祝天智

摘 要 計劃型的征地制度和政策都規(guī)定，政府對失地農(nóng)民的社會保障負有主要責任。然而，現(xiàn)行財政體制和晉升錦標賽的政府管理模式使得地方政府既沒有充足的財力，也沒有足夠的動力為失地農(nóng)民提供應有的社會保障。失地農(nóng)民社會保障缺失導致征地型群體性事件難以平息且極易反復。要構建征地型群體性事件的長效治理機制，必須合理分配中央和地方政府的責任，并充分發(fā)揮村集體和農(nóng)村新型社會組織的功能，為失地農(nóng)民提供合理、規(guī)范、多元的社會保障。

關鍵詞 失地農(nóng)民；征地型群體性事件；社會保障；長效機制

[中圖分類號]C913.7；F321.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2014）10-0040-05

近年來，國家為預防和化解征地誘發(fā)的群體性事件出臺了多項政策和措施，不僅征地審批越來越嚴格，監(jiān)管越來越嚴密，處罰越來越嚴厲，而且多部委曾為此專門出臺文件：2011年公安部曾明確要求，公安機關“嚴禁參與征地拆遷等非警務活動”[1]；2013年國土資源部也發(fā)文嚴厲要求，“不得強行實施征地，杜絕暴力征地。”然而，征地型群體性事件已成為鄉(xiāng)村社會的頑疾，仍在“個別地方相繼發(fā)生”，“甚至出現(xiàn)人員傷亡”[2]。筆者認為，征地型群體性事件之所以治理難度極大，而且容易出現(xiàn)反復，很重要的原因之一在于：關系失地農(nóng)民長遠利益的社會保障問題未得到妥善解決，導致失地農(nóng)民在年老體弱或面臨天災人禍時容易陷入極端困難境地。而農(nóng)民往往將這種困境歸咎于地方政府的征地行為，從而導致征地矛盾難以根本化解，甚至多年前的征地行為仍可能在今天引發(fā)群體性事件。因此，要建立征地型群體性事件的長效治理機制，必須通過土地管理制度的綜合改革，構建多元有效的失地農(nóng)民社會保障機制。

一、土地的社會保障功能和政府對失地農(nóng)民的社會保障責任

近年來，學界對征地型群體性事件的研究主要從土地產(chǎn)權和征地制度方面展開，而對失地農(nóng)民社會保障缺失與征地型群體性事件的關系缺少足夠關注。其實，正是國家對失地農(nóng)民社會保障的承諾與失地農(nóng)民社會保障缺失之間的矛盾，導致征地型群體性事件治理困難且極易反復。

與其他國家相比，土地對我國農(nóng)民的社會保障起著更加特殊的重要作用，這是因為：

第一，我國農(nóng)業(yè)人口基數(shù)極其龐大。雖然隨著工業(yè)化和城市化的推進農(nóng)業(yè)人口不斷減少，但應當看到，我國目前仍有8億多農(nóng)民；即使到2020年基本實現(xiàn)工業(yè)化以后，我國仍將有數(shù)億人口在農(nóng)村以務農(nóng)為生。

第二，我國是在城鄉(xiāng)二元結構下進行工業(yè)化和城市化的。雖然近年隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展理念的提出，我國已開始破除城鄉(xiāng)二元結構，但這無疑將是長期的艱難過程。因此，雖然許多農(nóng)民已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而進城務工，但由于城鄉(xiāng)二元結構的阻隔，他們?nèi)詿o法脫離“農(nóng)民工”的身份，因此無法真正融入城市生活，當他們年老體衰或者遭受天災人禍的時候，不得不重新回到農(nóng)村。

同樣，與其他國家相比我國政府對失地農(nóng)民的社會保障負有更多的，甚至是全部的責任，這是由于：

第一，我國征地制度仍具有明顯的計劃經(jīng)濟特征，即一方面，從征地行為的啟動、報批到安置補償方案的制定及其實施，都是完全由政府主導的，因此政府也對農(nóng)民的當前和長遠生活負有完全的責任。為此黨的政策明確規(guī)定，地方政府征地“要確保被征地農(nóng)民生活水平有提高、長遠生計有保障”[3]。《物權法》第42條也明確規(guī)定：地方政府征收集體土地的，應當“安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權益”。另一方面，我國的征地補償既非完全補償，也非公平補償，意味著失地農(nóng)民為了公共利益的需要犧牲了自己的部分土地利益。因此，作為公共利益的代表者，政府也當然有責任保證這些為公共利益而犧牲自己利益的失地農(nóng)民的長遠生計。

第二，繼國家推行承包期內(nèi)“生不增地，死不減地”的政策之后，黨的十七屆三中全會又提出了“現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變”的政策，據(jù)陳錫文的權威解讀，這意味著土地的承包期限“肯定比現(xiàn)在的30年不變要長”[4]。甚至有不少學者認為，土地已在很大程度上具有私有的性質。在此背景之下，一旦遭遇政府征地，失地農(nóng)民已不可能像以往那樣通過土地調整重新獲得承包地，甚至可能意味著永久失去土地，因此也無法重新獲得土地保障。然而，現(xiàn)行的安置補償標準仍是按照以前承包期30年進行設計的，《土地管理法》第47條明確規(guī)定：“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！币虼?，要使失地農(nóng)民的長遠生計有保障，作為征地主體且享有土地增值大部分的地方政府，當然有義務為他們提供必要的社會保障。

第三，由于地方政府對“以經(jīng)濟建設為中心”這一指導思想的執(zhí)行偏差，再加上城鄉(xiāng)二元結構的作用，導致我國社會建設嚴重滯后于經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)村社會建設嚴重滯后于城市步伐，除土地提供的低水平保障之外，農(nóng)民所享有的社會保障很少。再加上計劃生育政策的實施，使家庭的保障功能嚴重弱化。因此，無論是在農(nóng)民看來，還是從維護農(nóng)村穩(wěn)定的角度看，地方政府都有義務為因征地而失去最重要社會保障的農(nóng)民提供必要的社會保障。

二、失地農(nóng)民社會保障缺失與征地型群體性事件的治理困境

然而，在當前背景下，無論是從征地制度的制度設計來看，還是從地方政府的主觀動力和客觀財力來看，都難以為失地農(nóng)民提供合理的社會保障。而每當失地農(nóng)民因社會保障缺失陷入困境的時候，對其社會保障負有主要責任的地方政府就成為他們訴求和怨恨的對象，從而形成征地型群體性事件難以治理的深層根源之一。

第一，從征地制度的制度設計來看，現(xiàn)有安置補償制度難以為失地農(nóng)民提供充分的保障。我國現(xiàn)行征地安置補償主要由三部分構成：一是土地補償費，為該土地“被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍”，但該部分并非全部歸失地農(nóng)民所有，法律規(guī)定“土地補償費歸集體經(jīng)濟組織所有”。相當一部分土地補償款會被用于發(fā)展集體經(jīng)濟、修建公共設施或者在全體村民中進行發(fā)放。據(jù)趙德余研究發(fā)現(xiàn)，“土地征用出讓過程中，如果成本價為100，農(nóng)民只獲得其中的5%～10%，村級集體得25%～30%?！盵5]同時，村干部的挪用甚至貪污、揮霍也會影響被征地農(nóng)民所得的土地補償款數(shù)額。據(jù)國土資源部調查，“征地所得的補償、補助費用被少數(shù)幾個村干部甚至基層政府或者機關控制，有的干部甚至貪污、挪用征地補償費用和安置補助費用，或者將征地補償費用、安置補助費用于吃喝玩樂?！盵6]因此，被征地農(nóng)民最終所能得到的土地補償費相當有限。二是安置補助費，每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的4～6倍。三是青苗補助費和地上附著物的補償，其實該部分本屬于農(nóng)民的財產(chǎn)，與土地補償基本無關。因此，總體算來，被征地農(nóng)民最終因土地征收可以得到的補償費每畝一般不超過5萬元。除此之外，現(xiàn)行征地制度并未明確規(guī)定地方政府在失地農(nóng)民社會保障方面的責任。這在物價不斷上漲的今天顯然難以實現(xiàn)被征地農(nóng)民的生活水平有提高，更難實現(xiàn)其長遠生計有保障。endprint

第二，從地方政府的主觀意愿和客觀財力來看，也都難為失地農(nóng)民提供合理的社會保障。從地方政府的主觀意愿來看，由于在“晉升錦標賽模式”的官員管理模式中，“政府官員的晉升高度依賴于一些可測度的經(jīng)濟指標”[7]，例如GDP的增長率、招商引資規(guī)模和城市設施等等。而不幸的是，失地農(nóng)民的社會保障既屬于不易測度的指標，又屬于短期內(nèi)難以取得成效的項目，很難為地方官員帶來政績，因此難以受到其重視。尤其是農(nóng)業(yè)稅被廢除之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能從農(nóng)村直接提取資源，更失去了服務農(nóng)民的興趣和動力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“不但沒有轉變?yōu)榉辙r(nóng)村的行動主體，而且正在和農(nóng)民脫離其舊有的聯(lián)系，變成了表面上看上去無關緊要、可有可無的一級政府組織”[8]。近年來，盡管在國家的要求之下有些地方開始為失地農(nóng)民購買養(yǎng)老等社會保險，但其資金主要來源于農(nóng)民的安置補助費以及農(nóng)民應得的土地補償費，并非真正來自于政府的土地出讓金，而且其水平普遍較低，難以真正保障農(nóng)民的長遠生計。

從地方政府財政收支的實際狀況來看，自分稅制改革之后，地方政府的收入急劇減少，但其支出義務并未隨之減少，相反，隨著服務型政府建設的推進而不斷加大?！氨M管中央政府可以通過轉移支付對地方政府進行二次分配，但由于地區(qū)間資金分配不平衡，許多地區(qū)，尤其是中西部地區(qū)財政缺口仍然很大?！盵9]農(nóng)業(yè)稅被取消之后，地方政府的財政狀況進一步惡化，不少地方政府債臺高筑或財政空轉。據(jù)童星研究發(fā)現(xiàn)，即使像江蘇這樣的經(jīng)濟發(fā)達省份，鄉(xiāng)、村兩級組織的債務問題同樣嚴峻，2005年“村級債務總額為189億元，村均負債54.2萬元；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）債務總額187.55億元，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）均負債950萬元。而且負債面廣，全省95%的村都有債務，負債的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）也在60%以上”[10]。在此背景之下，基礎設施和開發(fā)區(qū)建設等能夠彰顯政績的項目尚且資金短缺，更不要說難以顯示政績的失地農(nóng)民社會保障投資。

第三，對失地農(nóng)民社會保障實踐的調查顯示，普遍存在保障水平嚴重偏低，保障項目覆蓋面狹窄的問題。據(jù)“九三學社進行的一項調查表明，在全國的失地農(nóng)民中，有60%左右的人生活十分困難，有穩(wěn)定經(jīng)濟收入、沒有因失地影響到基本生活的只占30%左右”[11]。另據(jù)周飛舟對S縣的研究發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)民個人繳納3 500元，村集體繳納 3 500元（來自土地補償費）的條件下，“女性年滿55 周歲、男性年滿60周歲后，可以按月享受被征地農(nóng)民養(yǎng)老金220元?！边@種做法目前在全國具有一定的普遍性，但顯然該制度存在以下三個方面的缺陷：一是保障水平顯然偏低，如果沒有其他收入，每月兩百多元在目前條件下顯然難以保障失地農(nóng)民的正常生活。二是資金投入主要來自農(nóng)民本應得的補償收入，據(jù)周飛舟研究，“農(nóng)民的安置補助費幾乎全部繳納了養(yǎng)老保險基金。”三是由于“政府對這筆基金的維護、發(fā)放缺少嚴格精確的測算方案， 其中一部分已經(jīng)被當作政府資金而動用了?！盵12]不僅使失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險有落空的危險，而且農(nóng)民自己投入的資金有再次被侵吞的風險。

綜上可以發(fā)現(xiàn)，雖然近年中央和地方各級政府都非常重視征地型群體性事件的預防和化解，但由于關系失地農(nóng)民長遠利益的社會保障問題尚未得到制度化的解決，導致征地型群體性事件的長效治理機制難以建立?，F(xiàn)有的短期性和權宜性治理措施，雖然可以取得部分效果，但使征地型群體性事件表現(xiàn)為難以平息和反復發(fā)作的頑固性特點。

第一，由于失地農(nóng)民的長遠生計難以保障，使現(xiàn)有措施的治理效果都大打折扣，許多征地誘發(fā)的群體性事件長期難以真正平息，成為困擾地方政府的難題。一方面，國家政策對失地農(nóng)民社會保障的許諾，與地方政府保障能力不足和保障意愿缺乏之間的矛盾始終難以得到制度化的解決，使失地農(nóng)民的社會保障問題日漸凸顯。據(jù)保守估計，目前我國“失地農(nóng)民總數(shù)約在5 000萬人左右，預計10年后失地農(nóng)民將接近1億”[13]，其中有相當一部分因社會保障缺失而生活困難，這構成了引發(fā)群體性事件的嚴重隱患。另一方面，隨著國家嚴厲禁止以強制手段對待征地過程中農(nóng)民的抗爭行為，以及社會層面洶涌的維權思潮的高漲，基層政府也不敢輕易觸動維穩(wěn)的高壓線而動用強制力。最終的結果只能是，失地農(nóng)民因生活困難而不斷提出的訴求，既無法得到滿意解決，也不會受到公開鎮(zhèn)壓。這既會導致矛盾積累激化而誘發(fā)群體性事件，也會因低風險而激勵更多的人參與鬧事，從而形成征地型群體性事件長久難以平息的結果。

第二，由于治理措施的短期性，許多征地型群體性事件雖暫時平息，但由于失地農(nóng)民的社會保障等長遠問題并未解決，導致其極易死灰復燃。在當前穩(wěn)控型社會管理體制之下，不出事就是維護社會穩(wěn)定的最佳政績。因此，對任期有限的地方主要領導而言，對付因社會保障問題而鬧事的失地農(nóng)民的常用手段就是花錢買平安，即部分滿足其當前要求而暫時平息事端。這種治標不治本的辦法必然會導致征地型群體性事件反復發(fā)生的結果：一是因為鬧事者的社會保障問題并未得到制度化解決，一次性給予的資金用完后他們不僅將會重新鬧事，而且因為此前的成功經(jīng)驗而很可能成為群體性事件的領導者和組織者；二是此種做法實際是鼓勵其他未參與鬧事的失地農(nóng)民參與或者組織鬧事。

第三，失地農(nóng)民社會保障的缺失還可能使征地行為在多年之后誘發(fā)群體性事件。許多征地行為在當時并未引發(fā)群體性事件，而是多年之后才發(fā)生的。這是由于許多農(nóng)民只看到眼前的一次性補償相對于其種地收入而言相當可觀，但并未考慮長遠生計和各類風險因素，因此當時并未提出反對，甚至會盼望征地。但是，一方面，由于實際的補償水平相對于保障農(nóng)民的長遠生活是遠遠不夠的；另一方面，由于農(nóng)民既缺乏投資技能，又缺少理性消費的觀念，有限的補償因通貨膨脹而不斷貶值，或被奢侈消費而耗光，甚至被賭博吸毒而揮霍。因此，一旦補償款消費殆盡而陷入生計困難，或者因遭受天災人禍而陷入困境，部分農(nóng)民則會將其困難歸咎于政府征地，尤其看到后來的補償比他們當時高或者社會保障比他們完善時，他們就有了鬧事的理由，從而極易誘發(fā)群體性事件。

三、失地農(nóng)民社會保障與征地型群體性事件的長效治理endprint

顯然，為失地農(nóng)民提供合理、規(guī)范、多元的社會保障，是預防和化解征地型群體性事件必要條件之一。而要解決此問題，既要解決資金來源的問題，也需要進行體制機制創(chuàng)新；既需要中央政府的重視和制度供給，也需要地方政府的大力配合和投入。

第一，由中央政府進一步加大社會保障制度改革的力度，破除城鄉(xiāng)二元結構對農(nóng)民的制度性歧視，并為全體農(nóng)民提供與城市居民平等的基本保障，是解決失地農(nóng)民社會保障難題和構建征地型群體性事件長效治理機制的基礎。

首先，一方面，基本社會保障具有兜底的作用，同時也具有保障最基本社會公平的功能。作為中央集權型的單一制國家，由中央政府為所有農(nóng)民提供與城市居民一樣的基本社會保障，不僅是促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要，更是破除對農(nóng)民的歧視，促進社會基本公平，奠定社會穩(wěn)定的堅實基礎的需要。另一方面，在農(nóng)民流動性越來越越強的背景下，農(nóng)民的基本社會保障具有明顯的外溢性特征，農(nóng)村承擔了農(nóng)民工培養(yǎng)的成本，但其勞動和創(chuàng)造價值卻在城市。如果再由戶籍地的農(nóng)村政府提供基本社會保障，既無法解決農(nóng)村政府動力不足的問題，也不符合城富鄉(xiāng)窮的財政現(xiàn)狀和以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的政策導向。因此，由財政相對充裕的中央政府進一步加大投入，為所有農(nóng)民提供與城市居民同等的最低生活保障和基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老保障，是解決失地農(nóng)民基本社會保障問題，有效減少因失地農(nóng)民陷入極端困難境地而誘發(fā)群體性事件的最合理可行的辦法。

其次，通過中央政府對戶籍、就業(yè)、住房、養(yǎng)老等制度的統(tǒng)籌改革，破除城鄉(xiāng)壁壘對農(nóng)民的歧視，是為失地農(nóng)民提供制度化社會保障和預防征地型群體性事件的制度基礎。一是應盡快通過戶籍制度改革，破除在就業(yè)、購房、子女教育等領域對農(nóng)民的歧視，為失地農(nóng)民城市化和享有城市社會保障奠定基礎；二是進一步加快農(nóng)民工醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等社會保障的全國無障礙流動和異地結算，尤其是城鄉(xiāng)異地流動，使農(nóng)民工能夠年輕時在城市工作并交納養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險，而年老時可以在家鄉(xiāng)享有上述社會保障。從而可以有效解決年老體弱失地農(nóng)民因醫(yī)療、養(yǎng)老困境而引起的群體性事件。

第二，明確并落實地方政府對失地農(nóng)民的社會保險責任，是解決失地農(nóng)民社會保障難題和構建征地型群體性事件長效治理機制的關鍵。如上所述，一方面，地方政府分享了土地增值收益的大部分，事實上構成了對被征地農(nóng)民土地財產(chǎn)權的剝奪，而失地農(nóng)民則因征地失去了土地保障；另一方面，征地制度和黨的政策都認為地方政府應該對失地農(nóng)民的社會保障負主要責任，失地農(nóng)民也將地方政府作為實現(xiàn)其社會保障的主要訴求對象。因此，如何切實落實地方政府的上述責任，是解決失地農(nóng)民社會保障問題和破解征地型群體性事件治理難題的關鍵。

首先，適應當前就業(yè)市場化背景下地方政府已不可能解決失地農(nóng)民就業(yè)問題的現(xiàn)實，改革征地補償?shù)慕Y構，取消安置補助部分，增加失地社會保障補償，即明確為每位失地農(nóng)民的醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障提供確定的補償數(shù)額，從而為失地農(nóng)民的社會保障提供可靠的資金來源。同時，為保障這部分資金能確實用于失地農(nóng)民的社會保障，可以考慮建立失地農(nóng)民社會保障專項基金，采取?？顚Ｓ煤头制诎l(fā)放的方式，或者為失地農(nóng)民購買社會保險的形式。

其次，從地方政府的土地出讓金中拿出一部分，設置失地農(nóng)民就業(yè)保障基金，專門用于失地農(nóng)民的就業(yè)培訓和工作崗位補助。取消安置補助費費的原因不是因為地方政府不再需要對失地農(nóng)民的就業(yè)負責，相反，是因為一次性發(fā)放安置補助金的方式實際是地方政府將包袱不負責任地甩給社會，難以切實保障失地農(nóng)民就業(yè)的實現(xiàn)。因此，筆者建議，從地方政府土地出讓金中劃出一部分，設立失地農(nóng)民就業(yè)保障基金，專門用于資助政府設立的或者由社會力量創(chuàng)辦的失地農(nóng)民就業(yè)技能培訓機構，以及用于補助為失地農(nóng)民提供就業(yè)崗位的單位，從而切實保障失地農(nóng)民的長遠就業(yè)。

再次，由地方政府建立困難失地農(nóng)民救助基金，對那些因各種原因陷入極端困難境地的失地農(nóng)民進行救助，也是預防和化解征地型群體性事件的必要措施。如果說社會保障網(wǎng)絡是保證失地農(nóng)民長遠生活的兜底之網(wǎng)的話，那么困難失地農(nóng)民救助基金則是該網(wǎng)的最底之部分，能起到最低程度的保障作用，防止個別失地農(nóng)民因天災人禍陷入極端困難而鋌而走險，從而誘發(fā)群體性事件。

第三，發(fā)動村級組織和社會力量服務于失地農(nóng)民社會保障，可以補充政府對失地農(nóng)民社會保障的不足。

首先，村級組織在服務失地農(nóng)民社會保障方面有著特殊優(yōu)勢。村級組織是失地農(nóng)民的組織依托，貼近失地農(nóng)民的生活，了解失地農(nóng)民的需要，與失地農(nóng)民有緊密的社會網(wǎng)絡相連。尤其原有的“五保制度”的制度資源和實踐基礎，使村級組織在失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障方面具有得天獨厚的優(yōu)勢。因此，筆者建議，可以從村級組織所得的土地補償款中辟出一部分，專門用于年老而無子女失地農(nóng)民的養(yǎng)老和病殘失地農(nóng)民的醫(yī)療補助，以發(fā)揮村級組織在失地農(nóng)民社會保障方面的功能。

其次，充分發(fā)揮正在興起的各類農(nóng)村社會組織的作用，協(xié)助解決失地農(nóng)民的社會保障難題。近年來，農(nóng)村各類協(xié)會、合作社等新興組織快速崛起，其經(jīng)濟實力和社會功能也不斷增強，正在成為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的生力軍和社會管理的新興載體。因此，充分發(fā)揮此類組織在服務失地農(nóng)民社會保障方面的功能，不僅可以與政府和村級組織形成互補，而且符合未來農(nóng)村發(fā)展的大勢所趨。

近年來，國家為預防和化解征地誘發(fā)的群體性事件出臺了多項政策和措施，不僅征地審批越來越嚴格，監(jiān)管越來越嚴密，處罰越來越嚴厲，而且多部委曾為此專門出臺文件：2011年公安部曾明確要求，公安機關“嚴禁參與征地拆遷等非警務活動”[1]；2013年國土資源部也發(fā)文嚴厲要求，“不得強行實施征地，杜絕暴力征地?！比欢?，征地型群體性事件已成為鄉(xiāng)村社會的頑疾，仍在“個別地方相繼發(fā)生”，“甚至出現(xiàn)人員傷亡”[2]。筆者認為，征地型群體性事件之所以治理難度極大，而且容易出現(xiàn)反復，很重要的原因之一在于：關系失地農(nóng)民長遠利益的社會保障問題未得到妥善解決，導致失地農(nóng)民在年老體弱或面臨天災人禍時容易陷入極端困難境地。而農(nóng)民往往將這種困境歸咎于地方政府的征地行為，從而導致征地矛盾難以根本化解，甚至多年前的征地行為仍可能在今天引發(fā)群體性事件。因此，要建立征地型群體性事件的長效治理機制，必須通過土地管理制度的綜合改革，構建多元有效的失地農(nóng)民社會保障機制。endprint

一、土地的社會保障功能和政府對失地農(nóng)民的社會保障責任

近年來，學界對征地型群體性事件的研究主要從土地產(chǎn)權和征地制度方面展開，而對失地農(nóng)民社會保障缺失與征地型群體性事件的關系缺少足夠關注。其實，正是國家對失地農(nóng)民社會保障的承諾與失地農(nóng)民社會保障缺失之間的矛盾，導致征地型群體性事件治理困難且極易反復。

與其他國家相比，土地對我國農(nóng)民的社會保障起著更加特殊的重要作用，這是因為：

第一，我國農(nóng)業(yè)人口基數(shù)極其龐大。雖然隨著工業(yè)化和城市化的推進農(nóng)業(yè)人口不斷減少，但應當看到，我國目前仍有8億多農(nóng)民；即使到2020年基本實現(xiàn)工業(yè)化以后，我國仍將有數(shù)億人口在農(nóng)村以務農(nóng)為生。

第二，我國是在城鄉(xiāng)二元結構下進行工業(yè)化和城市化的。雖然近年隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展理念的提出，我國已開始破除城鄉(xiāng)二元結構，但這無疑將是長期的艱難過程。因此，雖然許多農(nóng)民已經(jīng)脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而進城務工，但由于城鄉(xiāng)二元結構的阻隔，他們?nèi)詿o法脫離“農(nóng)民工”的身份，因此無法真正融入城市生活，當他們年老體衰或者遭受天災人禍的時候，不得不重新回到農(nóng)村。

同樣，與其他國家相比我國政府對失地農(nóng)民的社會保障負有更多的，甚至是全部的責任，這是由于：

第一，我國征地制度仍具有明顯的計劃經(jīng)濟特征，即一方面，從征地行為的啟動、報批到安置補償方案的制定及其實施，都是完全由政府主導的，因此政府也對農(nóng)民的當前和長遠生活負有完全的責任。為此黨的政策明確規(guī)定，地方政府征地“要確保被征地農(nóng)民生活水平有提高、長遠生計有保障”[3]?！段餀喾ā返?2條也明確規(guī)定：地方政府征收集體土地的，應當“安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權益”。另一方面，我國的征地補償既非完全補償，也非公平補償，意味著失地農(nóng)民為了公共利益的需要犧牲了自己的部分土地利益。因此，作為公共利益的代表者，政府也當然有責任保證這些為公共利益而犧牲自己利益的失地農(nóng)民的長遠生計。

第二，繼國家推行承包期內(nèi)“生不增地，死不減地”的政策之后，黨的十七屆三中全會又提出了“現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變”的政策，據(jù)陳錫文的權威解讀，這意味著土地的承包期限“肯定比現(xiàn)在的30年不變要長”[4]。甚至有不少學者認為，土地已在很大程度上具有私有的性質。在此背景之下，一旦遭遇政府征地，失地農(nóng)民已不可能像以往那樣通過土地調整重新獲得承包地，甚至可能意味著永久失去土地，因此也無法重新獲得土地保障。然而，現(xiàn)行的安置補償標準仍是按照以前承包期30年進行設計的，《土地管理法》第47條明確規(guī)定：“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！币虼?，要使失地農(nóng)民的長遠生計有保障，作為征地主體且享有土地增值大部分的地方政府，當然有義務為他們提供必要的社會保障。

第三，由于地方政府對“以經(jīng)濟建設為中心”這一指導思想的執(zhí)行偏差，再加上城鄉(xiāng)二元結構的作用，導致我國社會建設嚴重滯后于經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)村社會建設嚴重滯后于城市步伐，除土地提供的低水平保障之外，農(nóng)民所享有的社會保障很少。再加上計劃生育政策的實施，使家庭的保障功能嚴重弱化。因此，無論是在農(nóng)民看來，還是從維護農(nóng)村穩(wěn)定的角度看，地方政府都有義務為因征地而失去最重要社會保障的農(nóng)民提供必要的社會保障。

二、失地農(nóng)民社會保障缺失與征地型群體性事件的治理困境

然而，在當前背景下，無論是從征地制度的制度設計來看，還是從地方政府的主觀動力和客觀財力來看，都難以為失地農(nóng)民提供合理的社會保障。而每當失地農(nóng)民因社會保障缺失陷入困境的時候，對其社會保障負有主要責任的地方政府就成為他們訴求和怨恨的對象，從而形成征地型群體性事件難以治理的深層根源之一。

第一，從征地制度的制度設計來看，現(xiàn)有安置補償制度難以為失地農(nóng)民提供充分的保障。我國現(xiàn)行征地安置補償主要由三部分構成：一是土地補償費，為該土地“被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍”，但該部分并非全部歸失地農(nóng)民所有，法律規(guī)定“土地補償費歸集體經(jīng)濟組織所有”。相當一部分土地補償款會被用于發(fā)展集體經(jīng)濟、修建公共設施或者在全體村民中進行發(fā)放。據(jù)趙德余研究發(fā)現(xiàn)，“土地征用出讓過程中，如果成本價為100，農(nóng)民只獲得其中的5%～10%，村級集體得25%～30%?！盵5]同時，村干部的挪用甚至貪污、揮霍也會影響被征地農(nóng)民所得的土地補償款數(shù)額。據(jù)國土資源部調查，“征地所得的補償、補助費用被少數(shù)幾個村干部甚至基層政府或者機關控制，有的干部甚至貪污、挪用征地補償費用和安置補助費用，或者將征地補償費用、安置補助費用于吃喝玩樂。”[6]因此，被征地農(nóng)民最終所能得到的土地補償費相當有限。二是安置補助費，每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的4～6倍。三是青苗補助費和地上附著物的補償，其實該部分本屬于農(nóng)民的財產(chǎn)，與土地補償基本無關。因此，總體算來，被征地農(nóng)民最終因土地征收可以得到的補償費每畝一般不超過5萬元。除此之外，現(xiàn)行征地制度并未明確規(guī)定地方政府在失地農(nóng)民社會保障方面的責任。這在物價不斷上漲的今天顯然難以實現(xiàn)被征地農(nóng)民的生活水平有提高，更難實現(xiàn)其長遠生計有保障。

第二，從地方政府的主觀意愿和客觀財力來看，也都難為失地農(nóng)民提供合理的社會保障。從地方政府的主觀意愿來看，由于在“晉升錦標賽模式”的官員管理模式中，“政府官員的晉升高度依賴于一些可測度的經(jīng)濟指標”[7]，例如GDP的增長率、招商引資規(guī)模和城市設施等等。而不幸的是，失地農(nóng)民的社會保障既屬于不易測度的指標，又屬于短期內(nèi)難以取得成效的項目，很難為地方官員帶來政績，因此難以受到其重視。尤其是農(nóng)業(yè)稅被廢除之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能從農(nóng)村直接提取資源，更失去了服務農(nóng)民的興趣和動力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“不但沒有轉變?yōu)榉辙r(nóng)村的行動主體，而且正在和農(nóng)民脫離其舊有的聯(lián)系，變成了表面上看上去無關緊要、可有可無的一級政府組織”[8]。近年來，盡管在國家的要求之下有些地方開始為失地農(nóng)民購買養(yǎng)老等社會保險，但其資金主要來源于農(nóng)民的安置補助費以及農(nóng)民應得的土地補償費，并非真正來自于政府的土地出讓金，而且其水平普遍較低，難以真正保障農(nóng)民的長遠生計。endprint

從地方政府財政收支的實際狀況來看，自分稅制改革之后，地方政府的收入急劇減少，但其支出義務并未隨之減少，相反，隨著服務型政府建設的推進而不斷加大。“盡管中央政府可以通過轉移支付對地方政府進行二次分配，但由于地區(qū)間資金分配不平衡，許多地區(qū)，尤其是中西部地區(qū)財政缺口仍然很大?！盵9]農(nóng)業(yè)稅被取消之后，地方政府的財政狀況進一步惡化，不少地方政府債臺高筑或財政空轉。據(jù)童星研究發(fā)現(xiàn)，即使像江蘇這樣的經(jīng)濟發(fā)達省份，鄉(xiāng)、村兩級組織的債務問題同樣嚴峻，2005年“村級債務總額為189億元，村均負債54.2萬元；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）債務總額187.55億元，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）均負債950萬元。而且負債面廣，全省95%的村都有債務，負債的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）也在60%以上”[10]。在此背景之下，基礎設施和開發(fā)區(qū)建設等能夠彰顯政績的項目尚且資金短缺，更不要說難以顯示政績的失地農(nóng)民社會保障投資。

第三，對失地農(nóng)民社會保障實踐的調查顯示，普遍存在保障水平嚴重偏低，保障項目覆蓋面狹窄的問題。據(jù)“九三學社進行的一項調查表明，在全國的失地農(nóng)民中，有60%左右的人生活十分困難，有穩(wěn)定經(jīng)濟收入、沒有因失地影響到基本生活的只占30%左右”[11]。另據(jù)周飛舟對S縣的研究發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)民個人繳納3 500元，村集體繳納 3 500元（來自土地補償費）的條件下，“女性年滿55 周歲、男性年滿60周歲后，可以按月享受被征地農(nóng)民養(yǎng)老金220元?！边@種做法目前在全國具有一定的普遍性，但顯然該制度存在以下三個方面的缺陷：一是保障水平顯然偏低，如果沒有其他收入，每月兩百多元在目前條件下顯然難以保障失地農(nóng)民的正常生活。二是資金投入主要來自農(nóng)民本應得的補償收入，據(jù)周飛舟研究，“農(nóng)民的安置補助費幾乎全部繳納了養(yǎng)老保險基金?！比怯捎凇罢畬@筆基金的維護、發(fā)放缺少嚴格精確的測算方案， 其中一部分已經(jīng)被當作政府資金而動用了?！盵12]不僅使失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險有落空的危險，而且農(nóng)民自己投入的資金有再次被侵吞的風險。

綜上可以發(fā)現(xiàn)，雖然近年中央和地方各級政府都非常重視征地型群體性事件的預防和化解，但由于關系失地農(nóng)民長遠利益的社會保障問題尚未得到制度化的解決，導致征地型群體性事件的長效治理機制難以建立?，F(xiàn)有的短期性和權宜性治理措施，雖然可以取得部分效果，但使征地型群體性事件表現(xiàn)為難以平息和反復發(fā)作的頑固性特點。

第一，由于失地農(nóng)民的長遠生計難以保障，使現(xiàn)有措施的治理效果都大打折扣，許多征地誘發(fā)的群體性事件長期難以真正平息，成為困擾地方政府的難題。一方面，國家政策對失地農(nóng)民社會保障的許諾，與地方政府保障能力不足和保障意愿缺乏之間的矛盾始終難以得到制度化的解決，使失地農(nóng)民的社會保障問題日漸凸顯。據(jù)保守估計，目前我國“失地農(nóng)民總數(shù)約在5 000萬人左右，預計10年后失地農(nóng)民將接近1億”[13]，其中有相當一部分因社會保障缺失而生活困難，這構成了引發(fā)群體性事件的嚴重隱患。另一方面，隨著國家嚴厲禁止以強制手段對待征地過程中農(nóng)民的抗爭行為，以及社會層面洶涌的維權思潮的高漲，基層政府也不敢輕易觸動維穩(wěn)的高壓線而動用強制力。最終的結果只能是，失地農(nóng)民因生活困難而不斷提出的訴求，既無法得到滿意解決，也不會受到公開鎮(zhèn)壓。這既會導致矛盾積累激化而誘發(fā)群體性事件，也會因低風險而激勵更多的人參與鬧事，從而形成征地型群體性事件長久難以平息的結果。

第二，由于治理措施的短期性，許多征地型群體性事件雖暫時平息，但由于失地農(nóng)民的社會保障等長遠問題并未解決，導致其極易死灰復燃。在當前穩(wěn)控型社會管理體制之下，不出事就是維護社會穩(wěn)定的最佳政績。因此，對任期有限的地方主要領導而言，對付因社會保障問題而鬧事的失地農(nóng)民的常用手段就是花錢買平安，即部分滿足其當前要求而暫時平息事端。這種治標不治本的辦法必然會導致征地型群體性事件反復發(fā)生的結果：一是因為鬧事者的社會保障問題并未得到制度化解決，一次性給予的資金用完后他們不僅將會重新鬧事，而且因為此前的成功經(jīng)驗而很可能成為群體性事件的領導者和組織者；二是此種做法實際是鼓勵其他未參與鬧事的失地農(nóng)民參與或者組織鬧事。

第三，失地農(nóng)民社會保障的缺失還可能使征地行為在多年之后誘發(fā)群體性事件。許多征地行為在當時并未引發(fā)群體性事件，而是多年之后才發(fā)生的。這是由于許多農(nóng)民只看到眼前的一次性補償相對于其種地收入而言相當可觀，但并未考慮長遠生計和各類風險因素，因此當時并未提出反對，甚至會盼望征地。但是，一方面，由于實際的補償水平相對于保障農(nóng)民的長遠生活是遠遠不夠的；另一方面，由于農(nóng)民既缺乏投資技能，又缺少理性消費的觀念，有限的補償因通貨膨脹而不斷貶值，或被奢侈消費而耗光，甚至被賭博吸毒而揮霍。因此，一旦補償款消費殆盡而陷入生計困難，或者因遭受天災人禍而陷入困境，部分農(nóng)民則會將其困難歸咎于政府征地，尤其看到后來的補償比他們當時高或者社會保障比他們完善時，他們就有了鬧事的理由，從而極易誘發(fā)群體性事件。

三、失地農(nóng)民社會保障與征地型群體性事件的長效治理

顯然，為失地農(nóng)民提供合理、規(guī)范、多元的社會保障，是預防和化解征地型群體性事件必要條件之一。而要解決此問題，既要解決資金來源的問題，也需要進行體制機制創(chuàng)新；既需要中央政府的重視和制度供給，也需要地方政府的大力配合和投入。

第一，由中央政府進一步加大社會保障制度改革的力度，破除城鄉(xiāng)二元結構對農(nóng)民的制度性歧視，并為全體農(nóng)民提供與城市居民平等的基本保障，是解決失地農(nóng)民社會保障難題和構建征地型群體性事件長效治理機制的基礎。

首先，一方面，基本社會保障具有兜底的作用，同時也具有保障最基本社會公平的功能。作為中央集權型的單一制國家，由中央政府為所有農(nóng)民提供與城市居民一樣的基本社會保障，不僅是促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要，更是破除對農(nóng)民的歧視，促進社會基本公平，奠定社會穩(wěn)定的堅實基礎的需要。另一方面，在農(nóng)民流動性越來越越強的背景下，農(nóng)民的基本社會保障具有明顯的外溢性特征，農(nóng)村承擔了農(nóng)民工培養(yǎng)的成本，但其勞動和創(chuàng)造價值卻在城市。如果再由戶籍地的農(nóng)村政府提供基本社會保障，既無法解決農(nóng)村政府動力不足的問題，也不符合城富鄉(xiāng)窮的財政現(xiàn)狀和以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的政策導向。因此，由財政相對充裕的中央政府進一步加大投入，為所有農(nóng)民提供與城市居民同等的最低生活保障和基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老保障，是解決失地農(nóng)民基本社會保障問題，有效減少因失地農(nóng)民陷入極端困難境地而誘發(fā)群體性事件的最合理可行的辦法。endprint

其次，通過中央政府對戶籍、就業(yè)、住房、養(yǎng)老等制度的統(tǒng)籌改革，破除城鄉(xiāng)壁壘對農(nóng)民的歧視，是為失地農(nóng)民提供制度化社會保障和預防征地型群體性事件的制度基礎。一是應盡快通過戶籍制度改革，破除在就業(yè)、購房、子女教育等領域對農(nóng)民的歧視，為失地農(nóng)民城市化和享有城市社會保障奠定基礎；二是進一步加快農(nóng)民工醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等社會保障的全國無障礙流動和異地結算，尤其是城鄉(xiāng)異地流動，使農(nóng)民工能夠年輕時在城市工作并交納養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險，而年老時可以在家鄉(xiāng)享有上述社會保障。從而可以有效解決年老體弱失地農(nóng)民因醫(yī)療、養(yǎng)老困境而引起的群體性事件。

第二，明確并落實地方政府對失地農(nóng)民的社會保險責任，是解決失地農(nóng)民社會保障難題和構建征地型群體性事件長效治理機制的關鍵。如上所述，一方面，地方政府分享了土地增值收益的大部分，事實上構成了對被征地農(nóng)民土地財產(chǎn)權的剝奪，而失地農(nóng)民則因征地失去了土地保障；另一方面，征地制度和黨的政策都認為地方政府應該對失地農(nóng)民的社會保障負主要責任，失地農(nóng)民也將地方政府作為實現(xiàn)其社會保障的主要訴求對象。因此，如何切實落實地方政府的上述責任，是解決失地農(nóng)民社會保障問題和破解征地型群體性事件治理難題的關鍵。

首先，適應當前就業(yè)市場化背景下地方政府已不可能解決失地農(nóng)民就業(yè)問題的現(xiàn)實，改革征地補償?shù)慕Y構，取消安置補助部分，增加失地社會保障補償，即明確為每位失地農(nóng)民的醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障提供確定的補償數(shù)額，從而為失地農(nóng)民的社會保障提供可靠的資金來源。同時，為保障這部分資金能確實用于失地農(nóng)民的社會保障，可以考慮建立失地農(nóng)民社會保障專項基金，采取?？顚Ｓ煤头制诎l(fā)放的方式，或者為失地農(nóng)民購買社會保險的形式。

其次，從地方政府的土地出讓金中拿出一部分，設置失地農(nóng)民就業(yè)保障基金，專門用于失地農(nóng)民的就業(yè)培訓和工作崗位補助。取消安置補助費費的原因不是因為地方政府不再需要對失地農(nóng)民的就業(yè)負責，相反，是因為一次性發(fā)放安置補助金的方式實際是地方政府將包袱不負責任地甩給社會，難以切實保障失地農(nóng)民就業(yè)的實現(xiàn)。因此，筆者建議，從地方政府土地出讓金中劃出一部分，設立失地農(nóng)民就業(yè)保障基金，專門用于資助政府設立的或者由社會力量創(chuàng)辦的失地農(nóng)民就業(yè)技能培訓機構，以及用于補助為失地農(nóng)民提供就業(yè)崗位的單位，從而切實保障失地農(nóng)民的長遠就業(yè)。

再次，由地方政府建立困難失地農(nóng)民救助基金，對那些因各種原因陷入極端困難境地的失地農(nóng)民進行救助，也是預防和化解征地型群體性事件的必要措施。如果說社會保障網(wǎng)絡是保證失地農(nóng)民長遠生活的兜底之網(wǎng)的話，那么困難失地農(nóng)民救助基金則是該網(wǎng)的最底之部分，能起到最低程度的保障作用，防止個別失地農(nóng)民因天災人禍陷入極端困難而鋌而走險，從而誘發(fā)群體性事件。

第三，發(fā)動村級組織和社會力量服務于失地農(nóng)民社會保障，可以補充政府對失地農(nóng)民社會保障的不足。

首先，村級組織在服務失地農(nóng)民社會保障方面有著特殊優(yōu)勢。村級組織是失地農(nóng)民的組織依托，貼近失地農(nóng)民的生活，了解失地農(nóng)民的需要，與失地農(nóng)民有緊密的社會網(wǎng)絡相連。尤其原有的“五保制度”的制度資源和實踐基礎，使村級組織在失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障方面具有得天獨厚的優(yōu)勢。因此，筆者建議，可以從村級組織所得的土地補償款中辟出一部分，專門用于年老而無子女失地農(nóng)民的養(yǎng)老和病殘失地農(nóng)民的醫(yī)療補助，以發(fā)揮村級組織在失地農(nóng)民社會保障方面的功能。

其次，充分發(fā)揮正在興起的各類農(nóng)村社會組織的作用，協(xié)助解決失地農(nóng)民的社會保障難題。近年來，農(nóng)村各類協(xié)會、合作社等新興組織快速崛起，其經(jīng)濟實力和社會功能也不斷增強，正在成為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的生力軍和社會管理的新興載體。因此，充分發(fā)揮此類組織在服務失地農(nóng)民社會保障方面的功能，不僅可以與政府和村級組織形成互補，而且符合未來農(nóng)村發(fā)展的大勢所趨。

Social Security for Landless Farmers and Long-term Governing

on the Group Incidents Aroused by Land Expropriation

Zhu Tianzhi

（Jiangsu Normal University，Xuzhou 221116，China）

Abstract： Both the scheduled land expropriation system and CPC policies stipulate that governments should take main responsibility for the social security of landless famers. However，both the financial system and the "championship mode" governments managing style currently existing lead to a result that local governments have neither financial ability nor enough motivation to supply social security. Lack of social security for landless farmers makes it difficult to appease group incidents aroused by land expropriation. To construct a long-term governing mechanism on group incidents aroused by land expropriation，the responsibilities between the central and local government should be rationally distributed. The organizational functions of village collectives and other new forms of rural areas organizations should be fully exerted，thus to provide rational， standardized and diversified social security for landless farmers.

Key words： landless farmers；group incident aroused by land expropriation；social security；long-term mechanism

（責任編輯：李 萌）endprint