牛播坤

歷經(jīng)十年曲折修訂的預(yù)算法修正案于8月31日落地，10月2日《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》發(fā)布（下稱“43號文”），10月8日《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》相繼發(fā)布（下稱“45號文”），進(jìn)一步闡明了預(yù)算法的核心要義，整體的方向是硬化地方政府的預(yù)算約束，打破父愛主義。

如果從更高層面上來觀察，這一系列的規(guī)定正是中央政府對地方政府行為“非暴力的制度控制方法”。對地方政府債務(wù)和預(yù)算行為約束的背后是對地方政府行為模式的約束。毋庸置疑，中國地方政府的企業(yè)式競爭行為是過去三十年中國經(jīng)濟(jì)高速增長的奧秘之一，然而隨著經(jīng)濟(jì)潛在增速的下移，地方政府過度發(fā)展傾向的弊端不斷顯現(xiàn)，這種弊端在2008年達(dá)到了頂峰，地方政府無序的債務(wù)擴(kuò)張一度陷入了失控狀態(tài)。

地方政府高企的杠桿率映射的是其不受預(yù)算約束的有形之手、決策的隨意性和GDP至上。盡管中央政府多次重申考核不再唯GDP論英雄，但由于地方政府完全能夠從多個(gè)渠道實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)擴(kuò)張，過去幾年地方政府的債務(wù)水平仍在持續(xù)上升。因此，約束地方政府行為的源頭是切斷其廣布的輸血系統(tǒng)，隨之而來的，也為加快財(cái)稅改革、價(jià)格改革等奠定了基礎(chǔ)。

明確了什么？

首先，對于存量地方債務(wù)，明確了采取發(fā)行新的地方政府債券置換或者處置地方政府資產(chǎn)的方式。

新規(guī)定的出臺，市場最為關(guān)心的莫過于存量債務(wù)的化解問題。43號文以及財(cái)政部的公開答記者問對這一問題也做了明確：1）以2013年審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告為基礎(chǔ)，對存量債務(wù)進(jìn)行甄別，對于地方政府及部門舉借的債務(wù)，以及企事業(yè)單位舉借的確是屬于政府應(yīng)當(dāng)償還的部分，將會納入預(yù)算管理。2）甄別后的存量地方債務(wù)，為了降低其利息負(fù)擔(dān)，各地可申請發(fā)行新的地方政府債券來置換；確需償還的債務(wù)，地方政府必要時(shí)可處置政府資產(chǎn)來償還債務(wù)。3）對于企事業(yè)單位的債務(wù)，應(yīng)以市場規(guī)則為原則，對于項(xiàng)目自身運(yùn)營收入能夠按時(shí)還本付息的債務(wù)還是繼續(xù)通過項(xiàng)目收入償還，對于經(jīng)營收入不足以還本付息的債務(wù)，依法注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)來增強(qiáng)償債能力，不得逃廢債。

可以預(yù)期的是，在未來一段時(shí)間內(nèi)，將會出現(xiàn)存量債務(wù)的整合；那些當(dāng)前償債風(fēng)險(xiǎn)較大的地區(qū)難以獲得低息債券置換，或?qū)⒉豢杀苊饧涌熨Y產(chǎn)處置。

其次，對于新增債務(wù)，明確了政府債券是未來地方政府唯一舉債方式。

對于新的地方政府債務(wù)，主要回答了 “怎么借”和“怎么還”的問題。那么，地方政府怎么借債：

舉債主體：只能是省、自治區(qū)和直轄市可以適度舉債，市縣級政府舉借的債務(wù)由省級政府代舉。

舉債方式：只能是通過政府債券這一唯一的舉債方式，按照項(xiàng)目有無收益性分為一般性和專項(xiàng)債券，分別以一般預(yù)算收入和政府性基金/項(xiàng)目收入作為主要償債來源，同時(shí)分別納入一般政府預(yù)算收支和政府性基金兩本預(yù)算內(nèi)。

舉債規(guī)模：地方政府舉債的規(guī)模不得超過批準(zhǔn)的限額，而批準(zhǔn)的限額是根據(jù)各個(gè)地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)力狀況等多種因素綜合確定。

舉債程序：首先是各地上報(bào)地區(qū)次年需要發(fā)行的債券額度報(bào)國務(wù)院，國務(wù)院根據(jù)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等綜合考量確定額度后上報(bào)全國人大或其常委會批準(zhǔn)，地方政府在批準(zhǔn)的分區(qū)限額內(nèi)舉債，報(bào)本級人大或常委會批準(zhǔn)。

對于地方政府舉借的債務(wù)，中央政府采取不救助原則，劃清償債責(zé)任，誰借誰還。以債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等指標(biāo)對地方政府性債務(wù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，從償債責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警上回答了新債“怎么還”。

地方政府的收支都納入預(yù)算的框架下，實(shí)行全口徑預(yù)算，新的預(yù)算法明確規(guī)定：政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險(xiǎn)基金預(yù)算。在舊的預(yù)算體制下，除了公共一般預(yù)算之外的三項(xiàng)都游離在預(yù)算口徑之外，造成了“政府支出不等于財(cái)政支出，政府收入不等于財(cái)政收入”。在新的體制框架下，將會把游離在預(yù)算口徑之外的占比全部政府38%的收支都納入口徑管理之下。

此外，新的預(yù)算管理還規(guī)定，“各級政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”，各級政府的一般公共預(yù)算可以按規(guī)定設(shè)立各自的預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，用以財(cái)政收支的“緩沖墊”，且若在短收年份穩(wěn)定基金調(diào)入仍不能實(shí)現(xiàn)收支平衡的，可以增列赤字。如此規(guī)定，也是為更長期的中期財(cái)政規(guī)劃做鋪墊。

留下哪些問題？

雖然預(yù)算法修正案以及隨后的43號文、45號文對預(yù)算管理做了相對細(xì)則的規(guī)定，但是仔細(xì)梳理，還有一些懸而未決的問題值得關(guān)注。

首先，2015年地方政府債會出現(xiàn)井噴嗎？

以2013年的審計(jì)結(jié)果為基礎(chǔ)，2015年將會有1.9萬億元的地方政府債務(wù)需要償還，尚未考慮3198億元的地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任債務(wù)和5995億元或有債務(wù)。也即置換最基本的存量債務(wù)，2015年也需要發(fā)行1.9萬億元的地方政府性債券。事實(shí)上，還有大量的地方政府通過信托等多種變通融資方式產(chǎn)生的政府實(shí)際負(fù)債，隨著舉債方式的單一化未來都需要通過置換等方式來變通。

其次，融資需求超出可發(fā)債額度怎么辦？

中國的地方債在具體的管理上是和英國等實(shí)行單一制財(cái)政體系國家較為類似的。比如，英國規(guī)定地方政府債務(wù)余額占GDP須在4%以內(nèi)，俄羅斯規(guī)定地方政府借債上限為預(yù)算支出的15%。如以GDP4%或者地方預(yù)算支出的15%為限，那么中國的地方政府債券規(guī)模將會在2.5萬億元以內(nèi)。顯然，這樣的額度對于地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共品的供給的支出是杯水車薪。當(dāng)限額發(fā)行的地方債額度不足時(shí)，地方政府有限的資金資源將會配置在哪里？還是會導(dǎo)致地方政府的不作為？這樣的問題是新的預(yù)算管理所沒有回答的。

再次，對地方債務(wù)約束的同時(shí)，是打開收入端還是上收事權(quán)？

正如上一問題所闡述的一樣，國務(wù)院批準(zhǔn)的債務(wù)額度相對地方政府的市政建設(shè)、公共產(chǎn)品提供是否足夠？若真如上文分析額度非常有限，那么下一步是會從地方政府的收入端開口子，比如稅制調(diào)整，如已出臺的《關(guān)于實(shí)施煤炭資源稅改革的通知》讓地方政府擁有更多的可支配財(cái)力？還是從事權(quán)的劃分角度出發(fā)，政府支出責(zé)任也同步上收至中央政府？此外，市縣僅能通過省級政府代舉債，但真正需要融資的以及公共產(chǎn)品支出的主要支出主體在市縣政府，這種不匹配又如何解決？這些問題均指向了財(cái)稅改革的另外兩大領(lǐng)域——稅制改革和政府間關(guān)系改革。也即，預(yù)算管理改革作為財(cái)稅改革的第一支箭已經(jīng)射出，其勢必需要其他改革的配套，具體的改革方向是值得期待的。

此外，如何提高PPP模式對民間資本的吸引？

對于有項(xiàng)目收益的公共事業(yè)，PPP模式是目前政府所大力推廣的。但隨之而來的問題是，如何有效地、廣泛地吸收民間資本。對于趨利的民間資本，吸引社會資金參與公共事業(yè)，均指向了供水、供電等公共服務(wù)價(jià)格的調(diào)整。

更深遠(yuǎn)的影響有哪些？

預(yù)算改革在國家治理現(xiàn)代化和依法治國中的意義非同一般。

王紹光在《美國進(jìn)步時(shí)代的啟示》中描述，預(yù)算改革對美國后來的政治發(fā)展產(chǎn)生了巨大影響。一方面，它將各級政府行為的細(xì)節(jié)第一次展現(xiàn)在陽光下，有效地遏制了腐敗的勢頭，從而改善政府與民眾的關(guān)系，增強(qiáng)了政府正當(dāng)性。另一方面，它加強(qiáng)了政府內(nèi)部的統(tǒng)一集中領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，提高了政府整體運(yùn)作效率，造就一個(gè)更加強(qiáng)有力的政府。預(yù)算改革前，美國各州政府和聯(lián)邦政府都是由議會主導(dǎo)，威爾遜總統(tǒng)把它稱作“國會政府”。預(yù)算改革將權(quán)力轉(zhuǎn)移到行政部門，促使了美國現(xiàn)代總統(tǒng)制的形成。人們一般認(rèn)為，羅斯福的“新政”挽救了美國的資本主義。這種看法只對了一半。如果沒有預(yù)算改革做鋪墊，即使羅斯福有實(shí)行“新政”的愿望，分散而低效的體制也完全可能讓他的計(jì)劃無疾而終。在這個(gè)意義上，我們可以說，預(yù)算改革對緩解美國社會矛盾功不可沒。

如開頭文中提出的，地方政府的行為模式和權(quán)力范圍都可能會隨著債務(wù)的約束而收縮。在土地出讓收入下降、債務(wù)被關(guān)進(jìn)籠子之后，被捆住手腳的地方政府如何應(yīng)對？經(jīng)濟(jì)增長是否會面臨新的變數(shù)，都值得關(guān)注。