10-17.

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