楊 航，俞雙恩

(1.河海大學水利水電學院，江蘇南京 210098;2.南方地區(qū)高效灌排與農業(yè)水土環(huán)境教育部重點實驗室，江蘇南京 210098)

我國城市普遍濱水而建，不同程度上遭受江河洪水和內澇積水威脅，一旦發(fā)生洪澇災害，將直接影響人民生產、生活，阻礙地區(qū)健康發(fā)展，甚至危害國家安全與穩(wěn)定［1］。因此，城市防洪排澇工程是城市建設的重要組成部分，做好城市防洪排澇規(guī)劃的編制和實施工作是城市安全和發(fā)展的命脈。

江蘇省淮安市地處蘇北平原腹部，是蘇北腹地重要中心城市?；窗彩兄鞒菂^(qū)位于淮河流域下游，緊靠我國五大淡水湖之一的洪澤湖，境內地勢低平，河網密布，自南向北有蘇北灌溉總渠、淮河入海水道、大運河、里運河、廢黃河、鹽河等6條流域性河流穿過，主城區(qū)西側為分淮入沂綜合利用河道，區(qū)域地形及水系特征給淮安市帶來了巨大的防洪排澇壓力。

《淮安市城市防洪排澇規(guī)劃》(2002年)(以下簡稱《規(guī)劃》)針對淮安城市防洪排澇工作特點，結合工程與非工程措施，構建了淮安新的城市防洪排澇體系。通過對《規(guī)劃》及實施效果的后評價，找出《規(guī)劃》的成功和不足之處，為新一輪的《淮安市城市防洪排澇規(guī)劃》編制提供科學依據。

按照《水利工程建設項目后評價報告編制規(guī)程》和《江蘇省政府投資水利建設項目后評價辦法》的要求，結合《規(guī)劃》和工程建設實際，后評價的主要內容包括規(guī)劃編制及總體布局后評價、規(guī)劃實施情況評價、經濟效益后評價、影響后評價和可持續(xù)性評價［1-2］。

1 規(guī)劃編制及總體布局后評價

結合《規(guī)劃》編制時淮安市發(fā)展情況及防洪排澇形勢，從規(guī)劃的必要性及原則、規(guī)劃標準、總體布局等方面對《規(guī)劃》進行評價。

1.1 規(guī)劃必要性及原則評價

隨著淮安城市規(guī)模的不斷擴大，在《規(guī)劃》編制之初，淮安市城市防洪排澇標準偏低、工程設施老化現象嚴重，城市防洪排澇體系主要依賴于流域性防洪工程等外部條件，區(qū)域排澇出路嚴重不足，城市防洪排澇問題亟需解決?！兑?guī)劃》的編制及實施，對進一步加快淮安水利建設步伐，提高城市安全保障，維護經濟、社會和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，意義重大。

《規(guī)劃》以“全面規(guī)劃、綜合治理、因地制宜、節(jié)約用地、講求實效”為原則［3］。規(guī)劃思路上，“依托流域、區(qū)域治理，構筑城市外圍防洪屏障，擴大外排出路”，體現了城市防洪排澇工程與流域規(guī)劃及城市總體規(guī)劃相協(xié)調，城市防洪與城市排水相協(xié)調的全面規(guī)劃之原則;防洪措施上，“工程措施與非工程措施相結合，工程設施與城市其他基礎設施相結合”體現了講求實效之原則;治澇措施上，“合理劃分排水區(qū)域，實行高低、內外分開，自排為主，機排為輔”體現了因地制宜、節(jié)約用地之原則;水環(huán)境治理上，“對大運河、里運河實施截污導流，改善水環(huán)境，提高區(qū)域環(huán)境質量”體現了綜合治理之原則。

1.2 規(guī)劃標準評價

按照《中華人民共和國國家防洪標準》、《城市防洪工程設計規(guī)范》要求，防洪標準應為100～200年一遇。《規(guī)劃》綜合考慮了保護區(qū)人口的數量和經濟發(fā)展水平，確定市區(qū)防洪標準100年一遇(淮陰區(qū)為50年一遇)是合適的。按此防洪標準建設實施的城市防洪工程在2003年和2007年2次洪水中發(fā)揮了重要作用，實踐證明該防洪標準的確定具有科學合理性、前瞻性和可行性?！兑?guī)劃》按照淮安市暴雨強度公式及1970—2000年降雨資料，經計算后確定淮安城市治澇標準為:至2010年達到20年一遇。但根據《淮安市入海水道以北地區(qū)防洪排澇規(guī)劃》(2012年)水文分析計算表明，目前淮安市城市排澇標準無法全面達到20年一遇標準，只有中心城區(qū)基本達到此標準。

1.3 總體布局評價

《規(guī)劃》以二河東堤、里運河、大運河及廢黃河加固工程為防洪工程重點，布置南線、西線、北線、中線4條防洪線路;以河道整治及配套建筑物、泵站工程、截污導流工程為排澇工程主要建設內容，分6個片區(qū)分別治理［3］。實現了整體布局上的防、滯、排協(xié)調統(tǒng)一，總體布局合理可行，有效地抵御了洪澇災害的發(fā)生。

防洪思路由洪水“控制”向洪水“管理”轉變，減輕了洪水危害，利用了洪水效益，但《規(guī)劃》的排澇工程數量及規(guī)模并未達到實際要求，暴雨造成淮安市局部積水現象仍然存在。應結合淮河入海水道二期工程的建設，將洪澤湖的防洪標準從100年一遇提高至300年一遇，擴建排澇泵站，增加外排出路，加強疏浚擴寬城區(qū)排澇河道，統(tǒng)籌安排地面及地下排水網絡，推進實施雨污分流。

2 規(guī)劃實施情況評價

2.1 工程措施實施情況評價

2.1.1 防洪工程

至2011年末，防洪工程已完成二河東堤復堤工程及防滲處理工程，完成清基土方13.8萬m3，筑堤土方47.26萬m3，機械垂直鋪膜15.32萬m3;大運河加固工程已完成26 km的瀝青混凝土防汛道路工程、撤并碼頭14座;里運河和廢黃河加固工程正在實施中。

堤防加固改造及清障工程的實施，有效解決了原堤防標準低、堤身質量差、滲流不穩(wěn)定、險工隱患段多和沿線穿堤建筑物眾多等問題，提高了堤防的防洪標準，基本建成流域內防洪體系，降低了保護區(qū)內遭遇洪水災害的頻率。里運河加固方案的調整、古黃河水利樞紐的新建，達到了“顯水露水”、提升生態(tài)環(huán)境及水景觀的效果，優(yōu)化了城市防洪格局，但需要建立權責明晰的專門機構，負責工程的日常管理及維護。

2.1.2 排澇工程

排澇工程基本按《規(guī)劃》進度要求完成，6個排水片區(qū)內共整治河、溝39條，疏浚長度153.487 km，新開河道1.86 km，護砌94.444 km，建設配套建筑物44座;新建、擴建和拆建一、二級排澇泵站15座，排澇流量為146.2 m3/s;完成截污導流干管38.51 km，泵站4座。

對清安河、蘇州河、豐收河、小鹽河、孫大泓、文渠、鹽河和崔大泓等幾條骨干河道的整治，加大了流速，減輕了河道堵塞、淤積;對河岸進行護砌，防止水流侵蝕造成破壞的同時，改善了水體水質;新、改建泵站，加速了各片區(qū)澇水的外排，減少了澇災損失。目前，清浦區(qū)、清河區(qū)、開發(fā)區(qū)和淮安區(qū)城區(qū)面積為146.06 km2，在入海水道不行洪的情況下，淮安市主城區(qū)(20年一遇)和渠北農區(qū)(10年一遇)合計產流量1089 m3/s(不包括臨時機口排澇流量)，滿足《規(guī)劃》排澇標準;若入海水道行洪，則排澇標準遠遠不足?；窗彩兄鞒菂^(qū)基本達到20年一遇排澇標準，其他片區(qū)均未達到規(guī)劃目標，排水工程仍存在排水通道不暢、線路過長、出路不足、因洪致澇現象嚴重等問題。

2.1.3 水環(huán)境整治工程

對大運河、里運河實施截污導流工程，完成土方267.06 萬 m3、石方 1318 m3、混凝土 47549 m3、鋼筋加工2268 t、鋪設截污干管38.508 km、提升泵站4座、砌石8037 m3、金屬結構18 t。對里運河城區(qū)段進行清淤，將現狀污水集中處理后，尾水排入清安河經淮河入海水道入海，改善了南水北調工程東線輸水干線——大運河、里運河淮安城區(qū)段的水質，提高了區(qū)域環(huán)境質量。

2.2 非工程措施實施情況評價

建立水情制度，實現雨、水情自動采集、傳輸、存儲和查詢功能，加強汛情監(jiān)測預報，提高預報準確率，便于調度城區(qū)防汛排澇工程高效運行。非工程措施的實施準確及時監(jiān)控了城區(qū)汛情信息，完善了城市防汛指揮決策系統(tǒng)，全面提升了防洪管理能力，提高了洪水災害的反應與處置能力。但目前淮安市城市防洪與排澇工作分別歸于水利部門和城建部門負責，不利于城市防洪體系的統(tǒng)一規(guī)劃、建設與管理，造成了實際工作中部分問題與矛盾難以統(tǒng)一、高效的協(xié)調和處理，為淮安市城市水務一體化進程的推進造成了障礙。

3 經濟效益后評價

由于《規(guī)劃》所涉及的防洪排澇工程均屬于社會公益性質的水利建設項目，基本沒有財務收益，故經濟效益后評價時，不做財務后評價，只進行國民經濟后評價［4］。

3.1 評價參數

計算期分為建設期和運行期，計算期取50年，其中建設期10年(2002—2011年)，正常運行期40年(2012—2051年)。已建工程投入運行日期不盡相同，為了方便計算，將各項目運行初始期均設定為2011年末。由于資金的價值隨時間而變，相同的資金在不同的年份其價值各不相同，因此需要選擇一個基準年份，作為計算的基礎?；谝陨戏治?，資金時間價值計算的基準年選在2011年末，投入物和產出物均按年末發(fā)生和結算。根據《建設項目經濟評價方法與參數》(第三版)有關規(guī)定，社會折現率is取8.0%［4-5］。

3.2 費用和效益計算

國民經濟后評價中的投資和費用，原則上應采用影子價格計算，但考慮到實際工程中測算影子價格的工作量大，而現在很多貨物的市場價格已接近影子價格，故可以直接采用市場價格。淮安市2002—2011年城市防洪排澇工程各項目分年度投資情況見表1。各項目投入運行后，年運行費用為2270萬元，流動資金按年運行費的10%計算，為227萬元。

淮安市城市防洪排澇項目產生的國民經濟效益主要分為防洪效益和排澇效益。

《規(guī)劃》的實施，提高了淮安市城市防洪標準，保障了淮安市城區(qū)264.3萬(2011年)人民的生命財產安全。防洪效益按原防洪標準下可能造成的洪災損失與《規(guī)劃》實施后實際產生的洪災損失的差值計算，包括直接防洪效益和間接防洪效益。其中直接防洪效益按受災人口數乘以人均損失計算得出，間接損失按直接洪災損失值乘以間接損失系數求得［6-7］。我國城市的間接損失系數一般采用范圍為16% ～35%，結合工程所在地區(qū)具體情況，間接損失系數取20%。經計算，多年平均直接防洪效益為13393萬元，則多年平均間接防洪效益為2678.6萬元。因此，淮安市城市防洪工程的多年平均防洪效益為16071.6萬元。

對于已建排澇工程的排澇效益采用澇災頻率法:根據調查的資料，分別擬合原有、現有排澇工程下澇災損失頻率曲線［7］，推求得多年平均直接排澇效益為2200萬元。另外，由于澇水淹沒導致交通通訊中斷、經濟活動受阻或停滯而造成的間接經濟損失按直接損失的25%估算，因此淮安市城市排澇工程的多年平均排澇效益為2750萬元，占2011年淮安市市區(qū)GDP(815.26億元)的0.034%。

3.3 國民經濟評價

根據 SL72—94《水利建設項目經濟評價規(guī)范》［5］要求，計算得出，國民經濟各項評價指標均達到了規(guī)范要求:經濟內部收益率為10.10%，大于社會折現率8%;經濟凈現值為27622.19萬元，大于零;經濟效益費用比為1.30。說明，淮安市城市防洪排澇項目國民經濟效益良好，在經濟上是合理的。當工程效益發(fā)生不利變化時(效益減少20%)，國民經濟評價指標中的經濟內部收益率仍能達到8.28%，表明了該項目具有較強的抗風險能力。

4 影響后評價

4.1 技術影響評價

《規(guī)劃》實施過程中，技術創(chuàng)新體現在將里運河城區(qū)段防洪工程由原規(guī)劃的堤防加固方案調整為建閘方案，由傳統(tǒng)的單一堤防擋洪調整為呈現生態(tài)、隱蔽閘壩結合防洪，避免了城市防洪“圍城效應”的發(fā)生?；谠朴嬎愕姆姥捶篮敌畔⒓善脚_于2011年汛期投入試運行，成功實現了全市在一個云平臺上的多個防汛防旱業(yè)務系統(tǒng)的有效整合和災情旱情遠程監(jiān)控、信息報送等目標，并獲得了2012年度水利部大禹水利科學技術一等獎，具有廣泛的的社會經濟效益和應用推廣前景。

4.2 社會影響評價

《規(guī)劃》實施后，不僅有效解決了洪澇災害、水污染等問題，還切實提升了淮安市城區(qū)河道及沿岸的環(huán)境質量，河道整治工程改善了水質，增加的植被覆蓋率降低了城市噪聲和大氣污染，有效的促進了城區(qū)生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)。古黃河、里運河風光帶、里運河親水平臺等水景觀建設，打造了一系列水域旅游精品工程，改善了淮安市城市生態(tài)環(huán)境，提升了城市總體形象，促進了地區(qū)經濟、社會和諧發(fā)展。

4.3 環(huán)境影響評價

《規(guī)劃》的實施所帶來的環(huán)境影響有正反兩方面:正面影響體現在提高了水體水質質量，改善了河道水環(huán)境;負面影響主要為建設施工期間，工程占地及拆遷安置對周圍環(huán)境造成的破壞。綜合正反兩方面分析，項目的實施對淮安城市環(huán)境的正面影響遠遠大于負面影響，為城市整體環(huán)境的改善和提升做出了貢獻，具有較好的環(huán)境效益。

表1 淮安市2002—2011年度城市防洪排澇工程分年度投資 萬元

5 可持續(xù)性后評價

淮安市城市防洪排澇工程從立項、審批到竣工驗收、投入運行使用的整個生命周期中，影響項目可持續(xù)性的關鍵因素有很多，系統(tǒng)內任何一個因素出現問題，都會嚴重地降低該項目的可持續(xù)能力。影響可持續(xù)性的內部因素包括自身的經濟效益因素、工程技術因素、工程管理和人才因素等;外部因素包括資金和資源因素、項目區(qū)環(huán)境因素、項目區(qū)土地因素以及移民安置因素等。針對該項目的特點，通過德爾斐法征詢專家意見，建立可持續(xù)能力評價指標體系:由工程技術、經濟、社會環(huán)境、管理機制等4個方面的量度指標構成;再采用網絡分析法(ANP)——模糊綜合評價法(FCE)集成綜合評價方法對工程的可持續(xù)能力進行評價［8］，得出:淮安市城市防洪排澇項目有2.89%的可能屬于“非可持續(xù)性”，有3.99%的可能屬于“弱可持續(xù)性”，有15.12%的可能屬于“基本可持續(xù)性”，有43.81%的可能屬于“較強可持續(xù)性”，有40.86%的可能屬于“強可持續(xù)性”。

評價結果隸屬于較強可持續(xù)和強可持續(xù)的可能性為84.67分，因此該項目具有較強的可持續(xù)能力。隨著淮安市經濟實力的不斷增強，項目的可持續(xù)性也將不斷增強。此外，城市防洪除澇項目主要以社會公益性項目為主，其經濟內部收益率及工程所創(chuàng)造的就業(yè)效果相對較低，所以影響了項目的可持續(xù)發(fā)展。所以，在工程建設和運行過程中需進一步完善管理機構，統(tǒng)一領導，分級管理，明確運行管理，維護經費來源;采取政府投資、政策融資、銀行貸款、社會融資、引用外資等多種方式，形成多元化、多渠道、多層次的投融資結構，形成各級政府和社會共同建設城市防洪排澇工程的局面，有利于提高該項目的可持續(xù)發(fā)展能力［9］。

6 后評價總結

6.1 評價結論

《規(guī)劃》的實施切實保障了淮安市城市防洪排澇安全，為進一步加快水利建設步伐，維護淮安市城市和諧穩(wěn)定和經濟社會的又好又快發(fā)展提供了有力保障，也為下一階段規(guī)劃的修編積累了寶貴經驗。

a.規(guī)劃目標基本適宜、布局基本合理、措施基本得當。《規(guī)劃》確定的城市防洪標準和排澇標準符合淮安市城市防洪排澇形勢的需要，至2011年末，城市防洪標準已基本達到規(guī)劃目標，但排澇標準只有中心城區(qū)達到規(guī)劃目標;《規(guī)劃》在工程布局、工程建設及管理措施建設方面安排合理，防洪排澇工程的框架已基本形成;《規(guī)劃》能夠與流域規(guī)劃、城市總體規(guī)劃及其他規(guī)劃相銜接，工程措施重點突出，非工程措施考慮全面，為管理體系的建設和完善奠定了基礎，對工程的正常實施和運行起到了較好的指導作用。

b.工程整體進展情況良好?；窗彩谐鞘蟹篮榕艥彻こ探ㄔO工作各階段程序符合水利部水利工程建設有關程序管理規(guī)定的要求，嚴格執(zhí)行項目法人責任制、招投標制和建設監(jiān)理制，對施工過程進行嚴格控制和管理，保證了工程的質量。至2011年末，已完成《規(guī)劃》多數工程，但隨著城市的發(fā)展，存在部分單項工程因為設計內容變更，個別項目未能實施完成。

c.項目經濟上合理可行?；窗彩蟹篮榕艥彻こ探ㄔO實施后，產生了巨大的防洪排澇效益和灌溉效益。國民經濟評價的各項指標均達到了規(guī)范要求，表明該項目在經濟上是合理可行的，且具有較強的抗風險能力。

d.城市防洪排澇工程建設逐步與水景觀、水文化建設相融合。項目設計實施中，改變了以防洪排澇為單一目標的規(guī)劃思路，實行了從控制洪水向洪水管理的轉變，改善了城市生態(tài)環(huán)境并提升了城市形象，具有較好的環(huán)境、社會效益。

e.項目具有較強可持續(xù)性?；窗彩谐鞘蟹篮榕艥彻こ添椖康慕ㄔO決策是正確的，防洪排澇標準的采用是恰當的，建設時機的選擇是適宜的，項目的實施具有一定的前瞻性，且具有較強的可持續(xù)能力。

6.2 建議

a.修編《規(guī)劃》，以適應城市未來發(fā)展。《規(guī)劃》修編中，應堅持“科學治水、人水和諧、統(tǒng)籌兼顧、改革創(chuàng)新”的規(guī)劃原則，理順“優(yōu)化水系布局，擴大外排出路;工、非措施并舉，確保水利安全;注重生態(tài)環(huán)境，改善人居條件”的規(guī)劃思路，達到防、排兼顧，建、管并重，人水和諧的效果。

b.加強城市防洪排澇工程建設，完善防洪減災體系。依托流域性防洪工程，進一步提高城市防洪標準，重點加強沂沭泗地區(qū)水利基礎設施建設。繼續(xù)推進城市排澇工程建設，使新興的生態(tài)新城、工業(yè)園區(qū)排澇標準與中心城區(qū)同步;開挖興淮河等河道，優(yōu)化排水路線，進一步解決因洪治澇問題。

c.優(yōu)化配置雨洪資源。采用科學合理的雨、水情分析方法，加大水文監(jiān)測站所建設力度，收集翔實的水文監(jiān)測資料，建立雨、水情分析模型，優(yōu)化調度方案，建設雨水調配工程，充分利用雨洪資源。

d.加強水景觀、水文化建設，改善城區(qū)環(huán)境。溝通城市中的主干水系與支流水系，將城市中不同層次的景觀節(jié)點有機串聯，形成布局合理、特色鮮明的城市水網景觀體系;進一步擴大污水處理廠的處理能力，對處理后的尾水采用人工濕地、中水回用系統(tǒng)等措施，用于城市綠化、河湖生態(tài)補水等。

e.深化管理體制改革，適應新形勢水利發(fā)展要求。建議成立淮安市城市河道管理機構，理順城區(qū)河道管理體制，整合城區(qū)排澇設施，進一步提高城區(qū)防洪排澇應急處置能力;推進水務一體化改革，加強對區(qū)域防洪、供水、排水、節(jié)水、污水處理及再生水利用等涉水事務的統(tǒng)一管理。

f.完善城市防洪排澇支撐體系。①建立健全“政府公共財政投入為主、充分發(fā)揮市場融資作用、積極鼓勵群眾投入、廣泛吸引社會資本參與”四位一體的多元化水利投入穩(wěn)定增長保障體系;②開展防洪區(qū)風險評價，做好洪水風險管理工作，發(fā)展洪水保險事業(yè);③大力實施人才強水戰(zhàn)略，抓住人才培養(yǎng)、引進、使用三大環(huán)節(jié)，優(yōu)化人才結構，提高人才素質;④加快水利信息化建設，改進、推廣云計算防汛平臺，進一步完善市(區(qū))級洪水預報預警系統(tǒng)。

g.加強城市管網建設。加大城市管網的鋪設范圍，對管網中老化管道進行維修或者更換，提高管網的設計標準，加大排水管網口徑，完善排水管網系統(tǒng)配套建設，提高市政排水管的施工質量，加強城市排水管網的養(yǎng)護。

h.建立完善的防汛物資儲備制度與反應迅速的搶險隊伍。建立防汛物資儲備制度可以克服防汛經費加撥過程緩慢和被挪用等弊端，滿足“一旦需要，隨時調用”的要求，是一項切實可行的主動防汛措施。加大防汛物資器材的投入，把防汛經費列入同級預算，按照分級籌措、分級儲備、分級管理的原則，儲好、管好、用好防汛物資，提高對洪澇災害的應急響應能力。

［1］方國華，汝向文，吳婷婷，等.興化市城市防洪工程后評價［J］.水利經濟，2010，28(5):29-32.

［2］中國水利經濟研究會.水利建設項目后評價理論與方法［M］.北京:中國水利水電出版社，2004.

［3］淮安市水利勘測設計研究院.江蘇省淮安市城市防洪排澇規(guī)劃［R］.淮安:淮安市水利勘測設計研究院，2002.

［4］國家發(fā)展和改革委員會，中華人民共和國建設部.建設項目經濟評價方法與參數［M］.北京:中國計劃出版社，2006.

［5］SL72—94，水利建設項目經濟評價規(guī)范［S］.

［6］SL206—98，已建成防洪工程經濟效益分析計算及評價規(guī)范［S］.

［7］張展羽，蔡守華.水利工程經濟學［M］.北京:中國水利水電出版社，2005.

［8］胡修池.水利建設項目后評價研究［J］.黃河水利職業(yè)技術學院學報，2006，18(2):12-13.

［9］陳巖，鄭垂勇.我國水利建設項目后評價現狀及進展研究［J］.水利經濟，2007，25(1):11-12.