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        轉(zhuǎn)型期我國地方政府間關(guān)系調(diào)整的路徑探討

        2014-10-17 17:01:46黃圣陶
        桂海論叢 2014年4期
        關(guān)鍵詞:利益區(qū)域政府

        黃圣陶

        摘 要:近年來隨著我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型進(jìn)程的深入,中央政府也日益推進(jìn)了對地方的權(quán)力下放,地方政府間的關(guān)系逐步得到發(fā)展。當(dāng)前地方政府間關(guān)系的發(fā)展呈現(xiàn)出一種淺度合作與過度競爭并存,以過度競爭為主的格局,地方政府間的過度競爭產(chǎn)生了諸多問題并造成了一定的危害,因此必須采取措施對地方政府間關(guān)系予以調(diào)整,主要包括:中央政府的適度調(diào)控、協(xié)調(diào)地方政府間公共政策、加強地方政府間合作與協(xié)調(diào)組織建設(shè)三個方面。

        關(guān)鍵詞:區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展;地方政府;政府間關(guān)系;組織間網(wǎng)絡(luò)

        中圖分類號:D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1004-1494(2014)04-0091-05

        1978年改革開放后,中國經(jīng)濟從計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。市場經(jīng)濟的核心精神在于分權(quán)和競爭,經(jīng)濟轉(zhuǎn)型是一個放權(quán)讓利的過程,這種放權(quán)讓利既包括政府對民間經(jīng)濟主體的放權(quán)讓利,也包括中央政府對地方政府的放權(quán)讓利。隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)型進(jìn)程的逐漸深入,中央政府賦予了地方政府更多經(jīng)濟自主權(quán),極大地調(diào)動了其發(fā)展經(jīng)濟的積極性,地方政府成為經(jīng)濟發(fā)展的重要推動力。但同時也引發(fā)了新的問題,這表現(xiàn)在兩個方面:一是地方政府在追求本地區(qū)經(jīng)濟利益的同時也出現(xiàn)了各種沖突和問題,諸如地域封鎖、惡性競爭等不良現(xiàn)象;二是地方政府在舊的單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的考核成果體系下往往只看到短期利益和局部利益,因而對區(qū)域公共問題和公共事務(wù)多是采取“不主動”、“不作為”甚至“不合作”的態(tài)度。經(jīng)濟一體化進(jìn)程的加快和建設(shè)服務(wù)型政府的要求對地方政府間關(guān)系的調(diào)適提出了新的要求,地方政府間關(guān)系日益向相互依賴、合作“共贏”的方向發(fā)展,這也應(yīng)當(dāng)成為理論研究發(fā)展的一個新方向,“協(xié)調(diào)政府之間的關(guān)系,調(diào)適政府管理行為與經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系,從而促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展的自然聯(lián)系和協(xié)調(diào)地區(qū)間的平衡發(fā)展,應(yīng)該成為公共行政學(xué)研究的一個新領(lǐng)域”[1]。根據(jù)以上所述,本文試圖在回顧前人文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上,從完善組織間網(wǎng)絡(luò)相關(guān)制度安排方面就轉(zhuǎn)型期我國地方政府間關(guān)系調(diào)整的路徑選擇做淺顯的探討。

        一、主要概念界定與文獻(xiàn)回顧

        所謂政府間關(guān)系,主要包括中央與地方政府間的縱向關(guān)系,以及地方政府間的橫向關(guān)系。林尚立將政府間關(guān)系界定為,“國內(nèi)各級政府間和各地區(qū)政府間的關(guān)系,它包括縱向中央政府和地方政府間關(guān)系、地方各級政府間關(guān)系和橫向的各地區(qū)政府間關(guān)系”[2]22。謝慶奎將政府間關(guān)系界定為府際關(guān)系,“府際關(guān)系就是政府之間的關(guān)系——是指政府之間在垂直和水平上的縱橫交錯的關(guān)系,以及不同地區(qū)政府之間的關(guān)系?!盵3]

        地方政府間關(guān)系的研究始于美國。20世紀(jì)50年代以來,西方國家在工業(yè)化和社會化高速發(fā)展的進(jìn)程中出現(xiàn)了了大量的區(qū)域公共問題,譬如在解決環(huán)境保護(hù)、疫情防治、打擊犯罪、社會排斥等跨地區(qū)問題時,單一的地區(qū)政府在處理類似問題時顯得有心無力,在此期間,西方學(xué)者逐漸發(fā)現(xiàn)研究政府間關(guān)系的重要性,出現(xiàn)了如桑德斯著《為什么要研究中央與地方的關(guān)系》,瓊斯著《中央與地方政府關(guān)系研究的新方法》,賴特主編的《西歐國家中央與地方關(guān)系》,等等一系列研究政府間關(guān)系的著作,隨之而來的是西方國家開始了著名的“政府再造”和“整體政府”運動。美國學(xué)者多麥爾在其《政府間關(guān)系》一文中指出:“如果說政府間關(guān)系的縱向體系接近于一種命令服從的等級結(jié)構(gòu),那么橫向政府間關(guān)系則可以被設(shè)想為一種受競爭和協(xié)商的動力支配的對等權(quán)力的分割體系。”[2]301

        隨著我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型進(jìn)程的深入,中央政府對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的影響更多的是發(fā)揮適度宏觀調(diào)控的作用,對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展影響更多的是地方政府間的橫向關(guān)系,這也引起了理論界的關(guān)注。近年來出現(xiàn)了越來越多的研究中央地方關(guān)系和地方政府橫向間關(guān)系的文獻(xiàn),這其中具有代表性的文獻(xiàn)有張緊跟的《當(dāng)代中國地方政府間橫向關(guān)系的協(xié)調(diào)研究》、謝慶奎的《中國政府的府際關(guān)系研究》、林尚立的《國內(nèi)政府間關(guān)系》、張志紅的《當(dāng)代中國政府間縱向關(guān)系研究》等等。另外,還有許多文獻(xiàn)雖然未以政府間關(guān)系為題,但分析的實質(zhì)內(nèi)容是政府間關(guān)系,例如周黎安的《轉(zhuǎn)型中的地方政府:官員激勵與治理》,張可云的《區(qū)域大戰(zhàn)與區(qū)域經(jīng)濟關(guān)系》,以及舒慶、周克瑜的《從封閉走向開放:中國行政區(qū)經(jīng)濟透視》等文獻(xiàn)。

        本文中探討的是橫向的地方政府間關(guān)系,其分析的重點是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中政府間的競爭關(guān)系和合作關(guān)系,在理論上可以拓寬公共管理研究的視野,深化地方政府間關(guān)系研究;在實踐上則能夠為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展提供一個制度創(chuàng)新的方向,有利于地方政府間進(jìn)行更緊密的合作和跨轄區(qū)公共事務(wù)治理問題的解決。

        二、轉(zhuǎn)型期我國地方政府間關(guān)系的發(fā)展變化及存在問題

        改革開放前,計劃經(jīng)濟體制下的地方政府基本沒有獨立的資源配置權(quán)和經(jīng)濟活動權(quán)。但隨著改革開放的不斷深入推進(jìn),中央與地方的行政性分權(quán)和經(jīng)濟性分權(quán)使地方政府具有了雙重身份:“一方面它是中央政府在一個地區(qū)的‘代理人,它要服從于中央政府的利益;另一方面,它在一定程度上又是一個地區(qū)的‘所有者,通過組織與運用經(jīng)濟資源可以增進(jìn)自己的利益”[4]。黨的十八大報告中提出要加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式,其中,“推進(jìn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整,是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的主攻方向”,并明確提出“繼續(xù)實施區(qū)域發(fā)展總體總體戰(zhàn)略”,這就使得地方政府作為國家經(jīng)濟管理的一個層次和組織地方經(jīng)濟活動的主體角色更加凸顯,地方政府間橫向關(guān)系進(jìn)入到一個迅猛發(fā)展的階段。總體而言,轉(zhuǎn)型期我國地方政府間關(guān)系的發(fā)展變化可劃分為三個階段[5]:

        第一階段是“潛在競爭”階段,從新中國成立至改革開放以前。這段時期實施的是高度集中統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟體制,即在重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略選擇之下形成的,宏觀政策環(huán)境、資源配置制度和微觀經(jīng)營機制三位一體的經(jīng)濟體制[6]。在三位一體的中國傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制內(nèi),地方政府并沒有多少自主權(quán),在很大程度上只是充當(dāng)了中央政府的“傳話筒”角色。因此在中央政府制定的全國性國民計劃時,地方政府為了爭取到更多的有利于本地區(qū)發(fā)展的人力、物力、財力等資源,更多的是通過諸如“跑部進(jìn)京”之類的方式試圖影響計劃的內(nèi)容對該地區(qū)有一定的傾斜。這種情形下,地方政府之間表面上是一團和氣,實際卻是暗中較勁。但是,一旦中央政府放權(quán),這種潛在競爭也會出現(xiàn)出激烈的態(tài)勢。例如,1956年4月毛澤東發(fā)表了著名的《論十大關(guān)系》講話,在這一重要文獻(xiàn)中他強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展要處理好中央與地方的關(guān)系,“應(yīng)當(dāng)在鞏固中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下給地方更多的獨立權(quán),讓地方辦更多的事情”[7]。根據(jù)這一講話精神,中共“八大”決定對經(jīng)濟體制進(jìn)行調(diào)整,1958年起實行了《關(guān)于改進(jìn)工業(yè)管理體制的規(guī)定》、《關(guān)于改進(jìn)商業(yè)管理體制的規(guī)定》和《關(guān)于改進(jìn)財政管理體制的規(guī)定》。這三個文件總的精神,就是調(diào)整中央和地方、國家和企業(yè)的關(guān)系,把一部分權(quán)力下放給地方和企業(yè),這次權(quán)力下放的結(jié)果是形成了以“塊塊為主”的地方自給體制,中央的綜合平衡能力受到極大削弱,造成全國范圍內(nèi)的比例失調(diào)[8],最終導(dǎo)致1961年1月的中共八屆九中全會決定從1961年起實施“調(diào)整、鞏固、充實、提高”八字方針,收回下放給地方的一部分權(quán)力,反對分散主義,強調(diào)全國一盤棋。endprint

        第二階段是“過度競爭”階段。改革開放以來,中央的行政性分權(quán)和“分稅制”的經(jīng)濟性分權(quán)的實施極大地釋放了各地方政府發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟的積極性,地方政府成為中國經(jīng)濟高速增長的重要推動力量。但是放權(quán)讓利改革戰(zhàn)略和“分灶吃飯”的財政管理體制改革也導(dǎo)致了一些問題的出現(xiàn)。由于地方政府官員的政績、財政收入、升遷與本地企業(yè)的利潤(市場份額)緊密相關(guān),實行地方保護(hù)主義、對轄區(qū)外商品設(shè)置貿(mào)易壁壘,自然成為本地政府和企業(yè)的“合乎理性”的選擇。于是,所謂“諸侯經(jīng)濟”、“地方保護(hù)主義”現(xiàn)象紛紛出現(xiàn),使得原有的“潛在競爭”日益“表面化”、“惡性化”、“過度化”。20世紀(jì)80年代曾經(jīng)爆發(fā)了多次區(qū)域間的貿(mào)易封鎖戰(zhàn)和資源爭奪戰(zhàn),類似“生豬大戰(zhàn)”、“羊毛大戰(zhàn)”、“蠶繭大戰(zhàn)”、“板栗大戰(zhàn)”、“絲綢大戰(zhàn)”、“中藥材大戰(zhàn)”等形式的“100多種區(qū)域大戰(zhàn)在中華大地上此起彼伏”[9]。20世紀(jì)90年代,隨著傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的解體,產(chǎn)品短缺的局面逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)品過剩,此時的地方保護(hù)主義更多表現(xiàn)為對本地企業(yè)和市場的保護(hù),限制外地商品流入。有些地方利用政府的行政權(quán)力,采取各種措施阻撓外地產(chǎn)品在本地銷售,例如有的地方規(guī)定只要是當(dāng)?shù)仄髽I(yè)能夠生產(chǎn)的產(chǎn)品,商業(yè)部門不準(zhǔn)去外地采購并在本地銷售,否則工商部門將視為假冒偽劣商品嚴(yán)加查處,還有的強令商家每年必須銷售多少比例的本地產(chǎn)品,超額者給予免稅獎勵,完不成任務(wù)者予以懲罰[10]。

        第三階段是“初始合作”階段。在“過度競爭”的過程中,各地方政府逐漸發(fā)現(xiàn),在統(tǒng)一的大市場環(huán)境下如果只是一味地追求自身的利益最大化,只會造成生產(chǎn)要素流動的受阻,資源得不到合理有效的配置,最終利益“共損”。許多地方政府意識到這點,已經(jīng)通過開展多種形式的橫向經(jīng)濟聯(lián)合來加強地區(qū)間的經(jīng)濟合作以實現(xiàn)“共贏”,從而推動區(qū)域經(jīng)濟合作組織的發(fā)展。根據(jù)有關(guān)資料顯示,目前中國已經(jīng)建立了數(shù)十個不同規(guī)模、層次和性質(zhì)的區(qū)域合作組織[11]。有學(xué)者指出,“以經(jīng)濟協(xié)作為基礎(chǔ)的地方政府間的橫向合作,不僅有利于本地和本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展,而且也有利于減緩地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡,從而推動整個國民經(jīng)濟的發(fā)展。因此,地方政府間合作的發(fā)展是符合中國社會和經(jīng)濟發(fā)展潮流的,是具有積極意義的”[2]334。然而,“行為主體多元化帶來利益取向的多元化,使得各個利益主體之間既存在利益取向的一致性,也存在著利益取向的差異性。而利益主體對自身利益最大化關(guān)注以及“經(jīng)濟人”的有限理性、利益主體之間由于信息不對稱等因素的影響,極有可能出現(xiàn)個體理性與集體理性的矛盾而導(dǎo)致利益主體之間合作的失敗”[12]。因此,政府間的橫向聯(lián)合仍然是初步的,在這一個過程中更多出現(xiàn)的是為了實現(xiàn)本地區(qū)經(jīng)濟社會的利益最大化,合作不足而以鄰為壑的現(xiàn)象。據(jù)有關(guān)研究,我國各區(qū)域間的經(jīng)濟壁壘現(xiàn)象非常明顯,1997年消費者從省內(nèi)生產(chǎn)者購買的商品額27倍于從外省生產(chǎn)者購買的數(shù)量,這一倍數(shù)在1992年是16倍,在1987年為12倍,這相當(dāng)于省級貿(mào)易的關(guān)稅稅率從1987年的37%上升到51%,中國省際之間的貿(mào)易壁壘已經(jīng)非常接近主權(quán)國家之間的水平[13]。

        各地方政府為實現(xiàn)本地區(qū)經(jīng)濟社會利益最大化而直接作為地區(qū)利益主體干預(yù)經(jīng)濟社會發(fā)展的結(jié)果導(dǎo)致了地方政府間的難以合作,這是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中地區(qū)間利益矛盾沖突的直接表現(xiàn)。這種局面導(dǎo)致了如下問題的產(chǎn)生[14]:(1)重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同,造成資源和生產(chǎn)能力的浪費閑置。比如前幾年各地市轟轟烈烈的機場工程,不論人口多少,經(jīng)濟發(fā)展情況如何,很多地市紛紛上馬機場工程,造成許多的小型機場不但空置率高,而且還是事故的高發(fā)區(qū)。(2)地區(qū)間惡性競爭,地方保護(hù)主義抬頭。在相似的經(jīng)濟發(fā)展道路上,一旦在競爭中出現(xiàn)了不利于本地區(qū)利益的情況,各地方政府之間便運用自己掌握的財政、稅收、價格等經(jīng)濟杠桿對外地企業(yè)進(jìn)行限制對本地企業(yè)提供保護(hù),地方保護(hù)主義抬頭,從而激化了地區(qū)間保護(hù)與反保護(hù)的矛盾與沖突,影響資源配置,損害了地方的長遠(yuǎn)利益。(3)跨地區(qū)公共物品供給不足和公共事務(wù)治理失靈。最典型的就是環(huán)境污染和公共衛(wèi)生事件瞞報造成的嚴(yán)重后果,如近兩年京津冀嚴(yán)重的霧霾治理,嚴(yán)重影響了社會生活,損害了群眾的利益,從而危及整個社會穩(wěn)定與協(xié)調(diào)發(fā)展。

        三、轉(zhuǎn)型期調(diào)整我國地方政府間關(guān)系的路徑選擇

        從理論分析和歷史經(jīng)驗的層面來看,地方政府間關(guān)系的治理路徑可以選擇的路徑有三種:傳統(tǒng)的中央控制模式、地方自治模式和網(wǎng)絡(luò)模式[15]。這三種路徑各自反映了不同國家、不同時期政府間關(guān)系的主要特征。隨著近年來政府間關(guān)系的復(fù)雜多變,傳統(tǒng)的中央控制模式的局限性已經(jīng)被計劃經(jīng)濟的實踐所證明,已經(jīng)無法適應(yīng)市場經(jīng)濟的需要。而在我國當(dāng)前的政治體制框架內(nèi),地方自治模式受到單一制國家制度的影響,我國無法實施徹底的地方自治,只能在中央集權(quán)和地方自治之間求得平衡。因此,網(wǎng)絡(luò)模式就成為一種可選擇的路徑。網(wǎng)絡(luò)模式,就是基于組織間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的新型治理機制。組織間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系是近年來西方發(fā)達(dá)國家在研究公共管理實踐中出現(xiàn)的一種新型治理機制。所謂組織間網(wǎng)絡(luò),是指一些相關(guān)的組織之間由于長期的相互聯(lián)系和相互作用而形成的一種相對比較穩(wěn)定的合作結(jié)構(gòu)形態(tài),這樣的組織群就可以通過集體決策、聯(lián)合行動來生產(chǎn)產(chǎn)品及提供服務(wù),以便更快捷地適應(yīng)不斷變化的技術(shù)和市場環(huán)境提高自身的競爭力。這里所講的組織可以是單個的公司、企業(yè)、私人自愿者組織或政府機構(gòu)[16]。這種組織間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系更多的是研究如何通過加強橫向合作來實現(xiàn)共贏,用它來構(gòu)建當(dāng)代中國地方政府間的橫向關(guān)系,是我們調(diào)整與重塑地方政府間關(guān)系的理論方向和依據(jù)。

        目前,中國地方政府間已初步建立了組織間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系,這主要表現(xiàn)在:各地區(qū)政府之間的地位在法律上是平等的,長期以來由經(jīng)濟利益及其他社會關(guān)系等共同利益紐帶形成了一種相互依賴、分工合作的關(guān)系,但這種網(wǎng)絡(luò)關(guān)系仍然處于“淺度合作、過度競爭”的狀態(tài),阻礙了我國區(qū)域間合作發(fā)展的進(jìn)程。那么,如何才能使地方政府間橫向關(guān)系向著良性的方向發(fā)展呢?從完善組織間網(wǎng)絡(luò)的制度安排出發(fā)來看,又該如何調(diào)整與重塑當(dāng)代中國地方政府間關(guān)系呢?“網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)定性需要某種形式的制度化機制去控制機會主義和保證公平的利益分配,管理一個網(wǎng)絡(luò)需要一個專門化的制度機制去克服交易困境的威脅和充分利用網(wǎng)絡(luò)的經(jīng)濟潛能?!盵12]123本文認(rèn)為,具體的組織環(huán)境條件和系統(tǒng)的制度建設(shè),是構(gòu)建和具體應(yīng)用組織間網(wǎng)絡(luò)時要考慮的重要因素。對于非政府組織系統(tǒng)而言,其組織間網(wǎng)絡(luò)的核心機制是基于長期合作與信任而形成的“社會資本”,但在政府間組織環(huán)境中,這種機制如果沒有相關(guān)的制度作為保障,很難維系長期的合作。從當(dāng)前我國地方政府間橫向關(guān)系發(fā)展的實際來看,需要進(jìn)一步完善組織間網(wǎng)絡(luò)的相關(guān)制度安排。endprint

        (一)中央政府的適度調(diào)控

        1. 完善地方政府間的利益分享與利益補償機制。地方政府間不論是競爭還是合作,都是由其各自的利益決定的,其關(guān)系的實質(zhì)就是利益關(guān)系,因此,區(qū)域的合作與發(fā)展關(guān)鍵在于如何更好地實現(xiàn)地方政府間的利益分配。利益分享機制是指“中央政府通過調(diào)整宏觀政策,尤其是產(chǎn)業(yè)政策及區(qū)域發(fā)展政策的調(diào)整,實現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策與區(qū)域發(fā)展政策的最優(yōu)配合”[17]18。利益補償機制是指,“通過規(guī)范的制度建設(shè),來實現(xiàn)中央與地方、地方與地方的利益轉(zhuǎn)移,從而來實現(xiàn)各種利益在地區(qū)間的合理分配”[17]18。因此,在區(qū)域的發(fā)展與合作中,中央政府通過適度的宏觀調(diào)控政策為區(qū)域政府間創(chuàng)造一種相對充分、有效、公平競爭的環(huán)境以及合理的地區(qū)間利益的補償與平衡,更能促進(jìn)區(qū)域政府間橫向聯(lián)系的良性發(fā)展,形成合作共贏的局面。

        2. 構(gòu)建良好的制度環(huán)境,制定完備的地方政府間關(guān)系法律和反地方保護(hù)主義法規(guī)。目前我國的憲法和法律法規(guī)對于地方政府間如何發(fā)展對等的區(qū)域合作的關(guān)系還沒有相關(guān)的規(guī)定,沒有很好地從法律和政策上去規(guī)范政府作為市場競爭者的行為,這對競爭秩序產(chǎn)生了重要的影響,可以說是造成當(dāng)前地方保護(hù)主義的重要原因,嚴(yán)重阻礙了區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)的發(fā)展。要解決地方政府間橫向關(guān)系良性發(fā)展,很重要的一點就是要健全相關(guān)的法律法規(guī),只有通過健全法律法規(guī),運用法律手段對地方政府行為進(jìn)行強有力地約束,才能有效地約束地方政府的行政性壟斷和地方保護(hù)主義行為,同時對旨在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的合作關(guān)系進(jìn)行規(guī)范和保護(hù),這樣就能更加密切各地區(qū)間的聯(lián)系,促進(jìn)地方政府間的合作。

        3. 建立科學(xué)的地方政府官員績效評價體系。地方政府的利益不僅包括地方利益,還包括地方部門和官員的利益。當(dāng)前的政府考核機制主要是以GDP增長率為導(dǎo)向,地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r對該地區(qū)政府官員的政治前途和經(jīng)濟收益往往起著決定性的作用。評估導(dǎo)向的偏失是導(dǎo)致地方政府采取地方保護(hù)主義和地方市場壟斷行為的誘因之一。因此,要拋棄只偏重數(shù)量和速度的經(jīng)濟指標(biāo)而代之以地區(qū)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展以及公眾服務(wù)的滿意度為主要評估標(biāo)準(zhǔn)的,適應(yīng)市場經(jīng)濟和社會發(fā)展要求的,能比較全面、真實、公正地反映政府績效評價的體系,要對實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展,規(guī)范地方政府的行為取向和行為模式起著重要的導(dǎo)向作用。

        (二)協(xié)調(diào)地方政府間公共政策

        調(diào)整地方政府間關(guān)系,促進(jìn)地方政府間橫向關(guān)系發(fā)展必須以公共政策的基本統(tǒng)一為前提。

        1. 跨地區(qū)公共產(chǎn)品供給政策的協(xié)調(diào)。從理論上,公共產(chǎn)品的供給對象是廣大公眾,地方政府作為一定行政區(qū)域內(nèi)公共利益的代表者和維護(hù)者,需要承擔(dān)公共產(chǎn)品的供給。但是,由于現(xiàn)實中地方政府追求的目標(biāo)不盡相同和地區(qū)存在差異性,在制定和執(zhí)行跨地區(qū)公共產(chǎn)品供給時,難免會發(fā)生沖突,因此,在地方政府區(qū)域合作中應(yīng)該形成多個權(quán)利中心組成的治理網(wǎng)絡(luò),共同承擔(dān)提供公共服務(wù)的職責(zé),減少沖突和消極影響。比如突發(fā)事件應(yīng)急合作公共政策,可以通過信息、資源上互通合作,建立起區(qū)域應(yīng)急合作體系。再如醫(yī)療服務(wù)、教育資源、社會保障等社會服務(wù)合作公共政策可以促進(jìn)地區(qū)間的資源共享、降低成本及公眾利益的實現(xiàn)。

        2. 地方政府間財政稅收政策的基本協(xié)調(diào)。我國實行的是分稅制,中央政府將部分地方政府的稅收采取“稅收返回”的做法,返回的稅收完全由地方統(tǒng)籌安排。因此地方政府總是要想方設(shè)法提供各種優(yōu)惠政策和特殊待遇讓企業(yè)留在本轄區(qū)內(nèi),這在一定程度上也造成了地方政府之間競相壓價的惡性競爭。因而,從長遠(yuǎn)來看,要進(jìn)一步完善分稅制,盡快建立起符合我國國情的科學(xué)的規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度。

        (三)加強地方政府間合作與協(xié)調(diào)組織建設(shè)

        在現(xiàn)實中,大部分的區(qū)域合作都是通過區(qū)域合作與協(xié)調(diào)組織進(jìn)行的,通過跨行政區(qū)域合作和協(xié)調(diào)發(fā)展組織可以促進(jìn)利益分享機制的實現(xiàn)。

        1. 建立區(qū)域內(nèi)地方政府高層官員定期交流和不定期交流制度。通過建立區(qū)域內(nèi)地方政府高層官員的交流,能及時溝通信息,加強經(jīng)驗信息交流,為區(qū)域合作奠定信息基礎(chǔ)。

        2. 成立跨行政區(qū)域的行政合作組織機構(gòu)。從國外經(jīng)驗來看,國外大都市實行區(qū)域協(xié)調(diào)管理時大多采取的是在區(qū)域內(nèi)的地方政府間建立松散型的協(xié)調(diào)組織形式,并取得了成功。鑒于地區(qū)間區(qū)域公共事務(wù)不斷增多的現(xiàn)狀和趨勢,我國也可借鑒國外的有關(guān)經(jīng)驗,建立類似的組織,把它作為一個區(qū)域性的政府合作組織來集中行使各地方政府授予的地方行政管理權(quán)限,其機構(gòu)設(shè)置如下:區(qū)域決策委員會、區(qū)域黨工會、區(qū)域?qū)<椅瘑T會、秘書處和各地方政府的業(yè)務(wù)部門[18]。這個區(qū)域行政合作組織應(yīng)由各個地方政府具有決策權(quán)的官員參加,對區(qū)域內(nèi)具體的合作項目進(jìn)行管理和協(xié)調(diào)。各地方政府在這個組織里并不否認(rèn)地方利益在合作中的實現(xiàn),可以根據(jù)自身資源優(yōu)勢,走差異化的發(fā)展路子,允許利益分享機制和利益補償機制的設(shè)立和談判。通過地方政府間自主協(xié)商進(jìn)行合作,能強化地方政府的合作意識,促進(jìn)政府間信任機制的構(gòu)建。同時可以利用地方政府間業(yè)務(wù)相似和職能相近的機構(gòu)進(jìn)行整合,綜合設(shè)置政府機構(gòu),提供面向區(qū)域的公共服務(wù),保證區(qū)域合作的順利進(jìn)行。

        四、余論

        綜上所述,隨著我國市場化改革進(jìn)程的不斷深入推進(jìn),地方政府間的關(guān)系也在不斷深入發(fā)展,但是當(dāng)前地方政府間關(guān)系的發(fā)展呈現(xiàn)出一種淺度合作與過度競爭并存,以過度競爭為主的格局,地方政府間的過度競爭產(chǎn)生了諸多問題并造成了嚴(yán)重的危害,因此必須采取措施對地方政府間關(guān)系予以調(diào)整。要調(diào)整地方政府間的關(guān)系,傳統(tǒng)的中央控制模式和很多西方國家常用的地方自治模式均無法達(dá)到目的,而一個可行的選擇是構(gòu)建地方政府橫向間的政府間網(wǎng)絡(luò)關(guān)系模式。從我國地方政府間橫向關(guān)系發(fā)展的實際來看,需要進(jìn)一步完善組織間網(wǎng)絡(luò)的相關(guān)制度安排,這需要從中央政府的適度調(diào)控、協(xié)調(diào)地方政府間公共政策、加強地方政府間合作與協(xié)調(diào)組織建設(shè)等三個方面入手。

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        責(zé)任編輯 張忠友endprint

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