王一星

摘 要：政府官員問責(zé)制作為有效預(yù)防、化解、應(yīng)對(duì)各類社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的制度形式，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理中起著重要作用。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)代要求政府官員問責(zé)制有效承載起新的歷史使命，即預(yù)防和糾正由政府官員濫用權(quán)力引發(fā)的各類風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)政府更具回應(yīng)性、更負(fù)責(zé)任和政府公信力的提升，促進(jìn)政府組織、非政府組織、私人組織及社會(huì)公眾之間展開合作治理。隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的深化，在工業(yè)現(xiàn)代化階段構(gòu)建和發(fā)展起來的傳統(tǒng)政府官員問責(zé)制無法有效擔(dān)當(dāng)起時(shí)代賦予其的使命，面臨著日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。只有將政府官員問責(zé)制再造為一種促進(jìn)責(zé)任更加清晰地界定和分擔(dān)的對(duì)話與協(xié)商機(jī)制，一種有效的風(fēng)險(xiǎn)信息供給機(jī)制和一種提升全民責(zé)任意識(shí)的參與機(jī)制，才能走出困境。

關(guān)鍵詞：風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)；政府官員問責(zé)制；責(zé)任；現(xiàn)代化

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1494（2014）04-0078-05

自2003年“非典”疫情中的政府官員問責(zé)風(fēng)暴以來，政府官員問責(zé)制日益受到政府和社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。近年來，政府官員問責(zé)制建設(shè)在穩(wěn)步推進(jìn)的同時(shí)，呈現(xiàn)出很多新的特點(diǎn)。例如，政府官員問責(zé)制由以往單純的問責(zé)“有過”，發(fā)展為問責(zé)“不作為、亂作為”，問責(zé)“慵、懶、散”，問責(zé)“不良工作績(jī)效”；由以往單純的事后責(zé)任追究，發(fā)展為制度性、經(jīng)常性地詢問和質(zhì)詢職責(zé)履行情況。這些變化說明：政府官員問責(zé)制正處于制度創(chuàng)新的過程之中，政府官員問責(zé)制的制度功能已不再局限于對(duì)政府官員的責(zé)任追究。黨的十八屆三中全會(huì)提出將推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)。政府官員問責(zé)制在國(guó)家治理體系中應(yīng)占據(jù)著重要位置，對(duì)于提升國(guó)家治理能力具有保障和促進(jìn)作用。在新的歷史時(shí)期，政府官員問責(zé)制應(yīng)當(dāng)承載起哪些制度功能？它的未來發(fā)展方向是什么？對(duì)于這些問題，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論為我們提供了一個(gè)很好的理論視角。

一、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視野下政府官員問責(zé)制的使命

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論是由德國(guó)學(xué)者貝克創(chuàng)立的。1986年貝克在德國(guó)出版了《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》一書，1992年馬克·里特將該書譯成英文，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論逐漸為西方學(xué)者和公眾所認(rèn)識(shí)。貝克認(rèn)為，“現(xiàn)代性正從古典工業(yè)社會(huì)的輪廓中脫穎而出，正在形成一種嶄新的形式——‘風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”[1]2，“正如現(xiàn)代化消解了19世紀(jì)封建社會(huì)的結(jié)構(gòu)并產(chǎn)生了工業(yè)社會(huì)一樣，今天的現(xiàn)代化正在消解工業(yè)社會(huì)，而另一種現(xiàn)代性正在形成之中”[1]3。如果說工業(yè)社會(huì)是人類現(xiàn)代性發(fā)展的第一階段的話，那么風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)就是人類現(xiàn)代性發(fā)展的第二階段，與全球化基本同步。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)階段，“生產(chǎn)力的指數(shù)式增長(zhǎng)，使危險(xiǎn)和潛在威脅的釋放達(dá)到了一個(gè)我們前所未知的程度”[1]15，“現(xiàn)代化正在成為它自身的主題和問題”[1]16。

在中國(guó)，對(duì)政府官員的責(zé)任追究制度自古有之，為什么在“非典”疫情之后，這種制度被冠以“問責(zé)制”的新稱謂，并且成為學(xué)術(shù)界的研究熱點(diǎn)，成為各級(jí)政府近年來著力發(fā)展的一種制度形式？這些變化都與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的時(shí)代背景密不可分?！胺堑洹币咔樵谀撤N意義上是現(xiàn)代化產(chǎn)生的一種有害的副產(chǎn)品。政府官員問責(zé)制在化解這場(chǎng)危機(jī)時(shí)發(fā)揮了重要作用，也正是在這場(chǎng)深刻的危機(jī)中，人們認(rèn)識(shí)到了政府官員問責(zé)制的潛在價(jià)值，并且開始重新審視這一制度。

政府官員問責(zé)制正在經(jīng)歷和將要經(jīng)歷的制度變遷并不是偶然的，而是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)代的必然要求。隨著現(xiàn)化化進(jìn)程的不斷加快，我們已經(jīng)進(jìn)入了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)代。由人類不斷發(fā)展的知識(shí)所造成的風(fēng)險(xiǎn)日益占據(jù)主導(dǎo)地位，由人類實(shí)踐活動(dòng)導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)不斷向全球擴(kuò)散。在這種情況下，如果對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)缺乏有效應(yīng)對(duì)和治理，一旦時(shí)機(jī)成熟，各類隱性的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)便會(huì)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的危害。如何應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)代前所未有的挑戰(zhàn)，是擺在各國(guó)政府面前的現(xiàn)實(shí)問題。政府作為應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的主導(dǎo)力量，在各類制度建設(shè)中都應(yīng)當(dāng)把風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)這一時(shí)代背景擺在首位進(jìn)行思考。政府官員問責(zé)制作為有效預(yù)防、化解、應(yīng)對(duì)各類社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的制度形式，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理中起著重要的作用。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)代賦予了政府官員問責(zé)制新的內(nèi)涵，與此同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)代也不斷要求政府官員問責(zé)制有效承載起新的使命。

第一，預(yù)防和糾正由政府官員濫用權(quán)力引發(fā)的各類風(fēng)險(xiǎn)。

政府官員的權(quán)力從本源上是由人民賦予的，是一種公權(quán)力。如果這種公權(quán)力得不到有效制約與監(jiān)督，就會(huì)產(chǎn)生權(quán)力濫用，以權(quán)謀私現(xiàn)象。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，權(quán)力濫用不僅會(huì)損害公共利益，還會(huì)引發(fā)各類風(fēng)險(xiǎn)。

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中權(quán)力濫用的一個(gè)獨(dú)特表現(xiàn)形式是政府官員在風(fēng)險(xiǎn)分配中的權(quán)力濫用、風(fēng)險(xiǎn)分配權(quán)掌握在有權(quán)界定風(fēng)險(xiǎn)的人手中，其中就包括了政府官員。他們擁有關(guān)鍵的社會(huì)和政治地位，往往被看作是科學(xué)理性的化身，可以通過科學(xué)分析來定義風(fēng)險(xiǎn)，消除風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)通過科學(xué)方法無法消化風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候，他們只能選擇分配風(fēng)險(xiǎn)。由于處置、避免風(fēng)險(xiǎn)的可能性和能力在不同的階級(jí)、階層、職業(yè)、受教育群體之間是不平等的，一部分人比另一部分人承受著更多的風(fēng)險(xiǎn)。在風(fēng)險(xiǎn)分配過程中，如果政府官員濫用權(quán)力，依據(jù)工業(yè)社會(huì)的中心——邊緣結(jié)構(gòu)把風(fēng)險(xiǎn)從中心向邊緣分配，讓處于邊緣地帶的人群去承擔(dān)更多的風(fēng)險(xiǎn)，那么社會(huì)不平等會(huì)進(jìn)一步加劇。處在邊緣位置上的人群不可能完全被動(dòng)地接受分配給自身的風(fēng)險(xiǎn)，他們必然會(huì)通過各種形式的斗爭(zhēng)、反抗進(jìn)而維護(hù)自身的安全和利益。因此，“與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)發(fā)展相伴隨的是那些因風(fēng)險(xiǎn)受折磨的人和那些得益于風(fēng)險(xiǎn)的人之間的敵對(duì)?！盵1]52這種敵對(duì)關(guān)系是引發(fā)各類社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的重要根源。隨著工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)形態(tài)的邁進(jìn)，互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)的發(fā)展將增強(qiáng)處在邊緣位置上的普通民眾在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)過程中的話語權(quán)和參與權(quán)，沖擊風(fēng)險(xiǎn)分配中的中心—邊緣結(jié)構(gòu)。這一方面挑戰(zhàn)著既有的權(quán)力體系，一方面解構(gòu)著風(fēng)險(xiǎn)分配權(quán)。因此在風(fēng)險(xiǎn)分配過程中產(chǎn)生的沖突極易引發(fā)各類社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。為了預(yù)防這類風(fēng)險(xiǎn)，政府官員問責(zé)制必須擔(dān)當(dāng)起以責(zé)任制約權(quán)力，防止權(quán)力濫用的重任。

第二，促進(jìn)政府更具回應(yīng)性、更負(fù)責(zé)任和政府公信力的提升。

在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的時(shí)代背景下，社會(huì)公眾對(duì)政府的信任是有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要前提條件。社會(huì)公眾對(duì)政府的信任主要來源于對(duì)政府公信力的歷史與現(xiàn)實(shí)考量。endprint

作為一種積極意義上的詢問與質(zhì)詢制度，政府官員問責(zé)制應(yīng)當(dāng)促進(jìn)政府對(duì)社會(huì)公眾的呼聲和要求更具回應(yīng)性，促進(jìn)政府更好地滿足社會(huì)公眾日益增長(zhǎng)的對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需求，有效預(yù)防和化解政府與社會(huì)公眾之間的誤解和矛盾，防止其升級(jí)為沖突和危機(jī)。“問責(zé)包含著要求某人或某事能夠被‘說清楚或‘算清楚的‘能力或‘可能性。按照這種最低要求的理解，所有的行政問責(zé)都隱含著最基本的帳簿式的說明方式。同時(shí)，這里也要求存在一個(gè)政府帳簿‘最低限度曝光原則，即只要公眾個(gè)人愿意，他就能夠看到這些帳簿?！盵2]7因此，政府官員問責(zé)制應(yīng)當(dāng)是社會(huì)公眾了解政府及其活動(dòng)，參與政治的一種制度途徑。在問責(zé)過程中，一方面，社會(huì)公眾可以深入了解政府官員的職責(zé)履行情況，了解相關(guān)政策的制定依據(jù)和過程，并對(duì)政府官員進(jìn)行更加積極的監(jiān)督；另一方面，政府官員可以了解社會(huì)公眾的真實(shí)期望和要求，得到社會(huì)公眾的建議和意見，從而改進(jìn)工作，糾正錯(cuò)誤。這種雙向的交流和互動(dòng)能夠增進(jìn)理解和信任，從而不斷激勵(lì)政府官員更具使命感，更具責(zé)任意識(shí)，盡職盡責(zé)地做好自己的工作，有效預(yù)防和應(yīng)對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)。

第三，促進(jìn)政府組織、非政府組織、私人組織及社會(huì)公眾之間展開合作治理。

在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，各類風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出與以往任何歷史時(shí)期不同的特點(diǎn)，工業(yè)現(xiàn)代化背景下形成的以政府為中心的風(fēng)險(xiǎn)管理模式正面臨著諸多挑戰(zhàn)。若僅依靠政府或國(guó)家，會(huì)使風(fēng)險(xiǎn)治理失效。這是因?yàn)?，在以政府為中心的風(fēng)險(xiǎn)管理模式中，各種現(xiàn)代科技得到應(yīng)用，各方專家在提供技術(shù)和信息咨詢等方面發(fā)揮著重要作用?？茖W(xué)對(duì)理性的壟斷使得這一風(fēng)險(xiǎn)管理模式具有相對(duì)穩(wěn)定的知識(shí)基礎(chǔ)。然而，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的出現(xiàn)打破了科學(xué)對(duì)理性的壟斷，也打破了專家的知識(shí)壟斷。面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的高度不確定性、不可預(yù)測(cè)性、突發(fā)性和超常規(guī)性，在科學(xué)理性不斷受到懷疑的同時(shí)，社會(huì)理性逐步走入人們的視野?！绑w現(xiàn)了社會(huì)理性的主張認(rèn)為，公共領(lǐng)域的問題必須通過‘理想的言談情境來達(dá)成風(fēng)險(xiǎn)共識(shí)，應(yīng)摒棄封閉的威權(quán)主義?！盵3]

為有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，“政府需要拋棄那種主要是提供社會(huì)秩序的思維定勢(shì)，轉(zhuǎn)而積極創(chuàng)建社會(huì)合作體系，通過公共政策以及各個(gè)方面的政府過程去引導(dǎo)社會(huì)合作行為，在合作行為中型塑出社會(huì)和諧的機(jī)制，從而獲得一種合作的秩序?！盵4]這樣做的必要性在于，“無論是國(guó)家、市場(chǎng)還是被許多人寄予厚望的公民社會(huì)都無法單獨(dú)承擔(dān)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的重任，因?yàn)樗麄儽旧硪彩秋L(fēng)險(xiǎn)的制造者?！盵5]制度化的交流與合作途徑是政府組織、非政府組織、私人組織及社會(huì)公眾之間展開合作治理的必要條件。作為一種積極意義上的詢問與質(zhì)詢制度，政府官員問責(zé)制就是一種很好的制度化的交流與合作途徑。政府官員問責(zé)制應(yīng)當(dāng)將社會(huì)理性引入風(fēng)險(xiǎn)治理中，促進(jìn)科學(xué)理性與社會(huì)理性在風(fēng)險(xiǎn)治理中各自發(fā)揮出積極作用。

二、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視野下的政府官員問責(zé)制重構(gòu)

隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的深化，在工業(yè)現(xiàn)代化階段構(gòu)建和發(fā)展起來的傳統(tǒng)政府官員問責(zé)制無法有效擔(dān)當(dāng)起時(shí)代賦予其的使命，面臨著日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。只有對(duì)工業(yè)現(xiàn)代化階段形成的傳統(tǒng)政府官員問責(zé)制進(jìn)行全面再造，才能走出困境，開辟出制度發(fā)展的新天地。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的出現(xiàn)在帶來危機(jī)的同時(shí)也賦予了人類加深和拓展民主的機(jī)會(huì)，即構(gòu)建基于公民參與、理性審視、公開討論基礎(chǔ)上的民主。政府官員問責(zé)制再造的總體目標(biāo)就是建立更具民主性的政府官員問責(zé)制。根據(jù)這一目標(biāo)，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視野下的政府官員問責(zé)制再造應(yīng)著眼于使這種制度形式上升為一種促進(jìn)政府組織、非政府組織、私人組織及社會(huì)公眾之間展開合作治理以共同抵御風(fēng)險(xiǎn)的制度。

第一，將政府官員問責(zé)制再造為一種促進(jìn)責(zé)任更加清晰地界定和分擔(dān)的協(xié)商機(jī)制。

在傳統(tǒng)工業(yè)社會(huì)的政治制度框架下，公共事務(wù)的責(zé)任主要由政府一方承擔(dān)。然而，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的科技論爭(zhēng)和源于風(fēng)險(xiǎn)分配的利益沖突對(duì)傳統(tǒng)的民主政治模式提出了根本性的挑戰(zhàn)，政治的失勢(shì)以及由此造成的權(quán)力格局的調(diào)整使得政府無力獨(dú)自擔(dān)當(dāng)各類風(fēng)險(xiǎn)的全部責(zé)任。這是因?yàn)椋瑥膫鹘y(tǒng)工業(yè)社會(huì)向風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的社會(huì)變遷是以一種非政治的方式發(fā)生的。在這種社會(huì)變遷的過程中，政治的失勢(shì)表現(xiàn)得尤為明顯，“塑造社會(huì)的決策能力只有一部分被匯集在政治體系里并服從于代議制民主的原則。另一部分則擺脫了公共監(jiān)督和證明的規(guī)則，并被轉(zhuǎn)移給企業(yè)投資的自由和科學(xué)研究的自由。”[1]226也就是說，政府權(quán)力正在不斷縮減，而科學(xué)、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的亞政治系統(tǒng)得到了更多的權(quán)力。但現(xiàn)實(shí)的責(zé)任分配情況是：“風(fēng)險(xiǎn)留給了政治責(zé)任而不是商業(yè)。這就是說，商業(yè)對(duì)其導(dǎo)致的東西并不負(fù)責(zé)，而政治在為一些超出其控制的東西負(fù)責(zé)。只要一切還是這種狀況，副作用就會(huì)持續(xù)存在。這加劇了政治的結(jié)構(gòu)缺陷，政治不僅遭受挫敗，而且不斷被要求為那些越來越難否認(rèn)，但其原因和變化超出了其自身直接影響范圍的東西負(fù)責(zé)。”[1]281這種狀況在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中正日益顯現(xiàn)。

在一個(gè)充滿各種不確定性，人為風(fēng)險(xiǎn)成為主體的時(shí)代，人人都被置于風(fēng)險(xiǎn)之中，人人也都應(yīng)當(dāng)負(fù)起責(zé)任來。人類需要運(yùn)用自身的理性選擇圍繞具體的風(fēng)險(xiǎn)問題展開辯論，借助公眾爭(zhēng)論、責(zé)任機(jī)制和定期選舉等民主機(jī)制反思在工業(yè)社會(huì)時(shí)代被絕對(duì)尊崇的“現(xiàn)代化”、“進(jìn)步”等理念，反思現(xiàn)代化的副作用對(duì)未來、對(duì)人類的深遠(yuǎn)影響。因此，政治應(yīng)當(dāng)從科學(xué)和商業(yè)的捆綁和束縛中掙脫出來，不再充當(dāng)其合法化的工具。政治應(yīng)當(dāng)正視一些原來被刻意隱藏的風(fēng)險(xiǎn)，與社會(huì)公眾一道直面現(xiàn)代化的副作用。是誰制造了風(fēng)險(xiǎn)，誰應(yīng)當(dāng)為風(fēng)險(xiǎn)負(fù)責(zé)等問題都應(yīng)當(dāng)被政府認(rèn)真地加以界定。唯有如此，政治才能打破失勢(shì)的困境，民主代議制才能在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中重獲新生。

作為民主代議制框架下的一種具體制度，政府官員問責(zé)制的再造應(yīng)當(dāng)朝向上述目標(biāo)邁進(jìn)。再造的重點(diǎn)就在于把問責(zé)提前到事前階段，提前到制定公共決策之前，通過社會(huì)多元主體的“問”，即討論、爭(zhēng)論、協(xié)商等途徑正視風(fēng)險(xiǎn)，正視風(fēng)險(xiǎn)有可能造成的災(zāi)難，正視風(fēng)險(xiǎn)分配中可能會(huì)產(chǎn)生的利益沖突，正視風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的責(zé)任分擔(dān)問題。通過“問”給相關(guān)利益主體提供一條合法地、理性地表達(dá)自己利益和訴求的渠道。這樣做的好處在于，它能夠“平衡政治家、科技專家、企業(yè)家與社會(huì)公眾之間的權(quán)力關(guān)系，通過公開討論、對(duì)話、協(xié)商來打破科技專家對(duì)知識(shí)壟斷，打破政治家對(duì)公共決策的壟斷，將科技和風(fēng)險(xiǎn)決策置于民主的控制之下?！盵6]它能夠更加清晰地界定責(zé)任，促進(jìn)責(zé)任合理地分擔(dān)和履行，使政府不再獨(dú)自擔(dān)當(dāng)那些它擔(dān)當(dāng)不起的責(zé)任，使?jié)撛诘娘L(fēng)險(xiǎn)制造者正視并切實(shí)擔(dān)當(dāng)起自身的責(zé)任，使?jié)撛诘娘L(fēng)險(xiǎn)受害者有維護(hù)自身權(quán)利的途徑。正象貝克所運(yùn)用的一個(gè)形象的比喻所說明的那樣，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的風(fēng)險(xiǎn)分配雖然在一定程度上遵循著由中心向邊緣的分配路徑，但與以往時(shí)代不同的是，風(fēng)險(xiǎn)帶來的災(zāi)難最終會(huì)象回力標(biāo)一樣擊中那些拋出它的風(fēng)險(xiǎn)制造者。也就是說，潛在的風(fēng)險(xiǎn)制造者最終也無法逃避風(fēng)險(xiǎn)有可能帶來的災(zāi)難，每個(gè)人都置身于風(fēng)險(xiǎn)的陰影之下。這種狀況對(duì)整個(gè)人類來說是一場(chǎng)嚴(yán)峻的考驗(yàn)。面對(duì)共同的考驗(yàn)，為求得共同的生存和發(fā)展，人類有可能打破以往階級(jí)、階層的壁壘和隔閡重新團(tuán)結(jié)起來，通過對(duì)話和協(xié)商將風(fēng)險(xiǎn)有可能帶來的災(zāi)難減至最小。因此，面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)人類的團(tuán)結(jié)為政府官員問責(zé)制的再造提供了可能性，為民主政治的發(fā)展提供了新的契機(jī)。endprint

第二，將政府官員問責(zé)制再造為一種有效的風(fēng)險(xiǎn)信息供給機(jī)制。

在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)代，政府不再是風(fēng)險(xiǎn)治理的單一主體。為有效應(yīng)對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)和維護(hù)公共安全，應(yīng)當(dāng)引入社會(huì)公眾的共同參與和協(xié)同應(yīng)對(duì)。社會(huì)公眾能否在突發(fā)狀態(tài)下對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行理性認(rèn)知是有效參與風(fēng)險(xiǎn)治理的前提條件。

在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)代，政府和社會(huì)公眾的信息地位并不對(duì)稱。社會(huì)公眾如果無法獲取自己所需的信息，就可能在心理層面產(chǎn)生一種相對(duì)剝奪意識(shí)。這種意識(shí)會(huì)導(dǎo)致對(duì)政府的不信任，對(duì)政府決策的懷疑。當(dāng)社會(huì)公眾轉(zhuǎn)而依靠自己的直覺和經(jīng)驗(yàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行判斷時(shí)，往往采取迅速的、沖動(dòng)的、有一定非理性的應(yīng)激行為。這種行為有可能在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)大范圍的蔓延，從而引發(fā)集群性非理性行為，加劇風(fēng)險(xiǎn)。最近幾年，全國(guó)各地發(fā)生了很多起因公眾擴(kuò)大化認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)而爆發(fā)的群體性事件，如四川什邡投資超百億元的鉬銅項(xiàng)目遭到當(dāng)?shù)毓姷膹?qiáng)烈反對(duì)，原因是公眾擔(dān)心該項(xiàng)目會(huì)破壞當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，影響附近居民的健康[7]。這些群體性事件的爆發(fā)說明，伴隨著公眾的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)提高，在風(fēng)險(xiǎn)信息供給不充分的情況下，為防范風(fēng)險(xiǎn)，公眾可能將風(fēng)險(xiǎn)放大，過度反應(yīng)。因此，政府必須對(duì)公眾的信息需求給予應(yīng)有的重視，為公眾提供有效的風(fēng)險(xiǎn)信息供給。

有效的風(fēng)險(xiǎn)信息供給就是要通過有效的制度渠道滿足公眾的風(fēng)險(xiǎn)信息需求，準(zhǔn)確地界定風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容，預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率。政府官員問責(zé)制應(yīng)當(dāng)發(fā)展為一種有效的風(fēng)險(xiǎn)信息供給的權(quán)威渠道。與政府新聞發(fā)布等渠道相比較，政府官員問責(zé)制的優(yōu)勢(shì)在于它能從公眾的“問”中了解到公眾真正的信息需要，從而有針對(duì)性地供給信息。它的信息供給應(yīng)當(dāng)能夠經(jīng)得起公眾的質(zhì)疑和提問，能夠?yàn)楣姶鹨山饣?，引?dǎo)公眾對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行理性認(rèn)知。因此，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下政府官員問責(zé)制的再造應(yīng)當(dāng)對(duì)“問”的功能進(jìn)行再造，“問”不只包括事后追究的功能，更應(yīng)涵蓋詢問、質(zhì)詢等功能。只有通過日常的事前、事中、事后的詢問、質(zhì)詢及其它信息溝通方式，政府才能進(jìn)行持續(xù)有效的風(fēng)險(xiǎn)信息供給，才能在積極回應(yīng)公眾需求并不斷接受公眾反饋的雙向交流中有效滿足公眾的風(fēng)險(xiǎn)信息需求。

通過向公眾提供有效的風(fēng)險(xiǎn)信息供給，政府官員問責(zé)制能夠舒緩公眾的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知，使公眾降低對(duì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率的主觀預(yù)期，平息公眾的各種恐懼、憤怒、盲從等負(fù)面情緒，提高公眾對(duì)政府的信任程度，從而有利于促進(jìn)公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的理性認(rèn)知，為進(jìn)一步引導(dǎo)和鼓勵(lì)公眾在風(fēng)險(xiǎn)治理中發(fā)揮積極力量以有效應(yīng)對(duì)和化解各類風(fēng)險(xiǎn)打下良好基礎(chǔ)。

第三，將政府官員問責(zé)制再造為一種提升全民責(zé)任意識(shí)的參與機(jī)制。

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來打破了人類固有的責(zé)任范圍和限度，責(zé)任的代際維度、時(shí)空維度正在不斷拓展。隨著風(fēng)險(xiǎn)的加深和擴(kuò)展，全人類必須勇于應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，對(duì)當(dāng)下世界、未來生命以及整個(gè)生物圈的存續(xù)與發(fā)展真正地負(fù)起責(zé)任來。只有提高全民責(zé)任意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，才能有效應(yīng)對(duì)當(dāng)下的責(zé)任困境。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)召喚著一個(gè)全民責(zé)任社會(huì)的到來。每一個(gè)人都應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起其應(yīng)承的道德責(zé)任，遵循內(nèi)心的良心呼喚和道德準(zhǔn)則，把自己的行為與人類共同體和整個(gè)地球生物圈聯(lián)系起來。

傳統(tǒng)責(zé)任觀以行為動(dòng)機(jī)或?qū)嶋H效果來評(píng)判行為主體。這種責(zé)任觀在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)面臨著困境。這是因?yàn)?，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，人類行為的不確定性日益突顯，即使行為動(dòng)機(jī)是善意的，也可能產(chǎn)生未曾預(yù)料的結(jié)果，此外，精確預(yù)測(cè)當(dāng)前行為結(jié)果對(duì)后世可能產(chǎn)生的深遠(yuǎn)影響也是困難的。面對(duì)這些問題，漢斯·尤納斯等人在20世紀(jì)70年代初80年末提出了責(zé)任倫理學(xué)，它給人們提供了一種新的責(zé)任觀。從時(shí)間上看，責(zé)任倫理學(xué)和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論具有共時(shí)性。這兩種理論產(chǎn)生于相同的時(shí)代背景下，面對(duì)的都是人類社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)加劇的時(shí)代主題。

依據(jù)責(zé)任承擔(dān)的時(shí)間先后，責(zé)任倫理學(xué)把責(zé)任分為“追溯性責(zé)任”與“前瞻性責(zé)任”。前者著眼于風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生之后的補(bǔ)救，是一種形式責(zé)任；后者著眼于風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生前的預(yù)測(cè)，是一種實(shí)質(zhì)責(zé)任。“前瞻性責(zé)任”提出的意義在于，它使人們的關(guān)注點(diǎn)從過去轉(zhuǎn)向未來，從只為當(dāng)代人負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)向?qū)ξ磥砣素?fù)責(zé)。這種責(zé)任的層次更高，它是一種責(zé)任主體與責(zé)任客體間的非對(duì)稱性責(zé)任，與傳統(tǒng)責(zé)任觀強(qiáng)調(diào)的等值交換式的對(duì)稱性責(zé)任完全不同?！扒罢靶载?zé)任”要求責(zé)任主體無條件地、不求回報(bào)地對(duì)責(zé)任對(duì)象負(fù)責(zé)，類似于父母對(duì)幼兒的養(yǎng)育與照顧。與“前瞻性責(zé)任”相對(duì)應(yīng)的責(zé)任倫理的基本原則是：“絕對(duì)不可拿整個(gè)人類的存在去冒險(xiǎn)?！盵8]16尤納斯提出的道德律令是“要這樣行動(dòng)，使得你的行為的后果符合人類真正的永恒生活?！盵8]11因此，“要超越全球風(fēng)險(xiǎn)時(shí)代的傳統(tǒng)責(zé)任倫理困境，我們就必須實(shí)現(xiàn)責(zé)任意識(shí)倫理思維范式的轉(zhuǎn)換，使之由近距離思維轉(zhuǎn)向遠(yuǎn)距離思維、個(gè)體性思維轉(zhuǎn)向整體性思維、追溯性思維轉(zhuǎn)向前瞻性思維、過失性思維轉(zhuǎn)向關(guān)護(hù)性思維，只有這樣，我們才能夠在危機(jī)四伏的風(fēng)險(xiǎn)景象中實(shí)現(xiàn)我們理想規(guī)劃的幸福生活。”[9]

要在全社會(huì)倡導(dǎo)和培育這種新型的責(zé)任觀，提升全民責(zé)任意識(shí)，一方面要通過宣傳和教育，另一方面要通過社會(huì)公眾的倫理實(shí)踐。在實(shí)踐中，公眾作為主體參與到具體的倫理實(shí)踐情境中，以主人翁的視角去思考所面臨的倫理情境，并在內(nèi)心的思考、比較和沖突之中不斷地平衡當(dāng)下與未來的自我利益與人類整體生存、與整個(gè)地球生物圈的關(guān)系。只有通過長(zhǎng)期持續(xù)的認(rèn)真思考，人們才能突破當(dāng)下自我利益的藩籬，讓內(nèi)心的道德境界得到升華，才能真正地學(xué)習(xí)并在內(nèi)心中認(rèn)同這種新型的責(zé)任觀。公眾倫理實(shí)踐的重要途徑之一就是真正參與到公共事務(wù)的治理過程之中。因此，政府官員問責(zé)制的再造要為公眾提供參與公共事務(wù)治理的倫理實(shí)踐平臺(tái)，要確立并不斷加強(qiáng)公眾的問責(zé)主體地位，要拓寬公眾問責(zé)的方式、內(nèi)容和途徑，使公眾真正參與到公共事務(wù)的問責(zé)過程中。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的背景下，尤其要注重公眾對(duì)事前問責(zé)環(huán)節(jié)的參與，因?yàn)檫@一環(huán)節(jié)更側(cè)重于對(duì)前瞻性責(zé)任觀的運(yùn)用，從而有助于新型責(zé)任觀的踐行和內(nèi)化。在公眾參與的過程中，隨著社會(huì)理性不斷被引入，傳統(tǒng)政府官員問責(zé)制自身無法克服的困境被打破了，政府官員問責(zé)制朝著更加民主的方向發(fā)展，有助于促進(jìn)社會(huì)的信任、團(tuán)結(jié)與合作，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧、穩(wěn)定與發(fā)展。

綜上所述，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的時(shí)代背景下，政府官員問責(zé)制的再造應(yīng)著眼于平衡政治家、科技專家與社會(huì)公眾之間的權(quán)力關(guān)系，增強(qiáng)政治體系的回應(yīng)性與靈活性。政府官員問責(zé)制應(yīng)當(dāng)通過公開討論、對(duì)話、協(xié)商引入社會(huì)理性，從而打破科技專家對(duì)知識(shí)的壟斷，打破政治家對(duì)公共決策的壟斷，將技術(shù)和風(fēng)險(xiǎn)決策牢牢置于民主控制之下，構(gòu)建建設(shè)性對(duì)話的制度空間。

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