年度綜合評估和督學責任區(qū)經(jīng)常性督導是目前縣級教育督導的兩種主要工作方式，但都存在一些問題，且兩者不能有機結(jié)合，導致教育督導工作整體效能發(fā)揮不足。面對大力推進素質(zhì)教育形勢要求，構(gòu)建各項工作相互銜接運行順暢的教育督導新體系，就成為擺在縣級教育督導部門人員面前的一項緊迫任務。

縣級教育督導 素質(zhì)教育 工作體系

縣級教育督導在我國整個教育督導體系中處于基礎(chǔ)地位，對教育督導工作的整體成效起奠基作用。與上級教育督導部門工作對象任務方式不同，縣級教育督導部門主要是在微觀層面對學校的規(guī)范辦學行為進行日常監(jiān)督。如何有效開展督學責任區(qū)工作，如何進行科學綜合評估，如何把綜合評估與督學責任區(qū)工作連接起來，構(gòu)建一種圍繞中心各項工作有機整合、體系合理順暢、運行高效的教育督導方式呢？

一、社會背景分析

1.國家政策分析

2012年9月，國務院頒布了《教育督導條例》，教育督導工作走上法制化軌道。此前不久，教育部頒布了《關(guān)于進一步加強中小學校督導評估工作的意見》，又相繼頒布了《教育部關(guān)于推進中小學教育質(zhì)量綜合評價改革的意見》、《小學生減負十條規(guī)定》（征求意見稿）等文件，明確規(guī)定，各地不準單純以升學考試成績?yōu)橐罁?jù)給學校和教師排名獎勵，禁止組織縣級以上義務教育階段統(tǒng)考，禁止學校組織小學三年級以下學生統(tǒng)一考試，開展對學校教育質(zhì)量綜合評價工作，全面啟動辦學水平綜合評估工作，并由教育督導部門負責具體組織實施。這些規(guī)定，一是對社會上愈演愈烈的考試風氣發(fā)出了明確禁止信號；二是確定建立督導評估的辦學評價方式，這就是要在“升學考試指揮棒之外，建立以素質(zhì)教育為導向的教育督導指揮棒”。還有高考改革日益推進，綜合評價、多元錄取機制將成為實施取向。這些因素相結(jié)合，就為斬斷考試補課利益鏈條，減輕學生課業(yè)負擔，全面落實國家基礎(chǔ)教育課程設(shè)置方案，開展豐富多彩的學生課外活動，實施素質(zhì)教育促進學生全面發(fā)展等，創(chuàng)造了條件。目前縣級教育督導工作開展已經(jīng)具備良好政策前提。

2.社會訴求分析

經(jīng)過多年素質(zhì)教育宣傳，家長已經(jīng)普遍具有學生全面發(fā)展意識。伴隨社會市場經(jīng)濟發(fā)展所產(chǎn)生的許多成功人士事例，也不斷教育家長樹立培養(yǎng)孩子綜合能力的觀念。還有愈來愈重的學習考試壓力所帶給孩子成長的負面影響，也從反面教育家長對孩子健康快樂成長的重視。近些年，“減負”呼聲越來越高，對學校開不齊課程的投訴越來越多，讓孩子參加“音樂”、“舞蹈”、“游泳”等課外訓練班現(xiàn)象越來越多，這充分說明，實施素質(zhì)教育讓學生全面健康成長已成為社會共識，開展以素質(zhì)教育為導向的教育督導工作能夠得到家長的認同和支持。

3.學校發(fā)展趨勢分析

原先，考試背后的利益鏈條是學校教師重視考試學科輕視非考試學科不能開齊開足課程、讓學生補課加重學習負擔的直接原因?，F(xiàn)在國家決心斬斷這一利益鏈條，全面實施素質(zhì)教育。面對這種形勢，各地中小學校將做怎樣的取舍？

實際上，國家所要斬斷的只是部分考試利益鏈條，不能也不應該斬斷全部考試利益鏈條。我們需要的是控制極端化的過分考試，在適度考試前提下全面實施素質(zhì)教育。因此，是否接近升學考試，就成為中小學實施素質(zhì)教育決定取舍的價值判斷標準。

高中階段，直接面對高考，學校教育教學工作完全圍著升學指揮棒轉(zhuǎn)。目前綜合評價、多元錄取的高考改革發(fā)展方向，為實施素質(zhì)教育工作形成良好趨勢。因此，對高中，教育督導工作的重點應在規(guī)范辦學和高考框架下的素質(zhì)教育。

初中階段，有中考壓力，但比高考壓力小。因此，學校能夠在素質(zhì)教育工作中發(fā)揮一定主觀能動性，做出有特色的較大舉動。對初中，教育督導工作的重點應在規(guī)范辦學，兼顧特色辦學。

小學階段，沒有升學考試壓力，具有實施素質(zhì)教育的良好外部條件，完全能夠按照國家要求充分發(fā)揮主觀能動性，走出一條內(nèi)涵豐富、特色鮮明的素質(zhì)教育道路來。小學是實施素質(zhì)教育的主要陣地。對小學，教育督導工作的定位應該是，在規(guī)范辦學行為的基礎(chǔ)上，全面實施素質(zhì)教育，大力推進內(nèi)涵提升、特色辦學，促進學校豐富多彩地發(fā)展。

二、工作現(xiàn)狀分析

年度綜合評估和督學責任區(qū)經(jīng)常性督導是目前縣級教育督導的兩種主要工作方式，但存在一些問題，主要有：

1.年度辦學水平綜合評估

一般分板塊分項目劃分三級指標體系，然后按指標項目列出對應評價要點，最后評委按評價要點估摸打分。這種評價方式操作容易沒有多少技術(shù)要求，多年來被各地廣泛使用，但認可度不高等問題也一直存在：（1）指標體系大而全，面面俱到，盡管有不同權(quán)重分值區(qū)分，但給學校的總體感覺是平均用力，不痛不癢。（2）一般考評日程安排是一天走一所學校，五六十項指標一天評估下來，時間緊任務重，勢必以看資料為主，導致考評形式化表面化。（3）以評估人員主觀判斷為主的考評方式，因評估人員業(yè)務水平參差不齊，導致考評結(jié)果有爭議。（4）在考評的反饋意見環(huán)節(jié)，因時間所限，問題說得不深不透，對學校工作指導作用不夠。（5）每年的總結(jié)會，幾位先進校長作典型經(jīng)驗介紹時間短，交流內(nèi)容不具體，引導示范作用不夠。（6）考評重點不突出，引導激勵功能發(fā)揮不充分，對工作的促進作用很有限。每年考評結(jié)束，校長們只關(guān)心自己的排名，沒有幾個能認真反思自己工作的不足，思考學校下一步努力方向。（7）對評估結(jié)果，一般地方都是按照排名先后，給校長年度績效工資分等次或者另外發(fā)一些獎金，激勵作用有限。（8）評估方式單一，效果不明顯，會使評估人員和學校產(chǎn)生厭倦感，最終導致雙方都采取無所謂、應付差事的態(tài)度。

2.督學責任區(qū)工作

這是開展經(jīng)常性督導工作的主要平臺，但各地一直難以實質(zhì)性開展，主要原因是：

（1）監(jiān)督無抓手。一是督學沒有處罰權(quán)，監(jiān)督力度勢必不強。二是學校日常工作按部就班運行，違法亂紀上綱上線問題很少，主要是教育教學行為的不當表現(xiàn)，而這種現(xiàn)象很多是沒有明確判斷標準的，多數(shù)屬于討論引導問題，不屬于違規(guī)整改問題，再加上許多問題產(chǎn)生的原因比較復雜，不是個人努力就能解決的。這樣，督學很可能找不到監(jiān)督對象內(nèi)容，感覺無從下手，無事可做。

（2）指導無目標?！耙?guī)范辦學行為，落實國家教育方針政策”這樣的要求太過空泛，會讓督學感覺無所適從。依據(jù)行為動機分析，對從事具體工作的人來說，需要一個適合本地情況的、明確具體的、分階段可望可及的工作目標。督學不參加各種評優(yōu)評先工作，沒有推薦權(quán)，就會導致督學對學校教師發(fā)展指導缺少具體目標指向。加上部分督學業(yè)務水平有限，會導致指導工作針對性不強、效果不佳。

3.年度綜合評估和督學責任區(qū)經(jīng)常性督導兩者不能有機結(jié)合

督學責任區(qū)經(jīng)常性督導工作不能有效納入年度綜合評估體系，缺乏兩者有機結(jié)合機制。這樣，現(xiàn)階段常見的狀況就是，督學責任區(qū)經(jīng)常性督導工作陷于零散而沒有工作重點中心，隨之就很容易使工作顧此失彼迷失方向目標，導致前進發(fā)展動力不足；另一方面，年度綜合評估工作得不到督學責任區(qū)經(jīng)常性督導工作的過程支持，也就缺少了一步一步的細化深化力度，結(jié)果導致教育督導工作整體效能發(fā)揮不足。

總體來看，現(xiàn)階段各地基本沒有建立起有效的縣級教育督導工作體系。

三、督導體系構(gòu)建

針對教育督導現(xiàn)存問題，應從改進方法、提高工作成效出發(fā)，主要著眼小學階段，構(gòu)建縣級教育督導工作體系。

1.總體思想

貫徹條例精神，落實教育督導推進素質(zhì)教育工作中心，改變單一監(jiān)督方式，確立監(jiān)督指導并重原則；改變工作無目標狀態(tài)，確立以推進素質(zhì)教育為中心的工作目標；改變單一評估方式，實施綜合評估和重點工作單項評獎相結(jié)合的工作方式；健全督導評估體系，增加科學監(jiān)測評價工作項目。

2.基本工作體系

各地多年的積極探索和國家政策已經(jīng)為目前縣級教育督導開展工作奠定了基本著力點，這些也就是構(gòu)建教育督導工作體系框架的基本支點，我們的教育督導工作體系實際上就是通過一種合理方式把這些支點連接起來，形成一種目標明確、層次分明、各部分協(xié)調(diào)運行的有機工作整合體。

由此，提出縣級教育督導工作體系：一個中心，兩條主線，三個結(jié)合。

以素質(zhì)教育為中心，以辦學水平綜合評價和教育質(zhì)量監(jiān)測為主線，把綜合評價和素質(zhì)教育重點工作評比結(jié)合起來，把督學責任區(qū)工作和素質(zhì)教育重點工作評比結(jié)合起來，把監(jiān)督和指導結(jié)合起來。

實施素質(zhì)教育是一項具有開創(chuàng)意義的工作，教育督導在規(guī)范辦學行為基礎(chǔ)上，必須通過評價手段對學校進行方向性重點工作引導。要順應國家政策要求，把握教育教學改革發(fā)展趨向，結(jié)合本地學校教育教學工作實際，分階段設(shè)定重點工作評價獎勵項目，為學校建立明確具體的前進努力目標。

綜合評價和質(zhì)量監(jiān)測以共性重要問題為對象，結(jié)果能夠作為考評獎勵依據(jù)，自然應該是教育督導手段的擔綱主角。而日常隨訪督導主要是調(diào)查發(fā)現(xiàn)問題提供決策參考或者隨時解決一些零散小問題，因其工作具有及時性、實效性和針對性強的特點，所以應予重視，但因其督導結(jié)果零散而難于直接作為評比標準，所以這種督導方式只能是一種補充性輔助教育督導手段。

平日里學校在教學常規(guī)統(tǒng)領(lǐng)下師生按照作息時間安排進行各種教育教學活動，存在的問題主要是教師不認真教學或者教育教學方式處置不當，這些一般都屬于討論引導問題，不屬于判定責任嚴加懲處問題，學校日常工作大量需要的是指導，而監(jiān)督主要是通過受理家長舉報等一些方式發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題，然后加以調(diào)查取證給出處分建議。所以督學責任區(qū)經(jīng)常性督導，必須正確把握監(jiān)督和指導關(guān)系，分清問題性質(zhì)，辨別行為主體的不作為、亂作為及不理解、不會作為情況，然后給予相應不同處理方式。不能以監(jiān)督審視目光看待一切，如果使自己完全置身于學校教師的對立面，將會給工作帶來很大困難，所以督學責任區(qū)經(jīng)常性督導的總體原則是，以監(jiān)督為切入點，發(fā)現(xiàn)問題，然后幫助指導學校解決問題，除明顯違規(guī)違紀問題，一般都以指導解決問題為工作出發(fā)點和督導目的。

3.具體辦法

（1）實施科學評價。一是不斷完善學校督導評估體系，改進評估辦法，增加操作技術(shù)含量，使督導評估更具科學性客觀合理性；二是開展教育質(zhì)量監(jiān)測工作，對學校教育工作進行科學抽樣調(diào)查分析評價，把檢測結(jié)果納入督導評估體系，使督導評估能夠把過程評價和結(jié)果評價結(jié)合起來，以增加督導評價的全面性、權(quán)威性、可信度、有效度。

（2）突出發(fā)展目標評價。依托省級年度“素質(zhì)教育示范校”評選工作，考慮本地學校工作薄弱環(huán)節(jié)，開展年度素質(zhì)教育重點工作項目評比獎勵活動，然后分項目組織召開先進經(jīng)驗現(xiàn)場展示交流會，最后推薦各項目評比綜合排名第一的學校年底參加省“素質(zhì)教育示范?！痹u選。以此，充分發(fā)揮評價引導激勵作用，促使學校明確發(fā)展目標，抓住工作重點，把工作做深做細做出成果。

（3）把單項評價與綜合評價結(jié)合起來，點面結(jié)合，突出重點。辦學水平綜合評估目的是為全面評價學校工作，促進學校關(guān)注全面夯實各方面工作基礎(chǔ)，這種評估大部分面對的是常規(guī)性工作，其實兩三年搞一次即可達到目的。而單項重點工作評比就是為大家設(shè)立一個共同的奮斗目標，其目的就是為了引導學校明確辦學方向，找準工作著力點，重點突破，整體提升，促進學校辦學大幅度前進發(fā)展，這種評價面對的是學校工作的重點關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是能夠充分發(fā)揮主觀能動性取得開創(chuàng)性局面的地方，必須持續(xù)用力，年年搞，使上下步調(diào)一致，共同努力，人人參與，氛圍濃厚，這樣才能實現(xiàn)最終目的。

（4）把督學責任區(qū)日常工作與年度重點工作項目評比結(jié)合起來，為督學樹立工作目標。在兼顧學校各方面規(guī)范辦學行為的基礎(chǔ)上，通過年度“素質(zhì)教育重點項目評比”為督學日常工作指導建立目標定位，形成工作重點，把日常督導工作做深做細。使責任區(qū)督學工作有目標、有干勁、有成果、有激勵、有事業(yè)成就感，最終實現(xiàn)推進素質(zhì)教育整體工作目標。同時，借此建立督學責任區(qū)經(jīng)常性督導結(jié)果納入年度綜合評估體系的工作機制。

（5）制定具體的學校違規(guī)行為處罰辦法，制定具體的責任督學參與學校評優(yōu)評先、教師年度績效考核等介入辦法，使督學日常監(jiān)督有章可循。

（6）明確縣級督學職責?？h級督學肩負監(jiān)督和指導雙重職責，既是國家教育政策法規(guī)的綜合執(zhí)法者，又是學校教育教學工作的專業(yè)指導者，監(jiān)督只有建議權(quán)沒有處罰權(quán)，事實上主要扮演調(diào)查取證人身份，而指導必須切中要害建議可行，因此督學應有專家水平?？h級督學必須是課程教學行家，且最好一專多能各學科基本都懂。

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[作者：曹榮（1964-），男，山西右玉人，大同城區(qū)教育局教科所中學高級教師。]

【責任編輯 張進峰】