文/梁玉婉 劉會洪

一、引言與文獻(xiàn)回顧

2003年以來，隨著房價的節(jié)節(jié)攀升，房地產(chǎn)調(diào)控政策不斷出臺。尤其是2010年以來，調(diào)控政策更是數(shù)不勝數(shù)。調(diào)控背景下，政府土地出讓收入受到影響。在土地出讓金作為地方財政支柱的前提下，地方政府很難坐視房價跌幅過大、樓市趨冷，自然會加快救市政策出臺。2014年，地方財政稅收對土地財政的過度依賴是實施“限購松綁令”的主要原因。財政收入受實體經(jīng)濟(jì)增速下滑的影響而減少，在這種情況下，通過房地產(chǎn)項目來增加政府收入不失為一種有效手段。政府若要通過房地產(chǎn)項目增加收入，就有動力首先推高地價，地價的上升必然引起房價的升高，這也直接反映出了我國房地產(chǎn)市場和土地市場密切的關(guān)聯(lián)度。因此，研究房地產(chǎn)調(diào)控與地方政府土地財政的關(guān)系，對于解釋我國房地產(chǎn)市場現(xiàn)狀有著重要的意義。

易毅（2009）、陳志勇和陳莉莉（2010）對“土地財政”進(jìn)行定義，指出，“土地財政”是地方財政過度依賴土地相關(guān)稅費和融資收入的一種財政模式，并指出它是由我國現(xiàn)行體制造成的。之后，關(guān)于地方政府依賴土地財政的原因，李中（2013）、岳桂寧等（2009）、盧洪友等（2011）也認(rèn)為是我國現(xiàn)行財政體制的缺陷，現(xiàn)有的財政分權(quán)模式是導(dǎo)致地方政府土地出讓行為的直接原因。在實證方面，張雙長和李稻葵（2010）指出，假設(shè)其他影響因素不發(fā)生變化，地方政府對土地財政的依賴程度與該城市的房價指數(shù)呈正相關(guān)關(guān)系。同時，周彬和杜兩省（2010）也論證了“土地財政”下地價與房價的相關(guān)性。此外，還論證了土地價格與房地產(chǎn)供給數(shù)量之間的關(guān)系。由于地方政府和中央政府發(fā)展目標(biāo)不同，地方往往按照自身的利益去發(fā)展經(jīng)濟(jì)，中央和地方的博弈應(yīng)運而生。陳瑩瑩（2012）研究得出我國目前房地產(chǎn)調(diào)控效果不佳的深層原因是地方政府在執(zhí)行中央政府宏觀調(diào)控措施時，出于“土地財政”和政績考核的動機(jī)而導(dǎo)致的“執(zhí)行失靈”。婁成武、王玉波（2013）發(fā)現(xiàn)，中央政府為了規(guī)范地方政府的財政稅收活動，試圖通過重新構(gòu)建財政集權(quán)的方式來實現(xiàn)，結(jié)果卻“激勵”了地方政府體制外的土地財政獲取活動。應(yīng)娟（2012）分析得出，地方財政在很大程度上受到房地產(chǎn)的影響，而且地方政府對房地產(chǎn)的調(diào)控總體上處于缺乏彈性的狀態(tài)。在調(diào)控政策上，張建林、奚玉美（2012）指出，房地產(chǎn)稅收能夠有效地控制房價的上漲態(tài)勢，有利于緩解當(dāng)前房地產(chǎn)市場的供需矛盾。張正良（2011）通過相關(guān)資料的分析發(fā)現(xiàn)，地方政府土地出讓收入的繼續(xù)增長會隨著調(diào)控措施的出臺及其效果的顯現(xiàn)，越來越受到制約。周衛(wèi)、李文興（2013）研究認(rèn)為，我國土地債務(wù)規(guī)模存在著過度依賴土地財政收入，債務(wù)的不透明性提升了地方政府融資成本。

圖1 房地產(chǎn)調(diào)控政策對土地財政的具體影響路徑

綜上所述，現(xiàn)有文獻(xiàn)資料對土地財政成因、房地產(chǎn)價格和土地財政的關(guān)系及房地產(chǎn)調(diào)控政策帶來的影響的分析均有其合理性，在實際中也可找到經(jīng)驗證據(jù)。但大多數(shù)文獻(xiàn)并沒有提及房地產(chǎn)調(diào)控對土地財政的影響機(jī)制以及傳導(dǎo)機(jī)制中各因素如何發(fā)揮作用的問題，而這些問題可能掩蓋了房地產(chǎn)市場對土地財政的真實影響，在一定程度上影響了實證研究的準(zhǔn)確性。因此，本文通過分析影響地方政府土地財政的中的4個變量：土地出讓收入、房地產(chǎn)稅收、開發(fā)商資金成本和地方政府融資成本，分別說明它們對土地財政的影響機(jī)制，以便能夠更準(zhǔn)確地研究房地產(chǎn)調(diào)控政策對地方土地財政的影響情況，對于進(jìn)一步了解土地財政與房地產(chǎn)調(diào)控的內(nèi)在聯(lián)系有一定的借鑒意義。

二、房地產(chǎn)調(diào)控影響土地財政的作用路徑

（一）通過房地產(chǎn)價格來影響土地出讓收入

地方政府通過出讓土地獲得的收入，即土地出讓金在房地產(chǎn)開發(fā)成本中是剛性的、固定的，這是近年來房價居高不下的一個直接而重要的原因。在收入不變、房價上漲或者收入上漲的幅度小于房價上漲的幅度的情況下，就會相對降低公眾的購買力。換句話說，在推動房地產(chǎn)價格上漲的諸多力量中，土地出讓收入占有最重要的地位。鑒于此，若想改變或減弱土地財政，減少土地出讓收入應(yīng)是最直接的一種途徑。根據(jù)對房地產(chǎn)價格與土地出讓收入的關(guān)系分析，可以通過調(diào)整房地產(chǎn)價格“倒逼”來影響土地出讓收入。房地產(chǎn)調(diào)控政策對土地財政的具體影響路徑如圖1。

（二）通過房地產(chǎn)稅收來影響土地財政

圖2 房地產(chǎn)稅收影響土地財政路徑

圖3 影響開發(fā)商的資金成本及可得性影響土地財政

圖4 影響地方政府融資成本及可得性來影響土地財政

我國房地產(chǎn)業(yè)的稅收體系比較復(fù)雜，它幾乎涉及到我國稅制結(jié)構(gòu)體系中的所有主體稅種，主要包括：第一，房地產(chǎn)專門稅種：房產(chǎn)稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、契稅；第二，房地產(chǎn)相關(guān)稅種：營業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、印花稅。

房地產(chǎn)業(yè)涉及的十多項稅種可以按取得、交易和保有三個環(huán)節(jié)劃分，同一稅種可能涉及多個環(huán)節(jié)。當(dāng)房地產(chǎn)調(diào)控導(dǎo)致房地產(chǎn)市場蕭條時，可以通過這三個環(huán)節(jié)來影響地方稅收，從而影響土地財政，具體如圖2。

（三）影響開發(fā)商的資金成本及可得性來影響土地財政

房地產(chǎn)開發(fā)商進(jìn)行項目開發(fā)，土地是其最基本的要素。土地成本作為房地產(chǎn)項目開發(fā)中的直接成本，其占比最高，為最主要的部分。地方政府為了增加財政收入，不斷提高開發(fā)商取得土地的成本，這其中最直接的目的就是增加土地財政收入。房地產(chǎn)調(diào)控導(dǎo)致房地產(chǎn)企業(yè)從銀行貸款額度減小，貸款成本上升，開發(fā)商資金需求受到抑制，從而影響土地購置，影響土地財政規(guī)模。具體影響路徑如圖3。

（四）影響地方政府融資成本及可得性來影響土地財政

隨著地方政府融資平臺的不斷建立，在融資平臺運作中，抵押土地資產(chǎn)獲得貸款收入是目前地方政府最常用的一種融資方法。受房地產(chǎn)調(diào)控政策的影響，土地不斷貶值；由于土地價值與土地出讓收入密切相關(guān)。因此，土地貶值就會使地方政府獲得的土地出讓收入減少；同時，也使得地方政府在用土地做抵押時能夠獲得的融資額度降低。具體可以表示為圖4。

三、房地產(chǎn)調(diào)控影響土地財政的實證分析——以湖南省為例

（一）房地產(chǎn)調(diào)控使土地出讓收入受到影響

2008年底，出于應(yīng)對國際金融危機(jī)的影響，房地產(chǎn)調(diào)控政策由抑制轉(zhuǎn)為刺激。在此背景下，2009年房地產(chǎn)市場有所回暖。如表1所示，2009年雖然全省土地供應(yīng)量繼續(xù)萎縮，但各季度土地供應(yīng)量呈增長趨勢，這預(yù)示著湖南土地市場良好的恢復(fù)與發(fā)展能力。到了2010年，房地產(chǎn)市場發(fā)展勢頭良好、開發(fā)項目進(jìn)展順利，前景一片大好。在這種形勢下，土地必然成了眾開發(fā)商爭奪的資源。房地產(chǎn)開發(fā)商在“拿地”上紛紛加大力度，拿地?zé)崆槠毡楦邼q。土地出讓均價上漲，出讓收入同比增加126%。2012年，土地出讓均價同比上漲5.9%，遠(yuǎn)低于前兩年的上漲幅度；同年土地出讓收入同比下降7.4%，與前兩年的上漲速度相比，降幅更大。這是由于2010～2011年密集出臺的房地產(chǎn)調(diào)控政策導(dǎo)致商品房市場趨冷，并進(jìn)而影響到土地市場①。這說明房地產(chǎn)調(diào)控影響了政府的土地出讓收入，使土地財政受到了較大沖擊。2013年，土地市場回暖，土地出讓價格及出讓收入均有所上漲。這主要是商品房市場銷售走好，開發(fā)商對后市看好，土地購置需求增加。

（二）房地產(chǎn)調(diào)控使房地產(chǎn)稅收增長受到抑制

圖52007 ～2012年湖南省房地產(chǎn)稅收及增速情況

表2 2006～2012年湖南省房地產(chǎn)企業(yè)融資結(jié)構(gòu)表

數(shù)據(jù)顯示，2007年以來湖南省房地產(chǎn)稅收加速上漲，并成為地方財政收入的重要來源之一。但受調(diào)控的影響，近幾年房地產(chǎn)稅收增長受到抑制。

如圖5所示，2007～2010年，隨著房地產(chǎn)市場的快速發(fā)展，房地產(chǎn)稅收迅速上漲，2010年增速達(dá)67.5%。2011年，在限購、限貸等調(diào)控政策的影響下，商品房銷售額增速放緩，房地產(chǎn)相關(guān)稅收增長幅度快速回落，僅增長19.2%；到了2012年下半年，全省商品房銷售面積增加，銷售額也有所上升，進(jìn)而帶動了房地產(chǎn)相關(guān)稅收的上漲，增速回升，達(dá)28.8%?？梢钥闯?，2011年是房地產(chǎn)調(diào)控最為嚴(yán)厲的一年，房地產(chǎn)稅收受其影響較大；由于調(diào)控政策遵循邊際效用遞減規(guī)律，2012年房地產(chǎn)稅收收入有所回升，在全省稅收收入中的比重達(dá)13.8%，對地方政府財政收入做出了較大的貢獻(xiàn)。在調(diào)控背景下，房地產(chǎn)稅收受調(diào)控政策的影響繼而影響到地方政府的土地財政收入。

（三）房地產(chǎn)開發(fā)商資金成本上漲較快

在調(diào)控政策的影響下，各大銀行緊縮銀根，尤其是減少對房企開發(fā)商的貸款。資本市場等融資渠道也改變了往日的態(tài)度，紛紛對房地產(chǎn)業(yè)設(shè)置了較高的門檻。這促使非銀行金融機(jī)構(gòu)貸款活躍起來，由于其融資成本高于銀行貸款，房企融資成本壓力顯現(xiàn)。

2010～2011年，房地產(chǎn)調(diào)控密集出臺，政策限制商業(yè)銀行對房地產(chǎn)企業(yè)發(fā)放貸款。表2顯示，2011年和2012年銀行貸款同比增長僅為8.8%和7.3%，相比前幾年的增長幅度，跌幅較大。因而，房地產(chǎn)企業(yè)不得不從非銀行金融機(jī)構(gòu)貸款，2011年非銀行貸款增長幅度達(dá)到97.3%。但非銀行金融機(jī)構(gòu)的貸款成本要比銀行貸款高，這意味著房地產(chǎn)企業(yè)的融資成本提高了。同時，2011年與2012年總貸款（包括銀行與非銀行金融機(jī)構(gòu)）同比增長幅度遠(yuǎn)小于前幾年，也意味著房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資金需求受到抑制。這兩方面的因素，影響了房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)對土地的需求，進(jìn)而影響土地財政規(guī)模。

（四）湖南省地方政府融資成本上升

近年來，受調(diào)控政策的影響，地方政府及其融資平臺從各商業(yè)銀行獲得的信貸額度日益趨緊，導(dǎo)致地方政府融資轉(zhuǎn)向影子銀行系統(tǒng)。審計部門發(fā)現(xiàn)，2010年以來，地方政府以非金融機(jī)構(gòu)貸款、信托等進(jìn)行籌資，籌資利率高于同期銀行貸款利率，這表明地方政府融資成本上升，成本壓力增大。

地方政府融資平臺債務(wù)資金主要投向基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)。如圖6所示，2009～2012年，房地產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)信托利率增長較快，且呈平穩(wěn)上漲趨勢。2013年，房地產(chǎn)信托收益率下降。一是因為國家采取寬松的貨幣政策，市場上貨幣的增多使得資金利率有所下降；二是因為樓市的回暖，房價溫和回升，投資投機(jī)者對樓市行情看好，風(fēng)險情緒有所好轉(zhuǎn)。而基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)信托利率平穩(wěn)上升，主要由于2013年是我國地方政府換屆年，換屆后政府往往投資熱情較高，重大基建項目仍是投資重點。

貸款、信托等融資方式雖然在一定程度上緩解了政府融資的難度，但隨著貸款門檻提高、信托利率上浮等，地方政府融資成本上升較快，債務(wù)積壓，債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大（詳見表3）。

圖6 2008～2013年房地產(chǎn)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)信托利率變化情況

表3 2013年6月底湖南省地方政府性債務(wù)資金來源情況表 億元

審計發(fā)現(xiàn)，近年來湖南省地方政府性債務(wù)在融資方式上除了銀行貸款，還有BT、融資租賃、信托等新的舉債方式，舉債金額占比達(dá)54.7%，高于銀行貸款占比。這些新的舉債方式利率較銀行貸款高，債務(wù)量的擴(kuò)大在一定程度上反映了政府舉債的資金成本上升。此外，平臺資金來源中的銀行貸款多以土地為質(zhì)押物，在房地產(chǎn)業(yè)降溫的局面下，土地價值受到影響，土地質(zhì)押獲得的貸款額度降低，這也是融資成本上升的一種表現(xiàn)；同時，銀行貸款多為中期、長期貸款，貸款期限有時縱跨幾屆，信貸風(fēng)險可能會因為換屆而發(fā)生。這也使得商業(yè)銀行在發(fā)放貸款時越來越謹(jǐn)慎，地方政府進(jìn)行土地融資的難度和成本不斷加大，促使其尋求其他資金來源以化解土地財政窘境。

四、結(jié)論與政策建議

通過對湖南省的分析，可見房地產(chǎn)調(diào)控對土地財政確實產(chǎn)生了較大的影響。尤其在調(diào)控力度較大的時期，地方政府可支配財力受到較大沖擊，對地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了一定的影響。但房地產(chǎn)調(diào)控有其自身的局限性，不完善的財政體制、中央與地方不匹配的財權(quán)與事權(quán)、地方政府過度依賴的土地財政模式等，這都使得房地產(chǎn)調(diào)控面臨兩難選擇。為此，需在優(yōu)化地方稅制、減輕土地財政依賴度等方面進(jìn)行改革。

（一）改革土地出讓金制度，優(yōu)化土地出讓收入的分配格局

改革中央與地方對土地出讓金的分配比例，減少地方政府對土地出讓金的留成。其根本辦法是提高農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)地位，允許農(nóng)地直接上市；集體土地所有者應(yīng)可以直接參與土地的出讓，打破地方政府對土地一級市場的壟斷地位；由土地的市場價值決定征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益，形成市場競爭的格局，推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程的健康發(fā)展。

（二）優(yōu)化財稅結(jié)構(gòu)，開征物業(yè)稅

推動財政體制改革，完善中央政府的專項轉(zhuǎn)移支付制度，規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付的地方財政配套辦法；建立健全中央與地方的利益共享機(jī)制，適當(dāng)增加地方政府在財政收入中的分擔(dān)比例，扭轉(zhuǎn)地方政府因財力不足而對“土地財政”過度依賴的局面。重視物業(yè)稅的征收，并在保有階段進(jìn)行征收?？蓪F(xiàn)行的房地產(chǎn)相關(guān)稅收與費用合并為統(tǒng)一征收的物業(yè)稅，對土地及附屬物等不動產(chǎn)征收的房地產(chǎn)稅可以成為基層地方政府穩(wěn)定的收入來源，這有助于逐步降低地方政府對土地財政的依賴。

（三）創(chuàng)新房地產(chǎn)業(yè)融資模式，降低房企的融資成本

房地產(chǎn)業(yè)是資金密集型行業(yè)，在進(jìn)行項目開發(fā)時所需資金一般較大。單純依靠銀行等渠道無法有效解決融資問題。因此，除了原有商業(yè)銀行、信托公司及保險公司等融資渠道，還要拓寬其他合法融資渠道。例如，政府可以利用海外資金，降低海外企業(yè)進(jìn)入中國房地產(chǎn)業(yè)的限制,吸引更多的海外資金投入到我國房地產(chǎn)業(yè)中；也可以通過收購小公司或強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合的方式積累房地產(chǎn)開發(fā)資金；積極培育資本市場，培育專業(yè)化房地產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)，實現(xiàn)融資市場格局的多元化，提高房地產(chǎn)金融資產(chǎn)流動性、安全性，降低房地產(chǎn)企業(yè)的融資成本，提高融資效率。

（四）促進(jìn)地方財政收入來源的多樣化，減小對土地財政的依賴

為了降低地方對土地財政的依賴程度，中央政府應(yīng)當(dāng)鼓勵地方政府積極培植新的財政收入增長點，并且嚴(yán)格控制其土地征收、出讓數(shù)量。推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，逐步尋找、培育和擴(kuò)大新的稅源，提高各類型企業(yè)的營業(yè)稅在財政收入中的比重。同時，加大對第二、三產(chǎn)業(yè)的扶持力度，增加其對地方財政的貢獻(xiàn)度。逐步降低土地出讓收入在地方財政收入中的比重，減小地方對土地財政的依賴性，最終實現(xiàn)“土地財政”模式的轉(zhuǎn)變。

注釋

①當(dāng)然，調(diào)控政策對土地市場的影響有一個時滯，比商品房市場慢1年左右。

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