任洋

摘 要：林業(yè)碳匯制度濫觴于日益惡化的生態(tài)環(huán)境危機(jī)背景下，發(fā)端于氣候變化大會所構(gòu)建的清潔發(fā)展機(jī)制之中，隨著時(shí)間的推移逐步在世界范圍內(nèi)得以確立和發(fā)展。中國現(xiàn)階段的林業(yè)碳匯機(jī)制實(shí)為“立法未動(dòng)，實(shí)踐先行”，這種發(fā)展模式必然引發(fā)了實(shí)踐中的諸多瓶頸難題。唯有重構(gòu)立法、司法、行政機(jī)制方能推動(dòng)林業(yè)碳匯制度的平穩(wěn)健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：林業(yè)碳匯；碳匯交易；志愿市場；非志愿市場

中圖分類號：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）22-0308-03

一、林業(yè)碳匯機(jī)制概述

近些年來，林業(yè)碳匯制度伴隨著生態(tài)環(huán)境與氣候變化問題的日益凸顯而取得了長足的發(fā)展，研究伊始，我們需首先明確林業(yè)碳匯的相關(guān)概念與內(nèi)涵，掌握其產(chǎn)生與發(fā)展的歷史規(guī)律與演變趨勢。

（一）林業(yè)碳匯與森林碳匯

我們所理解的林業(yè)碳匯，主要是從其自然屬性出發(fā)來完成對于人類社會的改造和完善，因而這一活動(dòng)愈發(fā)凸顯社會屬性與服務(wù)功能。這也就是林業(yè)碳匯與森林碳匯的最顯著區(qū)別。從概念上看，森林碳匯是指森林生態(tài)系統(tǒng)吸收大氣中的二氧化碳并將其固定在植被和土壤中，從而減少大氣中二氧化碳濃度的過程。林業(yè)碳匯是通過實(shí)施造林再造林和森林管理，減少毀林等活動(dòng)，吸收大氣中的二氧化碳并與碳匯交易結(jié)合的過程、活動(dòng)或機(jī)制[1]。①由此可以得出二者在屬性上的差異，森林碳匯只是簡單的生態(tài)系統(tǒng)意義上的能量的流動(dòng)，僅具有自然屬性特征；而林業(yè)碳匯則不單單停留在發(fā)揮已有林木吸收儲存二氧化碳的功能上，除此之外，更是強(qiáng)調(diào)通過減少樹木砍伐與人工造林來促進(jìn)二氧化碳的吸收，最終達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的，因此，林業(yè)碳匯既具有自然屬性，又具有社會經(jīng)濟(jì)屬性。森林碳匯側(cè)重森林吸收碳的物理特性，而林業(yè)碳匯則側(cè)重其社會特性，強(qiáng)調(diào)人的參與。

（二）林業(yè)碳匯的起源與嬗變

林業(yè)碳匯這一概念發(fā)端于1992年的里約熱內(nèi)盧世界氣候大會之上，在其所通過的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》中首次提出了“匯”的概念。在隨后的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第三次締約方大會上《京都議定書》的通過確立了“京都三機(jī)制”，清潔發(fā)展機(jī)制鼓勵(lì)發(fā)達(dá)國家通過在發(fā)展中國家投資溫室氣體減排項(xiàng)目，所獲得的減排量可以折抵其京都減排承諾。隨后的《波恩政治協(xié)議》、《馬拉喀什協(xié)定》允許將林業(yè)碳匯項(xiàng)目作為清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目，但限于造林和再造林活動(dòng)[2]。2003年在米蘭召開的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第九次締約方大會更是為林業(yè)碳匯制定了新規(guī)則。自此，國際社會將森林系統(tǒng)作為考量全球氣候變暖的主要因素，林業(yè)碳匯成為應(yīng)對氣候變化的舉措之一。

（三）林業(yè)碳匯的內(nèi)涵與屬性

林業(yè)碳匯有著廣義與狹義之分。廣義的林業(yè)碳匯概念主要是從林業(yè)碳匯的自然資源屬性角度來進(jìn)行闡釋的。有的學(xué)者認(rèn)為，林業(yè)碳匯是指通過植被以及土壤來吸收、儲存大氣中的二氧化碳[3]。還有的學(xué)者從自然科學(xué)角度更為具體地解釋林業(yè)碳匯的概念：盡管林木可能成為溫室氣體的碳源，但如果保護(hù)得當(dāng)，它也能成為碳匯，減少溫室氣體濃度[4]。狹義的林業(yè)碳匯概念則是一個(gè)在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》項(xiàng)下的特定的名詞，是指通過實(shí)施造林再造林和森林管理、減少毀林等活動(dòng)，吸收大氣中的二氧化碳并與碳匯交易結(jié)合的過程、活動(dòng)或機(jī)制[5]。本文主要從狹義的視角來闡述林業(yè)碳匯的內(nèi)涵與要義。

二、中國林業(yè)碳匯機(jī)制的發(fā)展現(xiàn)狀

林業(yè)碳匯制度在中國的發(fā)展現(xiàn)狀可概括為“立法未動(dòng)，實(shí)踐先行”。雖然中國已在林業(yè)碳匯方面進(jìn)行了嘗試并取得了部分成績，但總體而言，立法的缺失導(dǎo)致林業(yè)碳匯交易在司法實(shí)踐過程中仍面臨著諸多的瓶頸難題。

（一）立法界定

2004年中國頒布了《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法》，其中明確強(qiáng)調(diào)造林再造林碳匯項(xiàng)目是清潔發(fā)展機(jī)制重點(diǎn)開發(fā)項(xiàng)目之一?！蛾P(guān)于開展清潔發(fā)展機(jī)制下造林再造林碳匯項(xiàng)目的指導(dǎo)意見》可謂是對《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法》的細(xì)化說明與界定，它確定了中國開展造林再造林項(xiàng)目的優(yōu)先區(qū)域。2007年，國家林業(yè)局植樹造林司發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)中國綠色碳基金碳匯項(xiàng)目相關(guān)管理辦法的通知》，隨后國家林業(yè)局和中國綠色碳基金又相繼組織出版了圖書《中國綠色碳基金造林項(xiàng)目碳匯計(jì)量與監(jiān)測指南》《中國綠色碳基金計(jì)量方法》。2008年國家林業(yè)局植樹造林司發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)林業(yè)應(yīng)對氣候變化及碳匯管理工作的通知》，為應(yīng)對全球氣候變化之要求，應(yīng)努力推動(dòng)林業(yè)碳匯項(xiàng)目的開展運(yùn)行。2011年中國又對早期的《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法》進(jìn)行了修訂，進(jìn)一步完善了項(xiàng)目的申報(bào)程序。2012年1月14日，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知》，確定北京市、天津市、上海市、重慶市、湖北省、廣東省及深圳市七省市將率先開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作。

（二）實(shí)踐成果

中國在京都規(guī)則和在非京都規(guī)則的志愿市場上都在積極開展森林碳匯項(xiàng)目。目前中國實(shí)施的林業(yè)碳匯項(xiàng)目主要可分為兩大類：一是基于《京都議定書》條款下的實(shí)施清潔發(fā)展機(jī)制下的碳匯項(xiàng)目，屬于非志愿市場的碳匯交易，簡稱“CDM碳匯造林項(xiàng)目”，京都規(guī)則下的碳匯項(xiàng)目申報(bào)時(shí)間長、審批程序復(fù)雜、要求相當(dāng)嚴(yán)格；二是非京都規(guī)則下的志愿市場項(xiàng)目，主要是指中國綠色碳基金支持開展的碳匯項(xiàng)目，也包括少量的國內(nèi)企業(yè)購買碳排放而開展的碳匯交易項(xiàng)目。

截至2013年9月2日，中國在聯(lián)合國EB簽發(fā)的CDM項(xiàng)目總數(shù)為3 736項(xiàng)，造林再造林碳匯項(xiàng)目數(shù)僅有3個(gè)[6]。廣西林業(yè)碳匯項(xiàng)目是全世界首個(gè)京都規(guī)則下清潔發(fā)展機(jī)制造林再造林碳匯項(xiàng)目，項(xiàng)目的實(shí)施包括二年的建設(shè)期和三十年的運(yùn)行管理期，這是中國開展的第一個(gè)清潔發(fā)展機(jī)制規(guī)則的造林再造林碳匯項(xiàng)目。實(shí)踐證明，林業(yè)碳匯項(xiàng)目在很大程度上實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民增收與保護(hù)生物多樣性的雙重目標(biāo)，為中國接下來開展清潔發(fā)展機(jī)制造林再造林項(xiàng)目積累了諸多經(jīng)驗(yàn)。

（三）現(xiàn)存問題

現(xiàn)階段中國林業(yè)碳匯發(fā)展面臨諸多瓶頸難題，找到阻礙林業(yè)碳匯進(jìn)一步發(fā)展的原因并有針對性地對癥下藥，方能更為有效地推動(dòng)中國林業(yè)碳匯項(xiàng)目的開展運(yùn)行。

1.林業(yè)碳匯產(chǎn)權(quán)歸屬尚不明確

明晰產(chǎn)權(quán)是進(jìn)行林業(yè)碳匯交易的首要前提，從形式上來看，當(dāng)前中國的林業(yè)碳匯似乎具備了一般產(chǎn)權(quán)所應(yīng)具有的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)及處分權(quán)等基本權(quán)能，然而在林業(yè)碳匯項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)行過程中，公權(quán)力與私權(quán)利之間出現(xiàn)了難以平衡的矛盾。有學(xué)者將林業(yè)碳匯產(chǎn)權(quán)形容為“殘缺的產(chǎn)權(quán)”[7]。①在中國，森林資源歸屬國家所有或集體所有，農(nóng)民集體成為林地的所有權(quán)者，但這種共有權(quán)并不能等額地量化到每個(gè)農(nóng)民個(gè)體身上，對于林農(nóng)而言并沒有獨(dú)立的林業(yè)碳匯財(cái)產(chǎn)，這便產(chǎn)生了公權(quán)力對于私權(quán)利的限制和剝奪。

2.林業(yè)碳匯市場法律機(jī)制尚未統(tǒng)一

如上文所述，現(xiàn)階段中國尚沒有任何一部法律法規(guī)專門就林業(yè)碳匯交易程序、形式等做出明確界定，而僅有一些《辦法》《通知》等原則性政策規(guī)定，這些《辦法》《通知》不具有法律的約束力，更沒有國家強(qiáng)制力的保障。由于法律機(jī)制的缺失，目前在中國還沒有形成一個(gè)全國性的有關(guān)林業(yè)碳匯計(jì)量和監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)，也沒有統(tǒng)一適用的林業(yè)碳匯交易規(guī)則和規(guī)范林業(yè)碳匯交易合同?！疤貏e是經(jīng)濟(jì)條款的約定、使用術(shù)語的解釋、法律的適用、糾紛解決的途徑等”[8]，并無統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)參考。故而，統(tǒng)一全國性的林業(yè)碳匯標(biāo)準(zhǔn)與健全市場交易法律機(jī)制已迫在眉睫。

3.林業(yè)碳匯監(jiān)管與公眾參與機(jī)制缺失

林業(yè)碳匯作為一種市場行為，肩負(fù)著經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益并重的雙重目標(biāo)，國家政策的引導(dǎo)與扶持讓更多投資者看到了發(fā)展林業(yè)碳匯項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)利益，越來越多的“理性經(jīng)濟(jì)人”紛紛將目光轉(zhuǎn)向林業(yè)碳匯交易，更不可避免的出現(xiàn)了一些投機(jī)倒把出售不合格的林業(yè)碳匯信用指標(biāo)的行為，而針對這一危害交易市場良性發(fā)展的行為，中國并沒有專門的國家機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)對其加以監(jiān)督管理。加之林業(yè)碳匯于中國而言實(shí)屬舶來品，對于其重要性與積極影響的認(rèn)識與理解尚未達(dá)到深入人心的地步，因而公眾參與機(jī)制也并不完善。

三、構(gòu)建生態(tài)文明視域下的林業(yè)碳匯機(jī)制

林業(yè)碳匯制度孕生于中國的生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)過程之中，面對已有的立法與制度缺陷，中國應(yīng)在充分借鑒他國已有經(jīng)驗(yàn)與考量中國發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)之上，有針對性地確立適合中國國情的林業(yè)碳匯發(fā)展機(jī)制。

（一）推動(dòng)林業(yè)碳匯項(xiàng)目發(fā)展的現(xiàn)實(shí)意義

林業(yè)碳匯項(xiàng)目的發(fā)展有益于黨的十八屆三中全會所倡導(dǎo)的系統(tǒng)完整的生態(tài)文明體系的構(gòu)建，與低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展之目標(biāo)相契合，有助于實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益與私益的平衡，更是中國勇于承擔(dān)國際公約義務(wù)的有力見證。

1.加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，踐行低碳發(fā)展

此起彼伏的全國水污染事件讓我們痛心疾首，揮之不去的連日霧霾讓我們無可奈何，環(huán)境污染與破壞事故的頻繁發(fā)生不僅讓我們深諳環(huán)境的日益惡化，更為接下來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展敲響了警鐘。工業(yè)文明社會本不可避免的經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益的沖突矛盾可謂是愈演愈烈。發(fā)展林業(yè)碳匯項(xiàng)目有助于彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)發(fā)展給環(huán)境保護(hù)帶來的破壞與傷害。綠色發(fā)展、低碳發(fā)展不應(yīng)僅僅成為一句口號，落實(shí)減排目標(biāo)、加強(qiáng)營林造林已是迫在眉睫的任務(wù)。

2.平衡私益與公益，實(shí)現(xiàn)環(huán)境公平

亞當(dāng)·斯密曾說，利己性是“支配個(gè)人的一切行動(dòng)、使其在某一問題上根據(jù)利害觀點(diǎn)采取某一行動(dòng)的原則。”[9]在公眾行使環(huán)境權(quán)利時(shí)，固有的利己性不可避免地會與環(huán)境公益產(chǎn)生沖突，據(jù)此，平衡環(huán)境公益與私益成為擺在我們面前的首要難題。林業(yè)碳匯交易的出現(xiàn)可謂是雪中送炭，一方面，該制度可以使林業(yè)碳匯經(jīng)營業(yè)主獲得其本應(yīng)享有的林業(yè)碳匯收入，另一方面，從環(huán)境公益角度而言，更是實(shí)現(xiàn)了減緩溫室氣體排放，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的初衷目的。

3.應(yīng)對氣候變化，履行國際公約

芝加哥氣候交易所創(chuàng)始人、首席執(zhí)行官理查德·桑德爾曾預(yù)言，“國際碳交易市場將最終成長為超過十萬億美元的超大型市場，有望超過石油市場，成為世界第一大市場?！盵10]碳匯市場存在著無限的潛力與商機(jī)。有關(guān)資料顯示，雖然中國目前的人均排放量很低，但是年排放總量卻已經(jīng)超過全球總量的10%，中國于2007年成為溫室氣體世界第一排放大國[11]。作為應(yīng)對氣候變化國際公約的締約國，中國有責(zé)任在實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)等方面盡到應(yīng)有之義務(wù)。

（二）林業(yè)碳匯機(jī)制的域外考察及對中國的啟示

國際上存在著兩大林業(yè)碳匯交易市場：京都市場和非京都市場。京都市場是指以歐盟為中心，符合《京都議定書》碳交易機(jī)制的國家之間的交易；非京都市場主要是指以美國為中心，基于自愿碳減排的志愿市場[12]。

作為目前全球最大的溫室氣體減排交易市場——?dú)W盟排放貿(mào)易計(jì)劃從2013年起，增加排放權(quán)拍賣量，2013年至少有50%的排放權(quán)用于拍賣，與第二階段相比約增加了3%[13]。美國則通過建立集中的碳匯交易市場機(jī)制，監(jiān)督管理相應(yīng)州的林業(yè)碳匯交易與運(yùn)行。其中從事森林碳匯信用交易的機(jī)構(gòu)主要有四個(gè)：一是芝加哥氣候交易所；二是加州氣候行動(dòng)登記所；三是區(qū)域溫室氣體排放倡議；四是國家自愿申報(bào)溫室氣體排放計(jì)劃[14]。其中，芝加哥氣候交易所影響最為顯著。國際林業(yè)碳匯交易市場的平穩(wěn)運(yùn)行為中國提供了借鑒與啟示。完善國家立法，統(tǒng)一行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，明確各方權(quán)責(zé)，規(guī)范交易行為，加強(qiáng)政府監(jiān)管等，都為中國的林業(yè)碳匯交易市場的確立指明了道路。

（三）完善中國林業(yè)碳匯交易的法律與制度構(gòu)想

林業(yè)碳匯機(jī)制建設(shè)并非一朝一夕之事，唯有現(xiàn)行立法與制度構(gòu)建相結(jié)合，方能實(shí)現(xiàn)國家環(huán)境管理與公眾參與監(jiān)督并行推進(jìn)，真正發(fā)揮“林業(yè)”于“碳匯”的積極影響，推動(dòng)中國林業(yè)碳匯制度的日臻完善。

1.完善林業(yè)碳匯法律保障機(jī)制

在京都規(guī)則下，碳匯雙方皆為國家，且適用《京都議定書》之規(guī)定，不屬于國內(nèi)法的調(diào)整范圍。在這里筆者探討的主要是志愿市場下的林業(yè)碳匯法律規(guī)制問題?，F(xiàn)階段中國林業(yè)碳匯交易過程中凸顯的產(chǎn)權(quán)模糊，交易規(guī)則、交易合同、計(jì)量和監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題嚴(yán)重制約著中國林業(yè)碳匯交易的平穩(wěn)運(yùn)行。承認(rèn)林業(yè)碳匯的私有性，明確碳匯作為私有財(cái)產(chǎn)的法律地位，賦予林農(nóng)更多的碳匯權(quán)利方為推動(dòng)林業(yè)碳匯交易發(fā)展的題中之義。

2.注重林業(yè)碳匯項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防范

林業(yè)碳匯項(xiàng)目的開展需要較大規(guī)模的人力、物力、財(cái)力投資，申報(bào)、運(yùn)行的程序復(fù)雜且期限較長，相較于普通的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，林業(yè)碳匯交易并不具簡便快捷的特性。加之中國現(xiàn)行立法鮮有對交易的程序、方式、期限等具體問題加以明確細(xì)化，因而在林業(yè)碳匯項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)行過程中往往困難重重。

3.鼓勵(lì)公眾參與加強(qiáng)國家監(jiān)管

相較于非志愿市場碳匯交易的如火如荼，中國在志愿市場中開展的林業(yè)碳匯項(xiàng)目可謂是問題重重。我們并不否認(rèn)市場運(yùn)行中存在著固有的弱點(diǎn)，但只要通過適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管和疏導(dǎo)，便可在一定程度上克服這種缺陷，公眾參與和國家監(jiān)管顯得尤為重要。據(jù)此，我們可借鑒京都規(guī)則下的監(jiān)管模式，對林業(yè)碳匯項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)，對參與交易的組織、機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格審查，對項(xiàng)目可能產(chǎn)生的各方面影響進(jìn)行預(yù)測和評估，在交易進(jìn)行過程中可通過構(gòu)建碳排放的信息披露制度實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)測。公眾監(jiān)管與國家治理雙管齊下，為林業(yè)碳匯交易保駕護(hù)航。

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[責(zé)任編輯 陳 鶴]