范衛(wèi)國

[摘 要]大規(guī)模的城市建設(shè)伴隨著新陳代謝，建筑廢棄物的產(chǎn)生給城市的健康發(fā)展帶來了巨大的壓力，能否對建筑廢棄物進(jìn)行有效控制、利用和管理既體現(xiàn)著社會(huì)的文明程度，也考量著政府的執(zhí)政能力與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展?jié)摿?。國外發(fā)達(dá)國家普遍將建筑廢棄物視為一種“錯(cuò)置的資源”，通過完善的立法規(guī)定和科學(xué)的制度設(shè)計(jì)促使建筑廢棄物走上了資源化道路。相比而言，我國建筑廢棄物的資源化管理中還存在法律制度、管理體制以及制度運(yùn)行機(jī)制等方面的缺陷，應(yīng)在汲取國外先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上予以完善。

[關(guān)鍵詞]建筑廢棄物；循環(huán)利用；資源化管理；法律規(guī)制

[中圖分類號]D922.68 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0461（2014）10-0092-06

建筑垃圾，又稱為建筑廢棄物。根據(jù)我國建設(shè)部于2005年3月出臺(tái)的《城市建筑垃圾管理規(guī)定》，建筑垃圾是指建筑單位、施工單位新建、改建、擴(kuò)建和拆除各類建筑物、構(gòu)筑物、管網(wǎng)等以及居民裝飾裝修房屋過程中所產(chǎn)生的渣土、棄料及其它廢棄物。近年來，隨著我國城市建設(shè)進(jìn)入高速大規(guī)模發(fā)展階段，城市的整體面貌也有了翻天覆地的變化。然而，城市日新月異的背后，卻是舊城改造、新城開發(fā)和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來的“建筑垃圾圍城”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在我國城市垃圾的歷年堆存量已超過60億噸的當(dāng)前，建筑垃圾的數(shù)量已占到城市垃圾總量的30%～40%，到2020年，我國還將新增建筑面積約300億平方米，若以500～600噸/萬平方米的標(biāo)準(zhǔn)推算，屆時(shí)新產(chǎn)生的建筑垃圾將難以估量。大量的建筑垃圾給我國的資源和環(huán)境造成了沉重的負(fù)荷，要突圍這一難題，對建筑垃圾進(jìn)行資源化管理以保障合理回收和利用，成為我國邁向循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路的必然選擇。

一、我國建筑廢棄物資源化管理的困境

（一）建筑廢棄物循環(huán)利用率偏低

目前，我國建筑廢棄物循環(huán)利用率偏低① ，建筑廢棄物的處置仍處于簡單化、無序化的狀態(tài)。這一方面是因?yàn)橐恍┏鞘腥狈﹂L遠(yuǎn)規(guī)劃，建筑業(yè)中的設(shè)計(jì)、施工與拆除等行為仍采用傳統(tǒng)粗放型的生產(chǎn)方式，直接造成了建筑廢棄物的大量產(chǎn)生。而在另一方面，我國未對產(chǎn)生的建筑廢棄物實(shí)施分類回收與過程消納管理。就目前而言，各地處理建筑廢棄物的主要方式是以填埋或露天堆放為主，并且實(shí)踐中有大量建筑垃圾未經(jīng)任何處理，便被施工單位運(yùn)往郊外。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國將建筑垃圾實(shí)行資源利用的城市僅占調(diào)查城市的5%，實(shí)際再生利用量與建筑廢棄物產(chǎn)生推算總量相比尚不足1%，[1]建筑廢棄物的回收利用率之低可見一斑。此外，采用露天堆放或簡易填埋的方式將建筑廢棄物簡單“拋棄”，不僅占用了大量寶貴的土地資源，而且在運(yùn)輸和處理的過程中給城市帶來了嚴(yán)重的環(huán)境污染。

（二）建筑廢棄物循環(huán)利用存在“饑飽矛盾”

由于建筑垃圾具有成分復(fù)雜、地域性強(qiáng)、附加值低等特點(diǎn)，使得建筑廢棄物的回收與再生產(chǎn)品之間的增值空間較小，在現(xiàn)有技術(shù)條件下，建筑廢棄物回收利用的效益之低難以引起企業(yè)的興趣，因此建筑廢棄物的回收和再生利用很難在市場條件下自發(fā)形成產(chǎn)業(yè)鏈。然而，面對“市場的失靈”，我國政府并未對生產(chǎn)者克以強(qiáng)制回收建筑廢棄物的義務(wù)，因此在將建筑垃圾進(jìn)行填埋和送往回收企業(yè)的兩個(gè)選項(xiàng)中，由于后者會(huì)增加建筑垃圾的處置成本且無利可圖，建筑垃圾生產(chǎn)者基于利益的考量往往傾向選擇前者，即：將廢棄物回收處置的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)。實(shí)踐中，建筑垃圾產(chǎn)生者只負(fù)責(zé)清理垃圾并不進(jìn)行處置，垃圾運(yùn)輸者只管運(yùn)輸而缺乏運(yùn)輸目的地的強(qiáng)制規(guī)范，這使得從事于垃圾回收和循環(huán)利用的處置方只能“餓著肚皮、空望金山”。[2]于是，一方面是建筑垃圾的亂堆濫倒；另一方面卻是建筑垃圾處理企業(yè)無原料來源。在此背景下，建筑廢棄物循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)鏈條的形成面臨空前的“饑飽矛盾”，不少建筑垃圾回收企業(yè)目前都基本處于停產(chǎn)或虧損的狀態(tài)。

二、制約我國建筑廢棄物資源化管理的原因分析

建筑廢棄物的資源化管理之所以步履維艱，既受經(jīng)濟(jì)政策的影響，又受技術(shù)條件的制約，然而隨著我國經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，這些攔路虎已基本被掃除或退居二線，而真正制約我國建筑廢棄物資源化管理的瓶頸在于我國法律制度的缺失和不足。這是因?yàn)?，建筑廢物的資源化管理是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及到產(chǎn)生、運(yùn)輸、處理和再利用的各個(gè)層面，既需要積極的企業(yè)行為和市場運(yùn)作，又需要政府部門管理的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，若沒有法律制度予以保障，則無法對市場和政府行為形成良好的制度約束。當(dāng)前，我國關(guān)于建筑廢棄物資源化管理的法律法規(guī)漸成體系，既有法律層面的《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，也有行政法規(guī)層面的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》，還有《再生資源回收管理辦法》、《城市建筑垃圾管理規(guī)定》等部門規(guī)章，地方政府制定的建筑垃圾管理規(guī)定、辦法和條例也構(gòu)成了建筑廢棄物管理立法的重要組成部分。相關(guān)立法對建筑垃圾資源化具有一定的促進(jìn)作用，然而，由于缺乏具體實(shí)施細(xì)則和配套措施，我國建筑廢棄物資源化的管理依然舉步維艱。

（一）法律規(guī)定尚不完善

規(guī)范、嚴(yán)格、完備的法律體系是建筑廢棄物資源化管理有序開展的前提，然而就現(xiàn)有的法律體系而言，仍存在以下問題：一是立法規(guī)定過于原則，缺乏可操作性。隨著《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的出臺(tái)，“環(huán)境預(yù)防”的思想已在我國立法中初步確立，但這些立法中的規(guī)定較為原則，缺乏可操作性，甚至缺少責(zé)任條款的保障。例如，我國2002年制定（2012年修訂）的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第38條雖規(guī)定了違反國家標(biāo)準(zhǔn)使用建筑和裝修材料的法律責(zé)任，但未明確責(zé)任的具體實(shí)現(xiàn)形式，使得追究責(zé)任時(shí)無法可依。二是專門性立法尚付闕如。建筑廢棄物作為我國城市單一品種排放數(shù)量最大最集中的固體廢棄物，規(guī)范建筑廢棄物的減排與回收利用行為需要針對性強(qiáng)的專門法律規(guī)范，然而目前我國尚未制定一部能夠全面指導(dǎo)建筑行業(yè)清潔生產(chǎn)以及建筑廢棄物綜合循環(huán)、回收利用以及無害化處置等各個(gè)環(huán)節(jié)工作的專門性法律?！冻鞘薪ㄖ芾硪?guī)定》作為我國僅有的一部關(guān)于建筑廢棄物的專項(xiàng)立法，只是部門規(guī)章，效力層級偏低，作用的發(fā)揮有限。三是配套法規(guī)、實(shí)施細(xì)則落后。我國的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《清潔生產(chǎn)法》中的規(guī)定多為授權(quán)性規(guī)定，在沒有相關(guān)配套法規(guī)和實(shí)施細(xì)則的保障實(shí)施下，法律對建筑廢棄物的循環(huán)利用的規(guī)范也難以真正發(fā)揮用武之地。endprint

（二）管理體制尚不健全

目前，我國對建筑廢棄物的管理實(shí)行的是分級管理與分部門管理相結(jié)合的模式。關(guān)于再生資源的回收管理，我國2007年《再生資源回收管理辦法》初步明確了商務(wù)主管部門、發(fā)展改革部門、公安機(jī)關(guān)、工商行政管理部門、環(huán)境保護(hù)行政管理部門以及建設(shè)、城鄉(xiāng)規(guī)劃行政管理部門在再生資源回收管理方面的具體職責(zé)，率先為我國建筑廢棄物的資源化管理提供了指導(dǎo)。此后，中央編辦于2010年10月25日印發(fā)的《關(guān)于建筑垃圾資源化再利用部門職責(zé)分工的通知》（以下簡稱《通知》）規(guī)定，建筑垃圾資源化再利用的管理部門包括住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、發(fā)改委、工業(yè)和信息化部、環(huán)境保護(hù)部以及科技、財(cái)政、稅務(wù)等多個(gè)部門，各部門在建筑垃圾資源化再利用過程中都有明確的職責(zé)分工，從而初步建立了較為統(tǒng)一的建筑廢棄物資源化管理體系。[3]然而這樣的分工依然存在主管部門不明確、聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制不完善、易造成職能錯(cuò)位等問題，具體而言：一是主管部門不明確。雖然涉及建筑廢棄物資源化管理的部門很多且多個(gè)部門皆有權(quán)責(zé)，但實(shí)際管理效果卻往往是要權(quán)推責(zé)甚至有權(quán)無責(zé)。這是因?yàn)楸M管這些管理部門對建筑廢棄物資源化管理的重點(diǎn)和手段有所不同，但還是存在諸多職能交叉、政出多門的情形，個(gè)別部門之間的管理措施相互矛盾也較為常見。二是聯(lián)動(dòng)機(jī)制不完善。建筑廢棄物的資源化是“減量化”、“再利用”和“資源化”的統(tǒng)一，對它的產(chǎn)生、運(yùn)輸和處置都需要全面的控制和管理，因此單純地強(qiáng)調(diào)某一個(gè)部門的職責(zé)容易使建筑垃圾的資源化管理存有盲點(diǎn)，缺乏職能配合的連貫性。雖然《通知》明確所涉部門應(yīng)各司其職，密切配合，共同做好建筑垃圾資源化再利用工作，但對如何“密切配合”缺乏統(tǒng)一規(guī)定，一旦各職能部門之間缺少溝通與必要的相互制約，則難以實(shí)現(xiàn)真正統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的監(jiān)督管理。[4]三是易發(fā)生政府部門的角色錯(cuò)位?，F(xiàn)有管理體制中，某些政府部門既是建筑廢棄物資源化監(jiān)管的“裁判者”，又是參與建筑廢棄物回收利用市場運(yùn)作的“運(yùn)動(dòng)員”，以致監(jiān)管不力不公，運(yùn)作低質(zhì)低效。具體到地方城市建設(shè)當(dāng)中，嚴(yán)重的地方保護(hù)主義又成為建筑廢棄物資源化管理的重要障礙，突出表現(xiàn)為各地區(qū)以本地利益優(yōu)先，缺乏全局意識，互不合作甚至相互拆臺(tái)，阻礙了建筑廢棄物的綜合循環(huán)、回收利用和最終無害化處理。

（三）制度設(shè)計(jì)尚待改進(jìn)

針對建筑廢棄物的管理，我國已初步建立環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任制度、環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)制度、現(xiàn)場檢查制度、排污收費(fèi)制度、建筑垃圾環(huán)境許可證制度、建筑廢棄物處置申報(bào)制度等相關(guān)制度，但是總體來看，這些制度多偏向于對建筑廢棄物的單一行政管理，尚未對建筑廢棄物的資源化管理進(jìn)行合理、有效的制度設(shè)計(jì)，主要表現(xiàn)為：一是延伸生產(chǎn)者責(zé)任制度不完善。我國率先在2004年的《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》引入了延伸生產(chǎn)者責(zé)任原則，規(guī)定固體廢棄物的處理主體涉及生產(chǎn)者、銷售者、進(jìn)口者、使用者，然而責(zé)任的范圍只局限在“污染防治責(zé)任”，但該責(zé)任未拓展至“資源化利用責(zé)任”。例如，就排污收費(fèi)制度而言，僅對企業(yè)在生產(chǎn)過程末端所產(chǎn)生的廢棄物征收較低的排污費(fèi)，而對企業(yè)在產(chǎn)品進(jìn)入消費(fèi)領(lǐng)域報(bào)廢后的回收處理，無論企業(yè)還是消費(fèi)者幾乎沒有或極少為此付費(fèi)。這一方面難以激勵(lì)企業(yè)及個(gè)人從源頭預(yù)防污染、減少廢棄物的產(chǎn)生和排放；另一方面也使經(jīng)營廢棄物處理企業(yè)因無利可圖而難以為繼。二是制度違法成本過低。我國對違反建筑廢棄物管理法律規(guī)定的行為雖規(guī)定了違法責(zé)任，但責(zé)任規(guī)定過輕，例如，《城市建筑垃圾管理規(guī)定》對施工單位的最高罰款數(shù)額僅為10萬元，對個(gè)人擅自設(shè)立棄置場受納建筑垃圾的僅處200元以下罰款，對建筑廢棄物的法制化管理沒有擺脫違法成本低，守法成本高的怪圈。相對于違法處置建筑廢棄物可能造成的環(huán)境污染和生命健康損失，現(xiàn)有的法律責(zé)任起不到懲罰違法和補(bǔ)償損失的效果。三是激勵(lì)機(jī)制不健全。建筑廢棄物的資源化管理是政府主導(dǎo)和市場激勵(lì)的統(tǒng)一，但長期以來我國習(xí)慣于運(yùn)用行政強(qiáng)制措施來推進(jìn)建筑廢棄物的資源化，即使有經(jīng)濟(jì)刺激和公眾參與措施也是依賴行政手段予以保證實(shí)施，具有行政強(qiáng)制的性質(zhì)。[5]市場激勵(lì)機(jī)制的不完善使得企業(yè)、其他組織以及公民未能形成主動(dòng)參與建筑廢棄物資源化管理的意識，自律機(jī)制難以形成。此外，建筑廢棄物管理信息公開制度在我國尚未真正建立，信息的缺位使建筑廢棄物的管理效率低下，也難以實(shí)現(xiàn)對建筑廢棄物資源化的協(xié)同管理。

三、 域外建筑廢棄物資源化管理法律規(guī)制的經(jīng)驗(yàn)及做法

“世界上本沒有垃圾，只有放錯(cuò)了地方的資源。”在城市化進(jìn)程中世界各國早已認(rèn)識建筑廢棄物是危害性和再資源化的統(tǒng)一體，這些國家紛紛嘗試將建筑廢棄物的管理納入法制化的軌道，通過合理的法律規(guī)制使建筑廢棄物走上了資源化道路，進(jìn)而形成了一套符合自身情況的法律制度體系。

（一）域外建筑廢棄物資源化管理的主要立法

建筑廢棄物的再循環(huán)利用實(shí)施最完善的首推日本，早在20世紀(jì)60年代末日本政府就開始制定相應(yīng)的法律法規(guī)以促進(jìn)建筑廢棄物的循環(huán)利用。1977年，日本政府制定了《再生骨料和再生混凝土使用規(guī)范》。1991年制定了《資源有效利用促進(jìn)法》，規(guī)定建筑施工過程中產(chǎn)生的渣土、混凝土塊、瀝青混凝土塊、木材、金屬等建筑廢棄物，必須送往“再生資源化設(shè)施”進(jìn)行處理。同年，日本建設(shè)省實(shí)行《廢物處理法》，提出必須有效利用資源、保護(hù)環(huán)境，建立“資源循環(huán)型”社會(huì)。日本分別于1993年、1994年推出了“推動(dòng)建筑副產(chǎn)物正確處理綱要”以及“建筑垃圾行動(dòng)計(jì)劃”， 隨后又分別于1997年、1998年推出了“建筑副產(chǎn)物的循環(huán)推進(jìn)計(jì)劃97”和“建設(shè)再循環(huán)指導(dǎo)方針”。2000年日本制定了《循環(huán)型社會(huì)形成促進(jìn)基本法》，并在同年頒布了《建筑廢物再生法》、《綠色采購法》等有關(guān)法律，其中《建筑廢物再生法》規(guī)定：對于那些超出一定規(guī)模以上的建設(shè)工程，如使用特定建設(shè)材料（混泥土和預(yù)制板、瀝青混凝土、木材等）的建筑物的解體工程或者其施工中使用特定建設(shè)材料的新建工程等，承包人有義務(wù)進(jìn)行分類解體及再次資源化。[6]

美國在建筑垃圾管理政策方面的法律法規(guī)已經(jīng)歷經(jīng)三個(gè)階段。第一階段是基于政府主導(dǎo)的命令與控制來管理廢棄物，如美國1965年制定的《固體廢棄物處置法》，旨在通過行政手段實(shí)現(xiàn)污染控制。第二階段是基于市場的經(jīng)濟(jì)刺激手段，強(qiáng)調(diào)企業(yè)在建筑垃圾產(chǎn)生方面的源頭削減作用，如美國1970年修訂出臺(tái)的《資源回收法》，該法在1976年修訂更名為《資源保護(hù)及回收法》，其后又分別在1980、1984、1988、1996年進(jìn)行了修訂。該法建立了恢復(fù)、回收、再利用、減量的4R（recovery﹑recycle﹑reuse﹑reduction）原則，將廢棄物管理由單純的清理工作擴(kuò)及兼具分類回收、減量及資源再利用。第三階段是在進(jìn)一步完善政策的基礎(chǔ)上實(shí)施政府倡導(dǎo)和企業(yè)自律，提高公眾參與意識和參與能力的立法。以1986年的《超級基金法》以及1990年的《污染預(yù)防法》為代表，《超級基金法》規(guī)定：“任何生產(chǎn)有工業(yè)廢棄物的企業(yè)，必須自行妥善處理，不得擅自隨意傾卸?！倍段廴绢A(yù)防法》則從資源減量使用、擴(kuò)大清潔能源的使用效率、廢棄物循環(huán)使用等方面，提出用污染預(yù)防政策補(bǔ)充和取代以末端治理為主的污染控制政策，規(guī)定必須對污染產(chǎn)生源做事先預(yù)防，無法回收利用時(shí)也應(yīng)盡量做好處理工作，排放或最終處置則是最后手段。endprint

通過立法對建筑垃圾進(jìn)行管理也是德國循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的重要環(huán)節(jié)。早在1972年《廢物處理法》增補(bǔ)草案中，德國就將各種建筑垃圾組分的利用比例做了規(guī)定，并對未處理利用的建筑垃圾征收存放費(fèi)。1996年德國制定了《循環(huán)經(jīng)濟(jì)及廢棄物管理法》，該法規(guī)定廢物處理的基本順序是“避免產(chǎn)生—循環(huán)利用—最終處理”，從而將生產(chǎn)和消費(fèi)改造成為資源閉路循環(huán)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)。其中，該法規(guī)定對建筑垃圾的處理必須先實(shí)行粉碎，然后用磁鐵除去金屬雜質(zhì)，再用于鋪路。此外，德國還制定了與建筑垃圾處理和回收有關(guān)的法規(guī)：一是循環(huán)經(jīng)濟(jì)和垃圾處理法；二是關(guān)于建筑垃圾處理的資質(zhì)規(guī)定和建筑垃圾處理的許可辦法規(guī)定；三是建筑垃圾處理的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。[7]

（二）域外建筑廢棄物資源化管理的相關(guān)制度

各國關(guān)于建筑廢棄物資源化管理的立法中都將資源循環(huán)利用理念溶入相關(guān)的環(huán)境資源保護(hù)立法，構(gòu)建起一套保障建筑廢棄物再生回收利用管理順利進(jìn)行的法律制度，將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對自然資源和環(huán)境承載負(fù)荷的影響控制在最低限度。其中，共通性的制度主要有：

1. 建筑廢棄物循環(huán)利用規(guī)劃和計(jì)劃制度

再生資源回收利用發(fā)展規(guī)劃是指國家或地方政府對資源循環(huán)利用發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)、任務(wù)及其保障實(shí)施措施的總體部署。例如，德國的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)及廢物處置法》規(guī)定，聯(lián)邦環(huán)保局應(yīng)當(dāng)會(huì)同各級相關(guān)部門制定控制廢棄物產(chǎn)生和對廢棄物進(jìn)行回收利用的綜合規(guī)劃。計(jì)劃則是發(fā)展規(guī)劃的具體實(shí)施方案，包括再生資源回收利用項(xiàng)目、設(shè)施、產(chǎn)品目標(biāo)、指標(biāo)、任務(wù)及保證完成任務(wù)的措施。典型的國家如日本，該國多次發(fā)布了有關(guān)建筑垃圾處理的行動(dòng)計(jì)劃，其中“建筑副產(chǎn)物的循環(huán)推進(jìn)計(jì)劃97”就從建立資源型社會(huì)的觀點(diǎn)出發(fā)，要求建筑工程從規(guī)劃、設(shè)計(jì)到施工的各個(gè)階段都必須貫徹三項(xiàng)基本政策：抑制建筑副產(chǎn)物的產(chǎn)生、促進(jìn)建筑副產(chǎn)物的再生利用、對建筑副產(chǎn)物進(jìn)行妥善處理。在建筑廢棄物循環(huán)利用規(guī)劃和計(jì)劃制度中，各國對建筑廢棄物回收的標(biāo)準(zhǔn)和循環(huán)利用的目標(biāo)作了規(guī)定。例如，德國的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)及廢物處置法》規(guī)定了強(qiáng)制循環(huán)和自愿循環(huán)兩類循環(huán)名錄以及8組不可利用的廢棄標(biāo)準(zhǔn)，以抑制廢棄物的產(chǎn)生。日本《建筑廢物再生法》則要求一定規(guī)模的建筑物和土木結(jié)構(gòu)的解體和新建工程必須按一定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對砼塊、瀝青砼塊和廢木材等進(jìn)行分類回收和再生利用，并明確建筑廢棄物的再生利用率到2010年必須達(dá)到95%。美國也曾在2005年10月發(fā)布一項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃，確定全國城市固體廢棄物回收利用比例到2008年要達(dá)到35%。

2. 建筑廢棄物循環(huán)利用的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度

根據(jù)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度（EPR）的首創(chuàng)者托馬斯的定義，生產(chǎn)者延伸責(zé)任是一種環(huán)境保護(hù)策略，它通過使產(chǎn)品的生產(chǎn)者對其產(chǎn)品整個(gè)生命周期的環(huán)境影響承擔(dān)責(zé)任，特別是承擔(dān)產(chǎn)品廢棄階段的回收、再循環(huán)利用和處置的責(zé)任，從而減少產(chǎn)品的環(huán)境影響。[8]與傳統(tǒng)的責(zé)任劃分相比，EPR的核心內(nèi)涵在于：一是將產(chǎn)品在回收和費(fèi)用方面的責(zé)任部分或全部地向產(chǎn)品生產(chǎn)者轉(zhuǎn)移；二是使企業(yè)在設(shè)計(jì)產(chǎn)品的時(shí)候考慮對環(huán)境的影響，實(shí)現(xiàn)減少廢物產(chǎn)生、鼓勵(lì)再生利用的作用。德國最早在《包裝廢物條例》中實(shí)踐了EPR，規(guī)定生產(chǎn)者和經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)使用易于分解、拆解或回收再利用的材質(zhì)、規(guī)格和設(shè)計(jì)，使用產(chǎn)品分類回收標(biāo)志，使用一定比例或數(shù)量的再生資源，使用一定比例可重復(fù)使用的包裝容器。此后，德國《循環(huán)經(jīng)濟(jì)和廢物處置法》規(guī)定：生產(chǎn)經(jīng)營組織設(shè)計(jì)、制造、銷售的產(chǎn)品必須滿足可重復(fù)使用、經(jīng)久耐用、使用后能夠安全地再生利用或以環(huán)境安全的方式處理的要求；在產(chǎn)品制造過程優(yōu)先使用再生廢料或二級原材料；標(biāo)明產(chǎn)品包含的污染物；通過產(chǎn)品標(biāo)簽告知重復(fù)使用、再生利用的接收、押金支付安排等信息；接受回收的物品和使用后的殘余廢物，并對它們進(jìn)行再生利用或處理，進(jìn)而從整體上確立了EPR。日本在《循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)基本法》也規(guī)定，企業(yè)應(yīng)承擔(dān)“生產(chǎn)者責(zé)任”和相應(yīng)的附隨義務(wù)，當(dāng)可循環(huán)資源的循環(huán)和處置被認(rèn)為是對環(huán)境保護(hù)構(gòu)成障礙時(shí)，企業(yè)還應(yīng)承擔(dān)消除環(huán)境保護(hù)障礙的擴(kuò)大責(zé)任。美國雖未在全國性法律中規(guī)定EPR制度，但卻出臺(tái)了鼓勵(lì)實(shí)施EPR制度的相關(guān)政策，例如伙伴規(guī)定、自愿性產(chǎn)品環(huán)境資訊、強(qiáng)制性公開環(huán)境資訊、強(qiáng)制標(biāo)識產(chǎn)品內(nèi)容等。[9]

3. 建筑廢棄物循環(huán)利用的合作管理制度

在對建筑廢棄物循環(huán)利用的管理方面，各國設(shè)立了專門的廢棄物循環(huán)利用的監(jiān)督和管理機(jī)構(gòu)，并建立了政府、企業(yè)和公眾共同擔(dān)責(zé)、良性互動(dòng)的監(jiān)督管理制度。例如，德國建立了由生產(chǎn)者、經(jīng)營者、生產(chǎn)者責(zé)任組織、廢物再生利用和處理產(chǎn)業(yè)、消費(fèi)者、地方政府回收利用機(jī)構(gòu)、主管當(dāng)局之間分工合作的監(jiān)督管理體制。其中政府主管當(dāng)局的主要職責(zé)在于：授權(quán)制訂有關(guān)條例規(guī)章，制定回收和循環(huán)利用的標(biāo)準(zhǔn)并強(qiáng)制執(zhí)行；對廢物循環(huán)的全過程實(shí)施監(jiān)管，確保消費(fèi)者便利送回廢物；提供信息咨詢服務(wù)、通過政府采購引領(lǐng)符合循環(huán)經(jīng)濟(jì)要求的產(chǎn)品和再生材料消費(fèi)行為；鼓勵(lì)企業(yè)開發(fā)創(chuàng)新性的替代材料以及分類、循環(huán)利用廢料的先進(jìn)技術(shù)，推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。生產(chǎn)者和經(jīng)營者對自己投入流通的產(chǎn)品承擔(dān)EPR，消費(fèi)者的責(zé)任則是協(xié)助義務(wù)人收集和循環(huán)利用廢物，通過購買產(chǎn)品承擔(dān)包含在價(jià)格中的回收利用成本。日本循環(huán)性社會(huì)立法體系中也規(guī)定了政府、企業(yè)和國民等在推進(jìn)循環(huán)型社會(huì)過程中的法律義務(wù)和責(zé)任，政府的角色是規(guī)制者和監(jiān)督者、企業(yè)是實(shí)施者和自我管理者、公眾是社會(huì)監(jiān)督者和自我參與者，這種三元結(jié)構(gòu)通過環(huán)境立法和環(huán)境保護(hù)實(shí)踐在日本社會(huì)中越來越清晰。[10]例如，《循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)基本法》規(guī)定，環(huán)境部門應(yīng)在中央環(huán)境委員會(huì)的指導(dǎo)下擬定環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，并在立法上確立財(cái)政、技術(shù)支持，地方政府有責(zé)任根據(jù)各地實(shí)際制定和實(shí)施相關(guān)地方性政策；企業(yè)應(yīng)承擔(dān)“生產(chǎn)者責(zé)任”和相應(yīng)的附隨義務(wù)，當(dāng)可循環(huán)資源的循環(huán)和處置被認(rèn)為是對環(huán)境保護(hù)構(gòu)成障礙時(shí)，企業(yè)還應(yīng)承擔(dān)消除環(huán)境保護(hù)障礙的擴(kuò)大責(zé)任；而公眾則有義務(wù)抑制產(chǎn)品變成廢棄物，并有責(zé)任協(xié)助國家、地方政府對循環(huán)資源進(jìn)行適當(dāng)處置。美國也在《資源保護(hù)和回收法》中明確規(guī)定了聯(lián)邦政府和州政府在廢物循環(huán)利用方面的具體職責(zé)分工。endprint

4. 建筑廢棄物循環(huán)利用的激勵(lì)機(jī)制

針對建筑廢棄物產(chǎn)生的“負(fù)外部性”問題，發(fā)達(dá)國家或采用庇古手段，如征稅、補(bǔ)貼、押金、退款；或采取科斯手段，如自愿協(xié)商、排污權(quán)交易等來確立企業(yè)利用或投資建筑廢物回收和循環(huán)利用的成本和收益的激勵(lì)機(jī)制。美國注重在立法和政策中設(shè)立經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制來鼓勵(lì)企業(yè)和社會(huì)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。美國政府資助可再生能源技術(shù)的研發(fā)活動(dòng)，例如，美國2005年能源法規(guī)定，安裝光伏系統(tǒng)的家庭可以獲得聯(lián)邦政府的資金幫助，減稅金額相當(dāng)于太陽板成本的30%，最高可達(dá)2 000美元。[11]此外，消費(fèi)者購買節(jié)能產(chǎn)品還能獲得抵稅優(yōu)惠，例如，亞利桑納州的法律規(guī)定，對分期付款購買再生資源及污染控制型設(shè)備的企業(yè)可減銷售稅；康涅狄格州對再生資源加工利用企業(yè)除提供低息風(fēng)險(xiǎn)資本小額商業(yè)貸款以外，州級企業(yè)所得稅、設(shè)備銷售稅及財(cái)產(chǎn)稅也可相應(yīng)減免。[12]相應(yīng)的，德國采取的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)方式主要包括：產(chǎn)品費(fèi)、生態(tài)稅、預(yù)付處置費(fèi)以及抵押金返還計(jì)劃等，此外，德國還建立了中小企業(yè)發(fā)展基金，鼓勵(lì)廢物回收和再生企業(yè)投資、建設(shè)與運(yùn)營的市場化，鼓勵(lì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)企業(yè)的股票上市。日本的《綠色購買法》則明確規(guī)定，鼓勵(lì)中央和地方政府率先購買和使用再生資源的環(huán)保商品，通過“綠色消費(fèi)”機(jī)制來激勵(lì)建筑廢棄物的循環(huán)利用。

四、 完善我國建筑廢棄物資源化管理的基本思路

當(dāng)前，我國應(yīng)在借鑒域外先進(jìn)法制的基礎(chǔ)上，針對我國建筑廢棄物資源化管理中的困境，從立法展望和制度構(gòu)建兩方面完善我國建筑廢棄物的資源化管理。

（一）我國建筑廢棄物資源化管理的立法展望

循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念是以社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展為目的，以減少廢棄物的產(chǎn)生、排放和對產(chǎn)品進(jìn)行綜合利用及循環(huán)利用為手段，是社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念。當(dāng)前，在循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的大背景下，我國應(yīng)用循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法理念作為指導(dǎo)，建立統(tǒng)一規(guī)范的建筑廢棄物資源化管理法律體系。首先，應(yīng)做好立法理念的更新。我國的建筑廢棄物資源化管理立法應(yīng)突破傳統(tǒng)環(huán)境法理念的局限，力求實(shí)現(xiàn)從“經(jīng)濟(jì)利益優(yōu)先”向“生態(tài)利益優(yōu)先”、從“末端治理”向“全過程控制”、從“物為我用”向“物盡其用”、從“資源無價(jià)”向“資源有價(jià)”、從“過度消費(fèi)”向“綠色消費(fèi)”等五個(gè)方面的理念轉(zhuǎn)變。其次，應(yīng)做好立法體系的協(xié)調(diào)。針對我國建筑廢棄物資源化管理的立法中還存在專門性立法欠缺、規(guī)定過于原則、配套細(xì)則缺失的問題，我國應(yīng)逐步將“基本法—單項(xiàng)法—綜合法”相結(jié)合，建立以《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》為基本法，以《再生資源循環(huán)利用促進(jìn)法》為綜合性法律，以《建筑廢棄物回收與循環(huán)利用促進(jìn)法》為單項(xiàng)法律，以其他各項(xiàng)配套法律法規(guī)和地方性法律法規(guī)為補(bǔ)充的新的立法體系，逐步建構(gòu)多層次、多領(lǐng)域的循環(huán)型社會(huì)立法體系。最后，應(yīng)明確建筑廢棄物資源化管理的立法原則。一是全過程控制原則，即建筑廢棄物的資源化管理應(yīng)落實(shí)到產(chǎn)生、回收、資源化利用及最終處置的各個(gè)環(huán)節(jié)，體現(xiàn)減量化、資源化和無害化的管理控制標(biāo)準(zhǔn)和要求。二是“污染者負(fù)擔(dān)、受益者補(bǔ)償”原則，一方面建筑廢棄物的污染主體應(yīng)承擔(dān)治理污染的相關(guān)費(fèi)用；另一方面建筑廢棄物資源化的受益主體應(yīng)補(bǔ)償從事建筑廢棄物循環(huán)利用企業(yè)的相應(yīng)成本和損失。三是政府、企業(yè)、公眾責(zé)任共擔(dān)原則。立法中應(yīng)突破生產(chǎn)者責(zé)任、消費(fèi)者責(zé)任和政府責(zé)任相互獨(dú)立和“各自為政”的狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)這三類責(zé)任的相互關(guān)聯(lián)和有機(jī)融合，以實(shí)現(xiàn)建筑廢棄物資源化的合作共管。

（二）我國建筑廢棄物資源化管理的制度構(gòu)建

制度構(gòu)建上，我國建筑廢棄物資源化管理應(yīng)借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，在循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念的指導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)建筑廢棄物減量化、再利用、資源化的要求。首先，應(yīng)建立建筑廢棄物資源化管理的規(guī)劃制度。從層次上，建筑廢棄物資源化管理的規(guī)劃應(yīng)落實(shí)到國家總體規(guī)劃、部門規(guī)劃、地方政府規(guī)劃、企業(yè)自身規(guī)劃以及行業(yè)協(xié)會(huì)規(guī)劃五個(gè)層級；從內(nèi)容上，規(guī)劃應(yīng)盡可能詳盡，明確建筑廢棄物的具體種類、范圍，明確處理建筑廢棄物所要實(shí)現(xiàn)的短、中、長期目標(biāo)，此外應(yīng)部署各項(xiàng)計(jì)劃以保障規(guī)劃的全面實(shí)現(xiàn)。其次，應(yīng)完善建筑廢棄物監(jiān)管體制。一是設(shè)立權(quán)威的建筑廢棄物綜合管理機(jī)構(gòu)，牽頭處理建筑廢棄物監(jiān)管過程中產(chǎn)生的問題，協(xié)調(diào)建筑廢棄物排放、清運(yùn)、回收、利用過程中各主管部門之間的關(guān)系。二是在建筑廢棄物綜合管理機(jī)構(gòu)下設(shè)立專門的建筑廢棄物資源化管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)建筑廢棄物回收、利用、技術(shù)推廣等事項(xiàng)的監(jiān)督管理工作，以強(qiáng)化對建筑廢棄物資源化事項(xiàng)的監(jiān)管。三是建立監(jiān)管聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建委、環(huán)保、環(huán)衛(wèi)、城管等執(zhí)法部門在各自職能的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)相互溝通協(xié)調(diào)，健全告知、舉報(bào)制度，加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法。再次，我國應(yīng)建立全面的生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，具體法律責(zé)任設(shè)計(jì)中應(yīng)建立以生產(chǎn)者承擔(dān)責(zé)任為核心，銷售者連帶、消費(fèi)者協(xié)助責(zé)任為補(bǔ)充，政府支持的責(zé)任延伸制度，細(xì)化各主體在建筑廢棄物回收利用、費(fèi)用承擔(dān)中責(zé)任的具體分配。最后，我國還應(yīng)建立系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度。政府應(yīng)廣泛應(yīng)用各種經(jīng)濟(jì)杠桿，建立科學(xué)合理的正反激勵(lì)機(jī)制推動(dòng)建筑廢棄物的回收和利用，正向激勵(lì)上應(yīng)設(shè)定財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠機(jī)制，加強(qiáng)信息公開以推動(dòng)企業(yè)和公眾主動(dòng)參與建筑廢棄物的資源化管理；反向激勵(lì)上應(yīng)合理征收排污費(fèi)、生態(tài)稅、預(yù)付處置費(fèi)，實(shí)行押金返還計(jì)劃約束利益相關(guān)主體的行為，保障建筑廢棄物資源化管理的順利進(jìn)行。

[注 釋]

① 我國建筑垃圾再利用率普遍不超過5%，而韓國、日本等國家建筑垃圾資源化再利用律率超過95%。參見：原二軍，建筑垃圾資源化癥結(jié)在哪？中國環(huán)境報(bào)，2011-08-12。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 陳家瓏.建筑廢棄物（建筑垃圾）的資源化利用及再生工藝[J].混泥土世界，2009（9）.

[2] 曹俊.建筑垃圾產(chǎn)生者應(yīng)擔(dān)責(zé)[N].中國環(huán)境報(bào)，2011-08-12.

[3] 中央編辦.關(guān)于建筑垃圾資源化再利用部門職責(zé)分工的通知[EB/OL].（2014-04-03）http：//www.cncxhw.com/intecontent.aspx？id=2567.endprint

[4] 姚世文.環(huán)境行政執(zhí)法中存在的問題和對策[J].環(huán)境保護(hù)，1999（7）.

[5] 喬剛.環(huán)境管理體制若干問題探討[A].環(huán)境法系列專題研究（第二輯）[C].北京：科學(xué)出版社，2006：423.

[6] 張婉如，王海瀾，姜毅然.日本循環(huán)經(jīng)濟(jì)法規(guī)與實(shí)踐[M].北京：人民出版社，2008：65.

[7] 王磊，趙勇.國外建筑廢棄物循環(huán)利用的經(jīng)驗(yàn)及對我國的啟示[J].再生資源與循環(huán)經(jīng)濟(jì)，2011（12）.

[8] Lindhquist Thomas. Towards an Extended Producer Responsibility-analysis of Experiences and Proposals[Z].1992：82.

[9] 錢光人.國際城市固體廢物立法管理與實(shí)踐[M].北京：化學(xué)工業(yè)出版社，2009：21.

[10] 任勇.日本環(huán)境管理及產(chǎn)業(yè)污染防治[M].北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2000：238.

[11] 國家發(fā)展改革委外事司.美國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的做法及啟示[J].中國經(jīng)貿(mào)導(dǎo)刊，2007（1）.

[12] 佚名.美國實(shí)行循環(huán)經(jīng)濟(jì)的成功經(jīng)驗(yàn)[J].決策與信息，2005（11）.

The Recycling Management of Construction Wastes：

Overseas Experiences and the Chinese Choice

Fan Weiguo

（Southwest University of Political Science & Law，Chongqing 401120，China）

Abstract： Massive urban constructions go along with metabolism， and generate large amounts of construction waste， which have brought tremendous pressure to the healthy development of the cities. Effective control of construction waste not only embodies the degree of social civilization，but also is considered as an assessment the government's governing ability，as well as its potential for sustainable development ability of economic construction. Developed countries generally recognize construction waste as "misplaced resources" and through perfect legislative provisions and appropriate system design，these countries has impelled the recycling use of construction waste into practice. Compared with these countries，our recycling management of construction waste still exists deficiencies in the legal system，the management system and the system operation mechanism，which should be perfected on the basis of learning from foreign advanced legislative experience.

Key words： construction waste；recycling；recycling management；legal regulation

（責(zé)任編輯：李 萌）endprint