呂華

【摘 要】 治理居高不下的行政成本問題是世界各國的重要行政目標(biāo)。文章采用系統(tǒng)反饋基模分析法，構(gòu)建了行政成本治理中的“成長上限”問題基模、“富者愈富”問題基模和“舍本逐末”問題基模，并根據(jù)解決不同問題基模的管理方式，指出了有效解決行政成本治理問題的辦法，一是要強(qiáng)化制度的約束力，減緩控制行政成本期望與制度約束力乏力的矛盾；二是要優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，增加公共服務(wù)支出；三是要促進(jìn)財政支出規(guī)范化。

【關(guān)鍵詞】 行政成本； 系統(tǒng)反饋基模； 成本治理

中圖分類號：F810 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-5937（2014）28-0017-03

一、問題的提出

成本是構(gòu)成商品價值的重要組成部分，屬于商品經(jīng)濟(jì)的價值范疇。對于政府而言，其行為活動也必然需要耗費各種資源和成本，即行政成本。因為只有在耗費資源與投入的基礎(chǔ)上，政府才能維持自身的運轉(zhuǎn)，才能為社會和民眾提供各種公共管理和公共服務(wù)活動。因而可以說，行政成本與政府相伴而生，它是政府為了實現(xiàn)一定的目標(biāo)，在行動中消耗的資源或成本總和。

改革開放以來，我國政府的行政成本一直快速擴(kuò)張。來自《中國統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)顯示，1978—2012年間，我國政府行政成本從52.9億元增長至20 145.89億元，年均增長率高達(dá)19.73%，人均行政成本負(fù)擔(dān)從5.51元增長至1 487.88元，年均增長率達(dá)到17.9%，遠(yuǎn)高于同期人均收入的年均增長率13.38%。居高不下的行政成本浪費了大量資金資源與其他社會資源，損害了黨和政府在人民群眾心目中的形象，它挑戰(zhàn)的并非僅是政府的績效或民眾的容忍度，還包括國家與社會之間的凝聚力和和諧穩(wěn)定等。放眼全球，不難發(fā)現(xiàn)行政成本問題不是某一個或部分國家面臨的困境，而是世界各國普遍關(guān)注的焦點和難點。行政成本的有效治理已然成為當(dāng)前諸多國家的施政理念。美國、新西蘭、澳大利亞、加拿大等國家興起的新公共管理運動（Holmes，1995），正是一種基于財政赤字危機(jī)、政府規(guī)模龐大、行政效率低下等現(xiàn)實問題，旨在通過“建立企業(yè)家政府”（Osborne，2006）等途徑控制行政成本和提高政府績效的行政改革。行政成本問題近年在我國也受到空前的重視，黨的十八大報告提出要“嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，降低行政成本”；十八屆三中全會再次強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格績效管理、嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制、減少機(jī)構(gòu)數(shù)量和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、控制財政供養(yǎng)人員總量等；歷年的政府工作報告中也不難找到“降低行政成本”等相關(guān)主旨或大意。在此背景下，如何有效治理行政成本問題成為理論研究和實務(wù)操作的重要方向。但從當(dāng)前學(xué)術(shù)界的研究成果來看，創(chuàng)新性不足，鮮有學(xué)者借鑒系統(tǒng)動力學(xué)的反饋基模分析法進(jìn)行有針對性的研究。

二、行政成本治理的系統(tǒng)反饋基模構(gòu)建

（一）系統(tǒng)反饋基模構(gòu)建的理論基礎(chǔ)

國際組織學(xué)習(xí)協(xié)會創(chuàng)始人、美國麻省理工學(xué)院資深教授彼得·圣吉在研習(xí)系統(tǒng)動力學(xué)理論的基礎(chǔ)上，撰寫了專著《第五項修煉——學(xué)習(xí)型組織的藝術(shù)與實務(wù)》，創(chuàng)建了系統(tǒng)反饋基模分析法。該方法主要是從系統(tǒng)論的角度入手，通過分析系統(tǒng)要素之間的因果關(guān)系（通常以“+”和“-”表示同向或反向關(guān)系），建立因果鏈條并形成正（負(fù)）反饋環(huán)（■和■分別表示正反饋環(huán)和負(fù)反饋環(huán)）、時間延遲等基本元件。通過構(gòu)建系統(tǒng)反饋基模，他旨在尋求改善系統(tǒng)行為的滿意途徑而不是“最優(yōu)解”。系統(tǒng)反饋基模構(gòu)建與分析的主要步驟包括：第一，實地調(diào)研訪談分析，建立核心變量集合；第二，基于核心變量的相對增減性，建立因果鏈集合；第三，由不同因果鏈的相同頂點的鏈接力產(chǎn)生系統(tǒng)反饋基模；第四，針對模型反饋基模特點，提出解決問題的管理對策。

（二）行政成本治理的系統(tǒng)反饋基模構(gòu)建

1.行政效率的“成長上限”問題

提升行政效率是行政改革的重要價值訴求，但現(xiàn)實中，行政成本的治理可能會面臨行政效率“成長上限”的困境。通過線段復(fù)雜考慮各因素，可以構(gòu)建行政效率的“成長上限”基模。其因果鏈為：行政效率→-轉(zhuǎn)嫁給社會的成本→-公民滿意度→+公民參與→+政府行為質(zhì)量→+行政效率；行政效率→+公務(wù)員能力需求→+成本意識→+控制行政成本期望與制度約束力乏力的矛盾→+挫折感→-行政效率。

圖1左邊的正反饋環(huán)顯示，行政效率越高，社會需要承擔(dān)的成本就越低，公民滿意度就上升，這就會推進(jìn)公民參與和改進(jìn)政府行為質(zhì)量，進(jìn)而促進(jìn)行政效率的提高；右邊的反饋環(huán)描繪了行政效率的抑制效應(yīng)，行政效率越高，對公務(wù)員的能力需求越高，公務(wù)員的成本意識就會增強(qiáng)，這會放大控制行政成本期望與現(xiàn)實中制度約束乏力的矛盾，進(jìn)而讓人產(chǎn)生挫折感，抑制行政效率的提高。

2.行政成本的“富者愈富”問題

財政支出是政府對公共財政資源進(jìn)行有計劃地安排、分配和管理的行為，旨在服務(wù)于維持政府自身運轉(zhuǎn)、提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)等。但是，在政府自利性（Buchanan，1988）的驅(qū)動下，行政成本在財政支出結(jié)構(gòu)中的比重越來越大，擠占了公共服務(wù)等方面的財政支出。該“富者愈富”基模的因果鏈為：行政成本/公共服務(wù)支出→+行政成本→+行政基礎(chǔ)→+行政服務(wù)→+行政成本/公共服務(wù)支出；行政成本/公共服務(wù)支出→-公共服務(wù)支出→+公共服務(wù)質(zhì)量與表現(xiàn)→+政績效應(yīng)→-行政成本/公共服務(wù)支出。

圖2右邊的反饋環(huán)表明，行政成本/公共服務(wù)支出越大，財政支出中用于行政成本的支出就更多，這就有利于改善行政基礎(chǔ)，促進(jìn)行政服務(wù)的提升，促使政府繼續(xù)加大這方面的支出；左邊的反饋環(huán)顯示，行政成本/公共服務(wù)支出越大，財政支出中用于教育、社保、醫(yī)療、環(huán)保等方面的公共服務(wù)資金就會減少，這就會導(dǎo)致公共服務(wù)質(zhì)量下降，并降低可能的政績效應(yīng)，進(jìn)而促使政府減少公共服務(wù)方面的支出。

3.行政成本治理的“舍本逐末”問題

“舍本逐末”反映出政府治理行政成本時頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，重“癥狀解”而輕“根本解”。通過線段復(fù)雜考慮各因素，可以構(gòu)建行政成本治理的“舍本逐末”基模。其因果鏈為：行政成本→+控制三公經(jīng)費→-行政成本；行政成本→+規(guī)范財政支出→-行政成本；行政成本→+控制三公經(jīng)費→+社會支持→+對控制三公經(jīng)費解決問題的期望值→-規(guī)范財政支出→-行政成本。

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圖3由兩個負(fù)反饋環(huán)和一個正反饋環(huán)構(gòu)成。上方的負(fù)反饋環(huán)描繪的是，行政成本越高，控制三公經(jīng)費力度就會加大，進(jìn)而會促進(jìn)降低行政成本；下方的負(fù)反饋環(huán)表示，行政成本越高，規(guī)范財政支出就會加強(qiáng)，從而降低行政成本；右邊的正反饋環(huán)表明，行政成本越高，控制三公經(jīng)費力度就會加大，社會的支持就會增加，人們對控制三公經(jīng)費解決問題的期望值就會加大，而這種期望與“替代效應(yīng)”會導(dǎo)致忽視規(guī)范財政支出，進(jìn)而難以實現(xiàn)行政成本問題的根治。

三、解決行政成本治理問題的管理方針

根據(jù)彼得·圣吉提出的解決不同問題基模的管理方針或滿意途徑，可以啟示我們提出有效解決行政成本治理問題的針對性方案或?qū)Σ摺?/p>

（一）強(qiáng)化制度的約束力，減緩控制行政成本期望與制度約束力乏力的矛盾

解決“成長上限”問題的管理方針，是應(yīng)該致力于減弱或消除“限制”的障礙，而不要去努力推動“成長”反饋環(huán)。即，解決行政效率“成長上限”問題，應(yīng)該努力消除右邊抑制反饋環(huán)的影響。要通過化解控制行政成本期望與制度約束力乏力的矛盾，減少或緩解人們的挫折感，破解行政效率“成長上限”的困境與難題。第一，要加強(qiáng)公務(wù)員能力建設(shè)，徹底清除其“官本位”思想及土壤，促進(jìn)其樹立“民本”思想和服務(wù)意識，這是提高行政效率的重要基礎(chǔ)。同時要強(qiáng)化政府及其公務(wù)員的成本意識，并使之呈現(xiàn)在實際行動中，對缺乏成本意識或不計成本的官員要實施嚴(yán)厲的懲戒，因為一個不具有成本意識的公務(wù)員意味著行政行為的責(zé)任缺失，一個缺乏成本意識的政府難以保障其財政支出的公正合理性。第二，強(qiáng)化制度的剛性約束力。首先，加強(qiáng)預(yù)算的嚴(yán)肅性和剛性約束，避免預(yù)算編制過程粗糙、隨意以及非制度安排的政治權(quán)力過多干預(yù)預(yù)算決策等預(yù)算“軟化”現(xiàn)象；其次，強(qiáng)化政府績效管理制度建設(shè)，將治理行政成本的效果納入到政府績效考核體系中；最后，完善行政成本監(jiān)督機(jī)制，在推進(jìn)公務(wù)員財產(chǎn)申報制度的基礎(chǔ)上，尤其要加強(qiáng)人大、審計的同體監(jiān)督，以及媒體、公民的異體監(jiān)督，但同時需要建立監(jiān)督主體的人身保護(hù)制度。

（二）優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，增加公共服務(wù)支出

解決“富者愈富”問題需要著力于整體的均衡發(fā)展而非僅以“成績”或表現(xiàn)作為依據(jù)來決定資源的分配，在某些狀況下，可以消除或減弱兩者使用同一有限資源的競爭關(guān)系。因此，解決行政成本的“富者愈富”問題，關(guān)鍵就是要優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，適當(dāng)增加公共服務(wù)支出，實現(xiàn)行政成本與公共服務(wù)支出的均衡發(fā)展。首先，必須加大公共服務(wù)方面的財政支出。盡管政績導(dǎo)向下的官員財政支出行為會趨避或減少滯后政績效應(yīng)的公共服務(wù)支出，但毫無疑問的是，健全的公共服務(wù)體系和充足的公共服務(wù)支出是經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定最重要的保障基礎(chǔ)，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，適度增加公共服務(wù)支出有利于發(fā)揮財政的財富再分配功能，促進(jìn)社會公平以及讓更多的民眾分享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果。以社會保障就業(yè)支出為例，2012年社保就業(yè)支出僅占財政支出的9.99%，遠(yuǎn)低于西方發(fā)達(dá)國家甚至亞洲的印度等國，凸顯我國增加公共服務(wù)支出、完善公共服務(wù)體系的緊迫性和必要性。其次，適度控制行政成本。一定的行政成本是良好政府績效的前提，我們說要治理行政成本，并非否認(rèn)行政成本之于政府、社會的重要性，而是在公共財政的巨大蛋糕中，行政成本的結(jié)構(gòu)份額和增長速度過快，會擠壓公共服務(wù)等方面的財政支出，造成腐敗和不公。適度控制行政成本的目標(biāo)，可以考慮通過設(shè)置行政成本占財政支出的比重不得超過10%，或者行政成本相對公共服務(wù)支出（或財政支出）的彈性系數(shù)不得大于1等具體措施來“倒逼”實現(xiàn)。

（三）促進(jìn)財政支出規(guī)范化

“舍本逐末”采用的是“治標(biāo)”方式來處理問題，在短期內(nèi)能產(chǎn)生正面而立即的效果，但可能產(chǎn)生對癥狀解的依賴，使用根本解的能力可能會萎縮。解決“舍本逐末”問題的管理方針是“聚焦根本解”，通過“治本”的方式來化解矛盾。三公經(jīng)費畸高是行政成本問題的重要癥狀表現(xiàn)，無論是李克強(qiáng)總理（2013）的“任期內(nèi)三公經(jīng)費只減不增”，還是學(xué)者們“三公經(jīng)費的制度漏洞與對策”，皆映襯出人們對治理行政成本“癥狀”的態(tài)度與決心，同時也就容易刺激人們對控制三公經(jīng)費來實現(xiàn)降低行政成本的期望而陷入“舍本逐末”的困境。解決行政成本治理的“舍本逐末”問題，關(guān)鍵還要靠規(guī)范財政支出。一是要擴(kuò)大財政信息公開內(nèi)容。公共財政的“公共性”顯示了其“民主財政”的本質(zhì)，政府對資金的使用必須要圍繞民眾的根本利益而展開，財政支出無論用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)還是改善民生，都要從政府財政實力和人民利益最大化出發(fā)，避免支出浪費與“私利化”等現(xiàn)象的出現(xiàn)。擴(kuò)大財政信息公開內(nèi)容，要求除涉密支出外的可以公開的政府財政支出應(yīng)該明細(xì)化、責(zé)任化。以公共財政支出經(jīng)濟(jì)分類中的“商品和服務(wù)支出”為例，下設(shè)辦公費、印刷費、咨詢費、手續(xù)費、差旅費、因公出國（境）費用、公務(wù)員招待費等31款，不僅要公開這些費用的總體情況，還應(yīng)該將這些費用具體化、責(zé)任化，讓人們明白行政成本或資金的具體流向和責(zé)任人，實現(xiàn)“民本財政”。在這方面，四川省巴中市巴州區(qū)白廟鄉(xiāng)的財政信息公開實踐是個成功樣本。二是要通過加大懲罰財政支出亂象來促進(jìn)財政支出規(guī)范化。加大懲罰力度是規(guī)范財政支出的有效手段，對于財政支出中的職務(wù)消費亂象等，應(yīng)該堅持“違規(guī)必查”，避免“抓大放小”，否則，只會縱容更多的支出亂象，導(dǎo)致行政成本問題難以根治、財政支出陷入惡性循環(huán)。

【參考文獻(xiàn)】

[1] [美]彼得·圣吉.第五項修煉——學(xué)習(xí)型組織的藝術(shù)與實務(wù)[M].上海：上海三聯(lián)書店，1998.

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[4] 薛曉東，楊翠碧.降低我國政府行政成本的路徑研究[J].電子科技大學(xué)學(xué)報（社科版），2013（3）：57-60.

[5] 姜秀敏，秦龍.制度建設(shè)：“三公消費”治理的路徑選擇——基于行政成本理論的視角[J].行政論壇，2013（3）：12-15.

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圖3由兩個負(fù)反饋環(huán)和一個正反饋環(huán)構(gòu)成。上方的負(fù)反饋環(huán)描繪的是，行政成本越高，控制三公經(jīng)費力度就會加大，進(jìn)而會促進(jìn)降低行政成本；下方的負(fù)反饋環(huán)表示，行政成本越高，規(guī)范財政支出就會加強(qiáng)，從而降低行政成本；右邊的正反饋環(huán)表明，行政成本越高，控制三公經(jīng)費力度就會加大，社會的支持就會增加，人們對控制三公經(jīng)費解決問題的期望值就會加大，而這種期望與“替代效應(yīng)”會導(dǎo)致忽視規(guī)范財政支出，進(jìn)而難以實現(xiàn)行政成本問題的根治。

三、解決行政成本治理問題的管理方針

根據(jù)彼得·圣吉提出的解決不同問題基模的管理方針或滿意途徑，可以啟示我們提出有效解決行政成本治理問題的針對性方案或?qū)Σ摺?/p>

（一）強(qiáng)化制度的約束力，減緩控制行政成本期望與制度約束力乏力的矛盾

解決“成長上限”問題的管理方針，是應(yīng)該致力于減弱或消除“限制”的障礙，而不要去努力推動“成長”反饋環(huán)。即，解決行政效率“成長上限”問題，應(yīng)該努力消除右邊抑制反饋環(huán)的影響。要通過化解控制行政成本期望與制度約束力乏力的矛盾，減少或緩解人們的挫折感，破解行政效率“成長上限”的困境與難題。第一，要加強(qiáng)公務(wù)員能力建設(shè)，徹底清除其“官本位”思想及土壤，促進(jìn)其樹立“民本”思想和服務(wù)意識，這是提高行政效率的重要基礎(chǔ)。同時要強(qiáng)化政府及其公務(wù)員的成本意識，并使之呈現(xiàn)在實際行動中，對缺乏成本意識或不計成本的官員要實施嚴(yán)厲的懲戒，因為一個不具有成本意識的公務(wù)員意味著行政行為的責(zé)任缺失，一個缺乏成本意識的政府難以保障其財政支出的公正合理性。第二，強(qiáng)化制度的剛性約束力。首先，加強(qiáng)預(yù)算的嚴(yán)肅性和剛性約束，避免預(yù)算編制過程粗糙、隨意以及非制度安排的政治權(quán)力過多干預(yù)預(yù)算決策等預(yù)算“軟化”現(xiàn)象；其次，強(qiáng)化政府績效管理制度建設(shè)，將治理行政成本的效果納入到政府績效考核體系中；最后，完善行政成本監(jiān)督機(jī)制，在推進(jìn)公務(wù)員財產(chǎn)申報制度的基礎(chǔ)上，尤其要加強(qiáng)人大、審計的同體監(jiān)督，以及媒體、公民的異體監(jiān)督，但同時需要建立監(jiān)督主體的人身保護(hù)制度。

（二）優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，增加公共服務(wù)支出

解決“富者愈富”問題需要著力于整體的均衡發(fā)展而非僅以“成績”或表現(xiàn)作為依據(jù)來決定資源的分配，在某些狀況下，可以消除或減弱兩者使用同一有限資源的競爭關(guān)系。因此，解決行政成本的“富者愈富”問題，關(guān)鍵就是要優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，適當(dāng)增加公共服務(wù)支出，實現(xiàn)行政成本與公共服務(wù)支出的均衡發(fā)展。首先，必須加大公共服務(wù)方面的財政支出。盡管政績導(dǎo)向下的官員財政支出行為會趨避或減少滯后政績效應(yīng)的公共服務(wù)支出，但毫無疑問的是，健全的公共服務(wù)體系和充足的公共服務(wù)支出是經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定最重要的保障基礎(chǔ)，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，適度增加公共服務(wù)支出有利于發(fā)揮財政的財富再分配功能，促進(jìn)社會公平以及讓更多的民眾分享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果。以社會保障就業(yè)支出為例，2012年社保就業(yè)支出僅占財政支出的9.99%，遠(yuǎn)低于西方發(fā)達(dá)國家甚至亞洲的印度等國，凸顯我國增加公共服務(wù)支出、完善公共服務(wù)體系的緊迫性和必要性。其次，適度控制行政成本。一定的行政成本是良好政府績效的前提，我們說要治理行政成本，并非否認(rèn)行政成本之于政府、社會的重要性，而是在公共財政的巨大蛋糕中，行政成本的結(jié)構(gòu)份額和增長速度過快，會擠壓公共服務(wù)等方面的財政支出，造成腐敗和不公。適度控制行政成本的目標(biāo)，可以考慮通過設(shè)置行政成本占財政支出的比重不得超過10%，或者行政成本相對公共服務(wù)支出（或財政支出）的彈性系數(shù)不得大于1等具體措施來“倒逼”實現(xiàn)。

（三）促進(jìn)財政支出規(guī)范化

“舍本逐末”采用的是“治標(biāo)”方式來處理問題，在短期內(nèi)能產(chǎn)生正面而立即的效果，但可能產(chǎn)生對癥狀解的依賴，使用根本解的能力可能會萎縮。解決“舍本逐末”問題的管理方針是“聚焦根本解”，通過“治本”的方式來化解矛盾。三公經(jīng)費畸高是行政成本問題的重要癥狀表現(xiàn)，無論是李克強(qiáng)總理（2013）的“任期內(nèi)三公經(jīng)費只減不增”，還是學(xué)者們“三公經(jīng)費的制度漏洞與對策”，皆映襯出人們對治理行政成本“癥狀”的態(tài)度與決心，同時也就容易刺激人們對控制三公經(jīng)費來實現(xiàn)降低行政成本的期望而陷入“舍本逐末”的困境。解決行政成本治理的“舍本逐末”問題，關(guān)鍵還要靠規(guī)范財政支出。一是要擴(kuò)大財政信息公開內(nèi)容。公共財政的“公共性”顯示了其“民主財政”的本質(zhì)，政府對資金的使用必須要圍繞民眾的根本利益而展開，財政支出無論用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)還是改善民生，都要從政府財政實力和人民利益最大化出發(fā)，避免支出浪費與“私利化”等現(xiàn)象的出現(xiàn)。擴(kuò)大財政信息公開內(nèi)容，要求除涉密支出外的可以公開的政府財政支出應(yīng)該明細(xì)化、責(zé)任化。以公共財政支出經(jīng)濟(jì)分類中的“商品和服務(wù)支出”為例，下設(shè)辦公費、印刷費、咨詢費、手續(xù)費、差旅費、因公出國（境）費用、公務(wù)員招待費等31款，不僅要公開這些費用的總體情況，還應(yīng)該將這些費用具體化、責(zé)任化，讓人們明白行政成本或資金的具體流向和責(zé)任人，實現(xiàn)“民本財政”。在這方面，四川省巴中市巴州區(qū)白廟鄉(xiāng)的財政信息公開實踐是個成功樣本。二是要通過加大懲罰財政支出亂象來促進(jìn)財政支出規(guī)范化。加大懲罰力度是規(guī)范財政支出的有效手段，對于財政支出中的職務(wù)消費亂象等，應(yīng)該堅持“違規(guī)必查”，避免“抓大放小”，否則，只會縱容更多的支出亂象，導(dǎo)致行政成本問題難以根治、財政支出陷入惡性循環(huán)。

【參考文獻(xiàn)】

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[5] 姜秀敏，秦龍.制度建設(shè)：“三公消費”治理的路徑選擇——基于行政成本理論的視角[J].行政論壇，2013（3）：12-15.

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圖3由兩個負(fù)反饋環(huán)和一個正反饋環(huán)構(gòu)成。上方的負(fù)反饋環(huán)描繪的是，行政成本越高，控制三公經(jīng)費力度就會加大，進(jìn)而會促進(jìn)降低行政成本；下方的負(fù)反饋環(huán)表示，行政成本越高，規(guī)范財政支出就會加強(qiáng)，從而降低行政成本；右邊的正反饋環(huán)表明，行政成本越高，控制三公經(jīng)費力度就會加大，社會的支持就會增加，人們對控制三公經(jīng)費解決問題的期望值就會加大，而這種期望與“替代效應(yīng)”會導(dǎo)致忽視規(guī)范財政支出，進(jìn)而難以實現(xiàn)行政成本問題的根治。

三、解決行政成本治理問題的管理方針

根據(jù)彼得·圣吉提出的解決不同問題基模的管理方針或滿意途徑，可以啟示我們提出有效解決行政成本治理問題的針對性方案或?qū)Σ摺?/p>

（一）強(qiáng)化制度的約束力，減緩控制行政成本期望與制度約束力乏力的矛盾

解決“成長上限”問題的管理方針，是應(yīng)該致力于減弱或消除“限制”的障礙，而不要去努力推動“成長”反饋環(huán)。即，解決行政效率“成長上限”問題，應(yīng)該努力消除右邊抑制反饋環(huán)的影響。要通過化解控制行政成本期望與制度約束力乏力的矛盾，減少或緩解人們的挫折感，破解行政效率“成長上限”的困境與難題。第一，要加強(qiáng)公務(wù)員能力建設(shè)，徹底清除其“官本位”思想及土壤，促進(jìn)其樹立“民本”思想和服務(wù)意識，這是提高行政效率的重要基礎(chǔ)。同時要強(qiáng)化政府及其公務(wù)員的成本意識，并使之呈現(xiàn)在實際行動中，對缺乏成本意識或不計成本的官員要實施嚴(yán)厲的懲戒，因為一個不具有成本意識的公務(wù)員意味著行政行為的責(zé)任缺失，一個缺乏成本意識的政府難以保障其財政支出的公正合理性。第二，強(qiáng)化制度的剛性約束力。首先，加強(qiáng)預(yù)算的嚴(yán)肅性和剛性約束，避免預(yù)算編制過程粗糙、隨意以及非制度安排的政治權(quán)力過多干預(yù)預(yù)算決策等預(yù)算“軟化”現(xiàn)象；其次，強(qiáng)化政府績效管理制度建設(shè)，將治理行政成本的效果納入到政府績效考核體系中；最后，完善行政成本監(jiān)督機(jī)制，在推進(jìn)公務(wù)員財產(chǎn)申報制度的基礎(chǔ)上，尤其要加強(qiáng)人大、審計的同體監(jiān)督，以及媒體、公民的異體監(jiān)督，但同時需要建立監(jiān)督主體的人身保護(hù)制度。

（二）優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，增加公共服務(wù)支出

解決“富者愈富”問題需要著力于整體的均衡發(fā)展而非僅以“成績”或表現(xiàn)作為依據(jù)來決定資源的分配，在某些狀況下，可以消除或減弱兩者使用同一有限資源的競爭關(guān)系。因此，解決行政成本的“富者愈富”問題，關(guān)鍵就是要優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，適當(dāng)增加公共服務(wù)支出，實現(xiàn)行政成本與公共服務(wù)支出的均衡發(fā)展。首先，必須加大公共服務(wù)方面的財政支出。盡管政績導(dǎo)向下的官員財政支出行為會趨避或減少滯后政績效應(yīng)的公共服務(wù)支出，但毫無疑問的是，健全的公共服務(wù)體系和充足的公共服務(wù)支出是經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定最重要的保障基礎(chǔ)，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，適度增加公共服務(wù)支出有利于發(fā)揮財政的財富再分配功能，促進(jìn)社會公平以及讓更多的民眾分享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果。以社會保障就業(yè)支出為例，2012年社保就業(yè)支出僅占財政支出的9.99%，遠(yuǎn)低于西方發(fā)達(dá)國家甚至亞洲的印度等國，凸顯我國增加公共服務(wù)支出、完善公共服務(wù)體系的緊迫性和必要性。其次，適度控制行政成本。一定的行政成本是良好政府績效的前提，我們說要治理行政成本，并非否認(rèn)行政成本之于政府、社會的重要性，而是在公共財政的巨大蛋糕中，行政成本的結(jié)構(gòu)份額和增長速度過快，會擠壓公共服務(wù)等方面的財政支出，造成腐敗和不公。適度控制行政成本的目標(biāo)，可以考慮通過設(shè)置行政成本占財政支出的比重不得超過10%，或者行政成本相對公共服務(wù)支出（或財政支出）的彈性系數(shù)不得大于1等具體措施來“倒逼”實現(xiàn)。

（三）促進(jìn)財政支出規(guī)范化

“舍本逐末”采用的是“治標(biāo)”方式來處理問題，在短期內(nèi)能產(chǎn)生正面而立即的效果，但可能產(chǎn)生對癥狀解的依賴，使用根本解的能力可能會萎縮。解決“舍本逐末”問題的管理方針是“聚焦根本解”，通過“治本”的方式來化解矛盾。三公經(jīng)費畸高是行政成本問題的重要癥狀表現(xiàn)，無論是李克強(qiáng)總理（2013）的“任期內(nèi)三公經(jīng)費只減不增”，還是學(xué)者們“三公經(jīng)費的制度漏洞與對策”，皆映襯出人們對治理行政成本“癥狀”的態(tài)度與決心，同時也就容易刺激人們對控制三公經(jīng)費來實現(xiàn)降低行政成本的期望而陷入“舍本逐末”的困境。解決行政成本治理的“舍本逐末”問題，關(guān)鍵還要靠規(guī)范財政支出。一是要擴(kuò)大財政信息公開內(nèi)容。公共財政的“公共性”顯示了其“民主財政”的本質(zhì)，政府對資金的使用必須要圍繞民眾的根本利益而展開，財政支出無論用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)還是改善民生，都要從政府財政實力和人民利益最大化出發(fā)，避免支出浪費與“私利化”等現(xiàn)象的出現(xiàn)。擴(kuò)大財政信息公開內(nèi)容，要求除涉密支出外的可以公開的政府財政支出應(yīng)該明細(xì)化、責(zé)任化。以公共財政支出經(jīng)濟(jì)分類中的“商品和服務(wù)支出”為例，下設(shè)辦公費、印刷費、咨詢費、手續(xù)費、差旅費、因公出國（境）費用、公務(wù)員招待費等31款，不僅要公開這些費用的總體情況，還應(yīng)該將這些費用具體化、責(zé)任化，讓人們明白行政成本或資金的具體流向和責(zé)任人，實現(xiàn)“民本財政”。在這方面，四川省巴中市巴州區(qū)白廟鄉(xiāng)的財政信息公開實踐是個成功樣本。二是要通過加大懲罰財政支出亂象來促進(jìn)財政支出規(guī)范化。加大懲罰力度是規(guī)范財政支出的有效手段，對于財政支出中的職務(wù)消費亂象等，應(yīng)該堅持“違規(guī)必查”，避免“抓大放小”，否則，只會縱容更多的支出亂象，導(dǎo)致行政成本問題難以根治、財政支出陷入惡性循環(huán)。

【參考文獻(xiàn)】

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