嚴海寧，李金滟

（1.南昌航空大學 經(jīng)濟管理學院，江西 南昌 330063；2.中國地質大學 經(jīng)濟管理學院，湖北 武漢 430074）

目前學界對航空產(chǎn)業(yè)政策已有相關的研究，比如在國家層面上，劉偉萍以美國、法國等航空產(chǎn)業(yè)發(fā)達國家為例分析它們怎樣通過產(chǎn)業(yè)政策來促進航空產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)率提高和產(chǎn)業(yè)發(fā)展［1］，董維忠介紹了國外對航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策支持情況［2］，李成智對新中國成立以來航空產(chǎn)業(yè)落后的政策性因素進行了深入剖析［3］；在地方層面上，翁軼叢等對上海的航空產(chǎn)業(yè)政策進行了梳理［4］，周勇等對西安閻良的航空產(chǎn)業(yè)政策進行了分析［5］。這些研究為我們了解國內外的航空產(chǎn)業(yè)政策奠定了基礎，但是還缺乏對國外地方性航空產(chǎn)業(yè)政策的研究，以及與國內不同地方政策之間特點和不足的比較分析。所以本文研究目的在于不僅可以彌補現(xiàn)有研究的不足，還可以對其他產(chǎn)業(yè)的地方性創(chuàng)新政策提供借鑒。

（一）國外航空產(chǎn)業(yè)地方性創(chuàng)新政策分析

加拿大和美國都是航空產(chǎn)業(yè)發(fā)達的國家，這與其地方政府的大力支持密不可分，表1列舉了加拿大魁北克省和安大略省、美國華盛頓州的具體政策，從中不難發(fā)現(xiàn)國外地方政府扶持航空產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的決心之大和投入之豐。

表1 國外航空產(chǎn)業(yè)地方創(chuàng)新扶持政策

1.稅收優(yōu)惠是主要政策手段。稅收是各地方政府普遍采用并充分利用的政策手段。華盛頓州為了波音787總裝線項目專門修改了對航空航天企業(yè)的稅率，就是最有力的佐證，而安大略省“超級補貼”的稅收優(yōu)惠政策也一直是其招商引資宣傳中的亮點。

2.提供研發(fā)投入的專項資金支持。由于航空產(chǎn)業(yè)的研發(fā)周期長、風險高，因此向企業(yè)研發(fā)活動或者整個項目提供各種形式的資金支持，也是通行的做法，目前廣泛采用的是對研發(fā)的專項資金投入。

3.金融支持。對研發(fā)項目采取貸款優(yōu)惠、貸款擔保等方式，可以有效減輕企業(yè)的資金壓力，吸引企業(yè)前來投資。航空產(chǎn)業(yè)所需的資金量巨大，產(chǎn)業(yè)周期長，地方政府在金融上的有力支持對企業(yè)發(fā)展至關重要。

4.給予優(yōu)厚的人才政策。人才政策主要是針對高級人才或者專家給予優(yōu)厚的個人所得稅減免，以吸引高端人才前來創(chuàng)業(yè)；同時，通過鼓勵在職培訓，提升當?shù)厝瞬艃?yōu)勢和勞動力素質，以贏得更多的企業(yè)前來落戶。

（二）國內航空產(chǎn)業(yè)地方性創(chuàng)新政策分析

國內地方政府對航空產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新扶持政策主要通過財稅政策來實現(xiàn)，并輔以金融、人才等方面的扶持政策，以下主要選取了我國航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點地區(qū)（如西安、上海、天津、珠海等）進行分析。

1.財政直接支持力度明顯。在我國各地的財政支持政策中，直接針對航空產(chǎn)業(yè)的政策并不多見，一般都是針對高新技術產(chǎn)業(yè)設立的優(yōu)惠政策，不過通過表2我們不難發(fā)現(xiàn)，由于航空產(chǎn)業(yè)是典型的高科技產(chǎn)業(yè)，而且是該地區(qū)重點扶持產(chǎn)業(yè)，所以受惠相對明顯。

表2 國內航空產(chǎn)業(yè)地方財政支持政策

2.稅收優(yōu)惠涉及面廣。在表3中，稅收優(yōu)惠的對象和范圍都相當廣泛，可以充分發(fā)揮市場力量，由企業(yè)根據(jù)實際需求自行決定研發(fā)的投入項目和金額，避免由政府主觀決定。由于目前我國企業(yè)的各種稅負相當沉重，減稅對于企業(yè)來說可以有效地降低研發(fā)成本，實現(xiàn)激勵企業(yè)加大研發(fā)投入的目的。

表3 國內航空產(chǎn)業(yè)地方稅收優(yōu)惠政策

3.投融資渠道日益多元化。航空產(chǎn)業(yè)是一個高投入和高回報的產(chǎn)業(yè)，需要有長期且穩(wěn)定的資本投入才能健康發(fā)展。從表4中可以看到，從風險投資基金到主板和創(chuàng)業(yè)板上市都有相應的政策扶持，而且貸款擔保補貼和發(fā)行企業(yè)債券也有提及，間接融資和直接融資的結合將更好地促進我國航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

4.重視高端人才引進。我國航空產(chǎn)業(yè)人才稀缺，各地競爭十分激烈，從表5中可以看到，各地從人才引進、激勵到培訓都出臺了相應的鼓勵政策。不過這些政策比較注重對高層次人才的吸引，對于同樣重要的高級技工等專業(yè)人才缺乏具體的認定和扶持政策。

表4 國內航空產(chǎn)業(yè)地方投融資政策

表5 國內航空產(chǎn)業(yè)地方人才政策

（三）國內外航空產(chǎn)業(yè)地方性創(chuàng)新政策比較

我國航空產(chǎn)業(yè)地方性政策和國外相比有很多類似的地方，從整體上看，我們的政策在力度和范圍上絲毫不比國外的地方政策遜色，但是在以下具體的政策細節(jié)上，國外地方政府的做法還是值得借鑒。

1.以間接的稅收減免為主。科技創(chuàng)新的財政激勵政策工具主要有直接資助和稅收減免兩種。直接資助是指政府通過直接設立基金或者撥款，以及通過財政援助或低息貸款等方式，直接降低企業(yè)研發(fā)成本，刺激企業(yè)加大技術創(chuàng)新的投入。盡管直接資助的效果很顯著，但是會使政府保留對企業(yè)研發(fā)的控制權，企業(yè)為了獲得資助可能會背離市場行為。從前面的分析中我們可以發(fā)現(xiàn)，雖然國外地方政府也有直接資助，但是大多數(shù)政策都是以間接的稅收減免為主，這樣就最大程度上減少了政府對企業(yè)研發(fā)活動的直接干預。我國地方政府習慣于直接撥款支持航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不僅需要增設部門和人員進行管理，而且在運用資金的市場效率上可能沒有稅收減免高。

2.中小型企業(yè)是支持的重點。國外中小型科技企業(yè)是技術創(chuàng)新的主力軍，所以各種創(chuàng)新政策都非常注意傾向中小企業(yè)，航空產(chǎn)業(yè)也不例外，在表1中安大略省的政策就明顯傾向小企業(yè)，但是在我國的政策中就沒有明顯的體現(xiàn)。我國的航空產(chǎn)業(yè)由于長期以來一直是以國有大中型企業(yè)為主，中小企業(yè)普遍存在科技創(chuàng)新動力不強、研發(fā)能力薄弱、資金不足和相關信息缺乏等問題，得不到政府的足夠重視，導致開展研發(fā)活動存在困難。為此，更有必要制定針對性的優(yōu)惠政策鼓勵其開展研發(fā)活動，否則在我國航空產(chǎn)業(yè)中，即使大企業(yè)的研發(fā)能力得到了提升，但是沒有數(shù)量眾多的中小企業(yè)支持，也會大大減緩技術創(chuàng)新的步伐。

3.鼓勵多種形式的合作研發(fā)。航空產(chǎn)業(yè)和航空科技的發(fā)展，不可能只是依靠企業(yè)本身的技術創(chuàng)新，還需要高等院校、科研機構及國外同行的聯(lián)合攻關與通力協(xié)作，這方面國外地方政府就出臺了明確的政策，鼓勵合作研發(fā)以使參與公司獲得相關研究成果，避免重復投入造成不必要的浪費，加速了研發(fā)成果市場化。我國地方政府在推進產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新方面的政策幾乎是空白，雖然現(xiàn)在國家大力提倡協(xié)同創(chuàng)新，但是還沒有上升到地方政府的政策層面上來，導致我國航空產(chǎn)業(yè)的研發(fā)不能有效地借用全社會的研發(fā)力量為我所用，仍然處于內部配套的窘迫階段。

（四）啟示

通過以上比較分析，我們認為雖然國外地方政府對航空產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的扶持政策有很多值得借鑒的地方，但是也不能完全照搬。畢竟我國航空產(chǎn)業(yè)有其自身的發(fā)展規(guī)律和特點，需要引起我們的重視。特別是由于近兩年來航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展十分迅速，各個地方紛紛上馬航空產(chǎn)業(yè)園［6］，如何有效地避免重復建設和低水平創(chuàng)新，地方政府的作用就顯得尤為重要。

1.體現(xiàn)航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特點和階段。目前我國地方政府對航空產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的諸多政策都還是套用國家對高新技術產(chǎn)業(yè)的政策，真正專門針對航空產(chǎn)業(yè)制定的政策偏少。相對于其他高新技術產(chǎn)業(yè)，航空產(chǎn)業(yè)有其自身的特點，特別是長周期和高風險的特點一直沒有得到足夠的重視，導致歷史上航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展遭遇過嚴重的挫折；而且我國航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展所處的階段和國外有所區(qū)別，在世界航空格局已經(jīng)定型且競爭激烈的今天，要實現(xiàn)我國航空產(chǎn)業(yè)的重新起飛，其中面臨的困難可想而知。這些都需要我國的地方政府認真思考，從而出臺更具航空產(chǎn)業(yè)特色的政策，才能幫助航空產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)真正的崛起。

2.發(fā)揮地區(qū)差異化的比較優(yōu)勢。在上文對各地政策的分析中，可以發(fā)現(xiàn)我國地方政府為了發(fā)展航空產(chǎn)業(yè)可謂不惜余力，但是各地的政策大同小異，存在嚴重的趨同性，并沒有充分體現(xiàn)出各地發(fā)展航空產(chǎn)業(yè)的地方特色。這在國外還不是一個嚴重的問題，因為國外地方政府對于經(jīng)濟的干預和企業(yè)的影響遠不如我國之大。歷史上我國各行各業(yè)都一再出現(xiàn)的重復建設，包括現(xiàn)在風電、光伏等產(chǎn)業(yè)遇到的嚴重產(chǎn)能過剩，為航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展敲響了警鐘。地方政府可以在政策引導上突出重點領域，發(fā)揮自身的比較優(yōu)勢，形成全國乃至全球范圍內的產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作格局，才能充分發(fā)揮政策的最大效果。

3.注重不同政策的細化和銜接。目前我國地方政府出臺的政策數(shù)量不可謂不多，但是大多是一些指導性的文件，微觀政策覆蓋面仍需要進一步補充和完善，并注重采用多樣化政策手段多渠道扶持航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在不同的政策之間也需要協(xié)調，特別是缺乏長期綱領性政策文件的指引，有些政策的時效性有限，需要有中長期發(fā)展規(guī)劃這樣的文件作為核心政策進行頂層設計，并輔以相關的實施細則構成操作性強的完整政策框架。

［1］劉偉萍.航空業(yè)發(fā)達國家的航空產(chǎn)業(yè)政策比較分析［J］.中國民用航空，2007（1）:54-56.

［2］董維忠.促進我國民用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有關政策建議［J］.港口經(jīng)濟，2008（5）:14-15.

［3］李成智.試論新中國航空工業(yè)落后的政策因素［J］.中國科技史雜志，2009（4）:407-419.

［4］翁軼叢，朱晨輝，何志慶.上海航空航天產(chǎn)業(yè)政策梳理與研究［J］.中國工程咨詢，2009（4）:30-34.

［5］周 勇，王 耘，徐 丹.西安閻良國家航空高技術產(chǎn)業(yè)基地產(chǎn)業(yè)政策研究［J］.企業(yè)經(jīng)濟，2009（5）:103-106.

［6］嚴海寧，謝奉軍.航空工業(yè)區(qū)域分工體系的重構:國際經(jīng)驗及比較［J］.云南財經(jīng)大學學報，2011（6）:63-69.