葛 巖

1 發(fā)展概況

2001年5月，國務院批復《上海市城市總體規(guī)劃（1999—2020）》，規(guī)劃中要求，中心城是上海政治、經(jīng)濟、文化中心，以外環(huán)線以內地區(qū)作為中心城范圍。完善中心城的綜合功能，控制中心城人口和用地規(guī)模，有序引導中心城的人口和產業(yè)向郊區(qū)疏解。通過外環(huán)綠帶、建設敏感區(qū)和楔形綠地控制中心城蔓延，形成“多心、開敞”的空間結構。

從城市總體規(guī)劃實施成效來看，規(guī)劃實施有力、有序、有效，城鄉(xiāng)建設取得了巨大成就，中心城能級不斷提升，已成為上海國際金融中心、國際貿易中心的主要載體，空間上“多心”格局初現(xiàn)，世博地區(qū)、黃浦江兩岸地區(qū)等重點區(qū)域建設取得重大進展，生態(tài)環(huán)境建設成效顯著，人均綠地指標大幅提升，第三產業(yè)發(fā)展迅猛且主導優(yōu)勢明顯，居住環(huán)境質量和生活服務設施水平大大改善，歷史文化保護工作取得重大進展，軌道交通、道路及市政基礎設施等建設取得重大成就等。

在取得了上述成就的同時，我們也能看到，上海中心城及周邊地區(qū)仍存在較多的突出問題，中心城目前的突出問題主要包括向外蔓延的趨勢沒有得到有效遏制、人口規(guī)模與建設容量需要控制、功能能級有待繼續(xù)提升、空間結構有待優(yōu)化、空間品質與城市魅力有待提升等等。中心城周邊地區(qū)的突出問題主要包括人口和用地規(guī)?？焖僭鲩L、產業(yè)不均衡發(fā)展趨勢明顯、公共服務配套設施缺口大、生態(tài)空間和建設敏感區(qū)受到一定程度的侵蝕等。

表1 中心城規(guī)劃指標實現(xiàn)情況比對

圖1 總規(guī)規(guī)劃用地圖（左圖）與2010年現(xiàn)狀用地（右圖）對比圖

圖2 2010年上海市常住人口密度三維分布

圖3 上海、東京、巴黎大都市圈人口分布特征比較

2 總體評估

綜合分析總體規(guī)劃相關的10大類近60個指標，針對中心城的具體指標，根據(jù)是否實現(xiàn)2020年規(guī)劃指標，可以分為3種類型，反應了總體規(guī)劃指標實現(xiàn)情況（表1）。第一類是提前實現(xiàn)2020年規(guī)劃指標，反映出中心城建設步伐加快、能級不斷增強、發(fā)展支撐能力提升的良性發(fā)展趨勢，主要反映在人均公共服務設施用地的大幅增加等指標上。第二類是突破2020年規(guī)劃控制指標，反映出城市規(guī)?？焖贁U張、用地績效相對粗放，土地、環(huán)境等資源壓力巨大，主要突出反映在中心城人口規(guī)模、人口密度、建筑規(guī)模等指標上。第三類是尚未達到2020年規(guī)劃目標，但有大幅提高的指標。其中大部分指標雖未達到2020年目標，但比10年前有大幅提高，并按照規(guī)劃目標分階段逐步推進，隨著規(guī)劃的推近，具有實現(xiàn)預期目標的可能性，如道路網(wǎng)密度、人均居住用地面積、人均綠地面積等。

3 問題分析

通過國際大都市中心城國際比較分析以及上海中心城現(xiàn)狀自身基本情況的分析，歸納出現(xiàn)狀存在的突出問題，為后續(xù)的總體規(guī)劃修編工作提供思路。

3.1 向外蔓延的趨勢沒有得到有效遏制

中心城周邊地區(qū)在空間上已經(jīng)與中心城形成連綿格局，寶山、閔行等空間發(fā)展已與中心城連為一體（圖1）。2011年底，中心城和周邊地區(qū)面積已達1 250km2，人口約1 500萬人。1997—2010年該地區(qū)新增城鎮(zhèn)建設用地約為新城的1.3倍。

中心城人口規(guī)模大、密度過高。據(jù)上海市第六次人口普查，全市50%人口集中于中心城。內環(huán)以內人口密度達到2.99萬人/km2，明顯高于東京、巴黎等國際城市（圖2）。2011年上海中心城常住人口為1 132萬，人口密度已達1.86萬人/km2，約是東京區(qū)部（中心城區(qū)）的1.3倍、紐約的1.7倍，倫敦的3.9倍（圖3）。

中心城開發(fā)強度較大。2011年東京都區(qū)部（中心城區(qū)）用地面積621km2，建筑總量為4.8億m2，平均開發(fā)強度為0.77。2012年上海中心城現(xiàn)狀建筑量為5.1億m2；按現(xiàn)有規(guī)劃匯總，中心城建設用地面積630km2，建筑總量將達6.3億m2，平均開發(fā)強度為1.0。2003年至2012年，中心城住宅類建筑整體開發(fā)強度提高30%，商業(yè)辦公類開發(fā)強度提高了77%，升幅極為明顯。

3.2 功能能級有待繼續(xù)提升

中心城高端服務功能集聚度不高，目前中心城內仍以住宿、餐飲、批發(fā)和零售等生活性服務業(yè)為主。上海中心城商業(yè)商務用地地均產出僅為10.9億美元/km2，而倫敦的商業(yè)辦公用地2008年就達到29.1億美元/km2。如果按照建筑面積單位產出來算，上海不足倫敦的1/3。而上海市2011年建筑面積單位產出也不足大倫敦2006年的1/3（表2）。

中心城商務辦公的空間集聚度不高，土地混合使用缺乏政策支撐。上海的商務辦公空間在中心城及周邊地區(qū)范圍內呈現(xiàn)離散分布狀態(tài)，與紐約曼哈頓區(qū)相比，空間集聚度較低。同時，紐約、日本等國際大都市均在中心城內存在大量的混合用地，其中曼哈頓區(qū)居住與商業(yè)混合用地占居住用地總量的35%。日本在用地分類中直接將土地用途兼容的不同作為劃分用地性質的依據(jù)，設置了“準用區(qū)”作為用地功能純度最低、融合度最高的地類。

3.3 空間結構仍待優(yōu)化

從用地結構來看，中心城用地結構還有待優(yōu)化，用地混合度不高。中心城綠地比重較低，產業(yè)用地比重過高。與倫敦、東京等國際城市相比，上海中心城綠地用地、公共服務設施用地和混合用地比重較低，空間分布特征上內外環(huán)間產業(yè)用地比重過高（圖4）。從空間布局來看，中心城商業(yè)商務中心有遍地開花之勢，且逐漸向周邊地區(qū)蔓延。上海逐漸出現(xiàn)了多個商業(yè)商務區(qū)域，中心城的每個區(qū)內都有集聚的商業(yè)中心，外圍的閔行、寶山等區(qū)也已形成了一定規(guī)模的商業(yè)商務中心。

3.4 空間品質與城市魅力有待提升

在歷史保護方面，保護的范圍、內涵、方法和政策有待完善，城市風貌特色尚未充分展現(xiàn)。在文化發(fā)展方面，重大文化設施的集聚度、數(shù)量和國際影響力不夠，基礎性文化設施的建設和管理服務能力有待加強。在空間環(huán)境方面，小廣場、小綠地等公共活動場所的數(shù)量、布局、品質、設施等不能滿足活動需求，人性化、藝術化考慮尚顯不足。巴黎、紐約和芝加哥等城市中心區(qū)每平方公里有12—20個廣場，而上海外灘、徐家匯地區(qū)每平方公里僅5個左右（表3）。部分新建地區(qū)城市街道空間缺失，無法形成有活力的街區(qū)（圖5）。大都市還存在著較大差距。文化設施與商業(yè)中心、公共中心以及其它各類功能的結合不高，中心城的綜合性有待加強。

表2 上海市與大倫敦單位商辦建筑面積產出

圖4 國際大都市主要用地占建設用地比重

3.5 公共服務設施亟需完善

中心城文化、體育等硬件設施的數(shù)量與規(guī)模與國際大都市相當，但相對高集聚度的商務功能，以及與其相配套的高端設施的空間布局匹配度不足，其商務與商業(yè)、娛樂、交通等功能的綜合度不夠。中心城需要增加面向世界的高端、高等級服務設施。文化設施在上海中心城已形成了一定聚集，但集聚度與紐約等國際化

3.6 城市居民出行效率有待提高

近年來，上海以年均40—50km的速度建成了運營里程超過400km的軌道交通線網(wǎng)，但中心城約0.4km/km2的線網(wǎng)密度、0.3 座/km2的車站密度與東京都區(qū)部仍有較大差距（東京都區(qū)部線網(wǎng)密度高達1.3km/km2）。高峰時段45%以上軌交線路超負荷運行、80%以上線路滿載率超過90%。上海的軌道交通建設步伐較之城市整體發(fā)展速度仍然偏慢，高峰時段的運能缺口仍然較大，難以滿足長距離乘客的快捷出行需求。常規(guī)公交整體吸引力不足，其在公共交通出行中的比重亦有所下降。

4 規(guī)劃建議

4.1 聚焦“中央活動區(qū)”， 建設世界級城市中心

表3 上海與國際大都市廣場密度比較

圖5 華爾街與陸家嘴建筑、街道空間對比

中心城是全球城市未來發(fā)展的重點地區(qū)，并且需要一個更綜合、能級更高的核心地區(qū)。在當前世界發(fā)展背景下，中心城已經(jīng)成為了眾多全球城市未來建設的重點和核心功能區(qū)，全球城市的發(fā)展競爭力集中于中心城的核心地區(qū)，這里不僅是城市的中心，更是為世界服務的中心。并且這個核心地區(qū)更加注重多元綜合、環(huán)境宜人。以倫敦為例，其中心城核心地區(qū)已經(jīng)從強調商務核心功能和高開發(fā)強度的CBD概念逐漸向重視功能融合、空間范圍更大的CAZ（中央活動區(qū)）概念所取代，意在形成多元活力、環(huán)境良好的城市核心區(qū)。

上海中心城應整合全市資源，聚焦重點地區(qū)，整合外灘—陸家嘴、人民廣場、南京路、淮海路沿線、黃浦江核心濱水區(qū)及向南延伸段至前灘、徐匯濱江等地區(qū)，集中打造金融、高端商務、文化旅游、全球購物等混合功能，形成匯聚上海標志景觀，集中展現(xiàn)城市特色、容納各類活動、面向世界的功能綜合、高能級、高品質的世界級城市中心。上海中心城應完善多中心的公共活動中心網(wǎng)絡，提供不同等級的公共服務功能。從居住人口與就業(yè)人口的密度來看，上海多中心城市結構還未完全形成，城市副中心還未有效發(fā)揮疏散中心人流，緩解中心城區(qū)交通擁堵的作用。根據(jù)中心地理論，上海2020年軌道交通遠景規(guī)劃，在現(xiàn)有4個副中心規(guī)劃的基礎上，可以考慮在優(yōu)越區(qū)位增加設置2—3個副中心，以截流到城市中心的大量人流與車流，帶動周邊地區(qū)發(fā)展。

4.2 貫徹落實“雙增雙減”方針

中心城，尤其是亞洲城市的中心城往往人口密度和建筑密度最高，因此如何對其進行疏解，形成高效的中心城空間結構是中心城發(fā)展始終要關注的問題。東京作為全球城市，其中心城形成了“1主7副”的空間結構，城市的核心功能不集聚于一個片區(qū)，而是通過多個副都心分層級、分特色構成，既疏解了CBD地區(qū)的過度集中，也促進了中心城的總體繁榮，形成了有結構有層次的中心城中心體系。

中心城作為上?！八膫€中心”建設的核心功能區(qū)。未來應深入貫徹落實“雙增雙減”方針，進一步提升發(fā)展內涵。中心城目前面臨著人口規(guī)模大、密度過高、新增用地空間匱乏、用地結構有待完善、開發(fā)強度較大、土地使用效率有待提高等問題。未來中心城新增用地空間有限，主要通過挖掘存量空間提高完善用地結構，提高使用效率，改善城市品質，實現(xiàn)成為世界城市核心功能區(qū)的目標。應繼續(xù)貫徹“雙增雙減”要求，并賦予新的發(fā)展內涵。減少低效率的樓宇開發(fā)和低效率的產業(yè)用地；增加高端專業(yè)服務的集聚度，增加網(wǎng)絡化的交往空間和綠化空間，增加文化等公共服務設施數(shù)量，鼓勵其空間集聚和功能混合，提高土地使用效率，吸引高端、綠色商務辦公建筑集聚建設，提升核心區(qū)吸引力。開展多方式、低碳化的城市更新，完善城市功能。

4.3 制定差異化改造措施， 分級分類進行新戰(zhàn)略引導

更新是全球城市中心城地區(qū)未來發(fā)展的重要方式，通過借鑒國內外案例，分級分類，有針對性地對不同地區(qū)進行更新的戰(zhàn)略指導是非常有必要的，并且要逐步提升到城市總體發(fā)展層面。如倫敦在中心城通過界定機遇區(qū)、集約區(qū)等多類區(qū)域，對未來更新進行分級分類別策略引導，并且對發(fā)展目標、容量有一定指導，避免無序擴張。通過重點項目建設，實現(xiàn)“針灸式”發(fā)展，平衡不同地區(qū)的發(fā)展差距，突破資源瓶頸，提升城市整體能級。如臺灣地區(qū)自1998年出臺《都市更新條例》以來，以城市更新單元為規(guī)劃手段，大力倡導民間自主更新，以“多數(shù)決”和“權利變換”的手段快速實現(xiàn)更新單元內的民眾產權整合，通過“容積獎勵”、“稅賦減免”等多種獎勵機制鼓勵民間開發(fā)，同時捆綁更新單元內市政、基礎設施的回饋，在實現(xiàn)臺灣的經(jīng)濟復興、減輕政府財政負擔、提升都市形象、創(chuàng)造高質量人居環(huán)境等方面取得了成效[9]。

在經(jīng)歷了城市快速增長和擴張的發(fā)展階段后，應引導上海中心城建設逐步進入精品化、高品質的發(fā)展階段，嚴格限制城市的快速擴張，對中心城采取多種更新措施，分類分級引導城市開發(fā)。中心城應劃定結合軌道交通樞紐周邊、老工業(yè)園區(qū)等重點發(fā)展區(qū)域，包括風貌區(qū)及歷史建筑集中、楔形綠地及生態(tài)敏感區(qū)等限制開發(fā)區(qū)域，以及針對已基本完成開發(fā)的區(qū)域，可在提升城市品質、不破壞現(xiàn)有城市風貌的前提下，進行“針灸式”的小規(guī)模改造區(qū)域。

4.4 推行公交優(yōu)先政策， 完善慢行交通體系

公共交通是中心城交通的重要方向，綠色慢行交通更是極力倡導的新興交通方式。發(fā)達的公共交通是抑制小汽車出行的有效手段，應建立軌道交通主導型的公交網(wǎng)絡。倫敦中心城以軌道交通和常規(guī)公交共同構成城市公共交通的主體，其中軌道交通類型豐富，換乘便捷，除了城市基礎設施的完善，倫敦更加注重從政策方面，精細化管理公共交通，例如進行中心城擁堵收費、地面公交優(yōu)先、自行車革命等交通政策[10]。

上海中心城應推行公交優(yōu)先政策，加強軌道交通、快速公交、商務區(qū)通勤巴士等公共交通系統(tǒng)建設，鼓勵居民公交出行，優(yōu)化交通狀況。合理配置停車位供給，限制小汽車出行，改善交通環(huán)境，減少空氣污染。同時應完善步行、自行車等慢行體系，鼓勵綠色出行。中心城應著力提升慢行體系建設，使其逐漸成為短距離出行的重要方式。完善慢行體系環(huán)境建設，將交通出行、休閑鍛煉融為一體建設。在中心區(qū)重要路段，通過道路斷面改造，拓寬人行道寬度，提升步行環(huán)境品質。

4.5 強化空間品質提升， 建設人文生態(tài)美麗城區(qū)

未來城市競爭力體現(xiàn)于人才的競爭，因此品質突出的城市環(huán)境是城市規(guī)劃的重中之重。歐美等諸多全球城市紛紛出臺了專項政策來提升城市環(huán)境的宜人性和藝術性，并且這也成為了城市形象提升的重要抓手。

上海未來應當將中心城公共空間品質的提升作為提升城市形象，實現(xiàn)轉型發(fā)展的重要舉措。提升城市空間品質需從3方面考慮：首先是打造人性化的公共空間。通過布局密集、服務便捷的高品質公共空間建設，強化網(wǎng)絡聯(lián)系，以滿足市民休閑、游憩、交往等多方面需求。其次，突出有機更新和小尺度改造。聚焦建成區(qū)的空間挖潛，通過對各類消極空間的適應性改造，增加多樣化功能，完善各類設施，以局部改建帶動城市整體活力提升。第三，強調歷史文化內涵和公共藝術品質。鼓勵創(chuàng)意設計，通過加強歷史保護和環(huán)境設施的藝術設計、增設雕塑等公共藝術品，突出公共空間的藝術性和多樣性。第四，要推進生態(tài)綠地建設。國際化大都市案例中，紐約中心城的綠化建設目標主要通過完善社區(qū)公園的覆蓋水平，結合社區(qū)公園“10min步行圈”覆蓋的薄弱環(huán)節(jié)入手，推進綠化用地建設。同時，提升和新增大型綜合型公園以滿足人們的生活休閑需求。結合紐約案例，上海的中心城生態(tài)建設應當以滿足人們的日常休閑活動需求為主要目標，以此為基礎提升城市公共綠地的可達性。

[1]上海市規(guī)劃和國土資源管理局. 上海市城市總體規(guī)劃（1999—2020）[R]. 2001.Shanghai Planning and Land Resources Administration Bureau. Master Plan of Shanghai（1999—2020）[R]. 2001.

[2]上海市規(guī)劃和國土資源管理局. 上海市城市總體規(guī)劃實施評估研究[R]. 2013.Shanghai Planning and Land Resources Administration Bureau. Research on the Evaluation of the Shanghai Master Plan Implementation[R]. 2013.

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