曲偉強(qiáng)

摘要：時有發(fā)生的公共危機(jī)事件給經(jīng)濟(jì)社會造成重大影響和危害，這就要求各級政府必須加強(qiáng)對公共危機(jī)的預(yù)防、控制與管理。各級審計機(jī)關(guān)和審計人員應(yīng)發(fā)揮審計的“免疫系統(tǒng)”功能，充分認(rèn)識公共危機(jī)預(yù)防審計的重要性，明確危機(jī)預(yù)防審計內(nèi)容，并采取各種保障措施，進(jìn)一步提高危機(jī)預(yù)防審計的質(zhì)量和效果。

關(guān)鍵詞：免疫系統(tǒng) 公共危機(jī) 預(yù)防審計

一、審計“免疫系統(tǒng)”功能的基本涵義

劉家義審計長指出：國家審計應(yīng)充分發(fā)揮保障國家經(jīng)濟(jì)社會健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”功能?；谶@一要求，審計機(jī)關(guān)和審計人員必須首先搞清“免疫系統(tǒng)”功能的涵義，然后才能按照要求開展行之有效的審計工作。據(jù)免疫學(xué)及仿生學(xué)原理，“免疫系統(tǒng)”功能主要有免疫防御功能、免疫監(jiān)視功能、免疫耐受功能和免疫調(diào)節(jié)功能。這四項功能體現(xiàn)在審計工作中，具體表現(xiàn)為：

（一）審計的免疫防御功能

審計的免疫防御功能是指審計應(yīng)該具有使經(jīng)濟(jì)社會免于受到內(nèi)、外部組織機(jī)構(gòu)或個人侵犯、損害的能力。即社會肌體在病原侵害之前發(fā)出預(yù)警，并通過采取相應(yīng)手段加以消滅，從而起到免疫保護(hù)的作用。

（二）審計的免疫監(jiān)視功能

審計的免疫監(jiān)視功能是指審計對經(jīng)濟(jì)社會存在的共性問題進(jìn)行研判和預(yù)測分析，提出預(yù)警建議和建設(shè)性意見，以盡可能地避免危害發(fā)生或加重的能力。

（三）審計的免疫耐受功能

審計的免疫耐受功能是指審計應(yīng)使經(jīng)濟(jì)社會具有區(qū)分“自我與非我”的功能。即經(jīng)濟(jì)社會應(yīng)對自身抗原和外來的有害成分加以區(qū)別，該適時清除的，要堅決予以清除，從而提高社會機(jī)體的免疫能力。

（四）審計的免疫調(diào)節(jié)功能

審計的免疫調(diào)節(jié)功能是指審計應(yīng)使經(jīng)濟(jì)社會能夠及時識別、清除機(jī)體內(nèi)受損傷的成分，并及時加以修復(fù)，使其恢復(fù)正常的功能，從而維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會內(nèi)環(huán)境的穩(wěn)定狀態(tài)。

上述第三項和第四項功能由于原理和作用基本相通，所以也可合并為一項功能。根據(jù)生理肌體免疫系統(tǒng)的基本功能，審計的“免疫系統(tǒng)”論提出審計應(yīng)具有預(yù)防、揭示和抵御三大功能，這在一定意義上極大豐富了審計功能的內(nèi)涵。其中，預(yù)防功能是審計“免疫系統(tǒng)”功能的核心和基礎(chǔ)，也是審計機(jī)關(guān)和審計人員應(yīng)該重點(diǎn)把握和充分發(fā)揮的首要功能。

二、公共危機(jī)預(yù)防審計的重要性

眾所周知，近年來，多次公共危機(jī)事件都給經(jīng)濟(jì)社會造成了重大影響和危害，有些甚至人員傷亡嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)損失巨大，這就要求我們有必要加強(qiáng)對公共危機(jī)的控制與管理。尤為重要的是，我們必須首先加強(qiáng)對公共危機(jī)的預(yù)防工作，以防患于未然。根據(jù)審計“免疫系統(tǒng)”理論，公共危機(jī)預(yù)防審計在這方面應(yīng)發(fā)揮積極的作用。

（一）公共危機(jī)預(yù)防審計是實現(xiàn)“免疫系統(tǒng)”功能的根本要求

審計“免疫系統(tǒng)”的核心功能是預(yù)防功能。即在有害成分和病原入侵之前，通過審計，積極構(gòu)筑防線，消除各種隱患，從而保證社會機(jī)體整個系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和健康狀態(tài)。由于公共危機(jī)具有突發(fā)性和不確定性，其一旦發(fā)生，必然會給經(jīng)濟(jì)社會和人民生命財產(chǎn)安全造成極大危害，這就要求政府審計機(jī)關(guān)和審計人員在危機(jī)發(fā)生前，必須提前介入，積極開展公共危機(jī)預(yù)防審計工作，通過審計，促使各級組織、單位、部門加強(qiáng)對公共危機(jī)的預(yù)防工作，采取必要措施避免危機(jī)的發(fā)生或盡可能地減少危機(jī)所造成的損害。

（二）公共危機(jī)預(yù)防審計是公共危機(jī)審計的基礎(chǔ)和首要工作

公共危機(jī)審計是指政府審計機(jī)關(guān)對公共危機(jī)的預(yù)防、應(yīng)對及其管理工作所開展的審計。也就是說，政府審計機(jī)關(guān)在危機(jī)發(fā)生前、發(fā)生中、發(fā)生后各個階段，都要開展獨(dú)立、客觀且針對性強(qiáng)的檢查、監(jiān)督和評價活動，由此可以有效地促進(jìn)各級組織、單位和部門更好地履行崗位職責(zé)，從而更加有效地預(yù)防危機(jī)發(fā)生或?qū)⑽C(jī)損失減少到最低限度。其中，危機(jī)發(fā)生前的預(yù)防審計是公共危機(jī)審計的基礎(chǔ)和首要工作。即政府審計機(jī)關(guān)在危機(jī)發(fā)生前，應(yīng)該利用其職業(yè)優(yōu)勢和專業(yè)能力，對可能導(dǎo)致公共危機(jī)的各種誘因、信號或征兆，以及危機(jī)的發(fā)展趨勢、危害程度等進(jìn)行監(jiān)測、分析和判斷，并及時給政府相關(guān)部門發(fā)出危機(jī)預(yù)警信息和報告。

（三）公共危機(jī)預(yù)防審計是公共危機(jī)管理工作的重要組成部分

公共危機(jī)審計的目的是促進(jìn)和提升政府的公共危機(jī)管理能力，其各項工作貫穿于政府公共危機(jī)管理的全過程。可以說，公共危機(jī)預(yù)防審計是公共危機(jī)管理工作中不可或缺的重要組成部分。這是因為審計的“免疫系統(tǒng)”功能要求政府審計機(jī)關(guān)在危機(jī)管理中，應(yīng)善于及早、主動地查找和發(fā)現(xiàn)被審計單位在公共危機(jī)管理中存在的漏洞和缺陷，并及時給被審計單位提出改進(jìn)建議和意見，以進(jìn)一步提高政府公共危機(jī)管理的效率、效果和質(zhì)量。

三、公共危機(jī)預(yù)防審計的原則和內(nèi)容

（一）公共危機(jī)預(yù)防審計的原則

1.超前反應(yīng)原則。公共危機(jī)一旦發(fā)生，必然給經(jīng)濟(jì)社會和人民生產(chǎn)生活造成極大影響和破壞，因此，提前做好防范工作就顯得尤為重要。審計機(jī)關(guān)在危機(jī)發(fā)生前，要十分重視公共危機(jī)預(yù)防審計，即審計機(jī)關(guān)要提前檢查被審計單位針對公共危機(jī)是否做了預(yù)防準(zhǔn)備工作，比如被審計單位是否制定了危機(jī)預(yù)防計劃和預(yù)案，是否建立了危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)，是否實施了危機(jī)應(yīng)對培訓(xùn)和演練，是否建立健全了危機(jī)應(yīng)對和處置的規(guī)章制度等，以此來督促被審計單位做好危機(jī)前的各項準(zhǔn)備工作。

2.快速應(yīng)對原則。由于公共危機(jī)具有突發(fā)性和不確定性，因此，無論危機(jī)是否發(fā)生，也無論危機(jī)何時發(fā)生，審計機(jī)關(guān)都要事先制定行之有效的公共危機(jī)審計計劃和審計預(yù)案，從而保證在危機(jī)發(fā)生時，能及時做出反應(yīng)并快速進(jìn)入危機(jī)審計工作之中。假如審計機(jī)關(guān)沒有提前制定相關(guān)預(yù)案，危機(jī)一旦發(fā)生，就會造成措手不及，從而影響審計的效果和質(zhì)量。

3.靈活處置原則。在公共危機(jī)管理中，危機(jī)的情況千差萬別，已發(fā)生的情況也可能由于某種原因瞬間發(fā)生變化，因此，審計機(jī)關(guān)事先制定的審計計劃和預(yù)案，不一定能完全適用于危機(jī)管理的需要，這時審計人員應(yīng)根據(jù)實際情況，隨時調(diào)整既定方案，做到既有條不紊，又靈活機(jī)動。endprint

4.重點(diǎn)突出原則。公共危機(jī)審計是審計機(jī)關(guān)在進(jìn)行日常審計工作的同時所開展的一項特殊審計，審計人員會面臨事件緊迫、任務(wù)繁重、情況復(fù)雜的局面，因此，審計人員在開展危機(jī)預(yù)防審計時，應(yīng)堅持重點(diǎn)突出原則，即在選擇審計項目時，要選擇那些公共性強(qiáng)、影響范圍廣、危害程度高、資金和物資量大、與人民群眾的生產(chǎn)生活密切相關(guān)的重點(diǎn)項目進(jìn)行審計。

（二）公共危機(jī)預(yù)防審計的內(nèi)容

1.審查公共危機(jī)預(yù)防機(jī)構(gòu)的設(shè)置及運(yùn)轉(zhuǎn)情況。公共危機(jī)預(yù)防機(jī)構(gòu)是否設(shè)置，運(yùn)轉(zhuǎn)是否正常，是影響危機(jī)預(yù)防效果的前提。審計人員應(yīng)就如下方面進(jìn)行審查：各級政府是否設(shè)立公共危機(jī)應(yīng)急工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)；各被審計單位是否有應(yīng)急工作領(lǐng)導(dǎo)小組；各級應(yīng)急組織管理指揮系統(tǒng)是否配套完善，指揮是否順暢、有效；各應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)及其人員職責(zé)是否明確，是否能嚴(yán)格履行崗位職責(zé)，確保危機(jī)時刻準(zhǔn)時到位并投入工作；危機(jī)預(yù)防機(jī)構(gòu)是否制定危機(jī)預(yù)防計劃或方案，是否能隨著時間推移和情況變化而不斷加以修訂和完善。

2.審查公共危機(jī)管理機(jī)制及制度的建設(shè)和執(zhí)行情況。建立健全公共危機(jī)管理機(jī)制及制度是有效應(yīng)對危機(jī)和處理危機(jī)的必要條件和根本保證。審計人員應(yīng)著重審查：各級政府是否制定公共危機(jī)預(yù)防管理制度，該制度是否嚴(yán)密、完善、可行、實用；各級政府是否建立公共危機(jī)監(jiān)測系統(tǒng)、預(yù)警系統(tǒng)和信息通報系統(tǒng)，各系統(tǒng)是否正常運(yùn)行；各級政府是否建立公共危機(jī)應(yīng)急反應(yīng)決策機(jī)制，能否在危機(jī)時刻采取緊急措施，迅速控制危機(jī)局勢，恢復(fù)社會的正常穩(wěn)定狀態(tài)；各級政府是否建立危機(jī)過后的恢復(fù)與重建制度，是否建立責(zé)任追究制度；各被審計單位是否制定危機(jī)預(yù)防的制度措施和辦法，是否能夠得以嚴(yán)格執(zhí)行，有無制度缺陷和管理漏洞等問題。

3.審查公共危機(jī)預(yù)防方面的資金使用與管理情況。開展公共危機(jī)預(yù)防工作，離不開資金的支持，而且有時還要耗用大量人力、物力和財力。審計人員在審查危機(jī)預(yù)防資金使用與管理情況時，應(yīng)審查：各級政府有無公共危機(jī)預(yù)防管理的預(yù)算支出，該預(yù)算是否合理；各政府有關(guān)部門（如民政、衛(wèi)生、消防、電力、水利及地震局等部門）是否安排危機(jī)預(yù)防的準(zhǔn)備資金，配套設(shè)施是否齊備，應(yīng)急物資是否充足；各項危機(jī)預(yù)防支出是否真實、合法，其使用過程中有無貪污、挪用、浪費(fèi)現(xiàn)象；資金使用與管理情況是否公開、透明，有無冒領(lǐng)、截留甚至造假等情況。

4.審查應(yīng)對公共危機(jī)日常準(zhǔn)備工作的開展情況。公共危機(jī)預(yù)防管理工作貴在日常堅持，因此，審計人員應(yīng)注意審查：各級政府是否有全面、完善的公共危機(jī)管理決策和計劃，這些決策和計劃在實際工作中是否得以執(zhí)行和實施；政府及相關(guān)部門在土地征用、工程項目的規(guī)劃設(shè)計、建筑質(zhì)量、安全防護(hù)等方面是否采取必要措施，以避免和防止危機(jī)的發(fā)生；各單位、各部門是否經(jīng)常組織人員開展危機(jī)的應(yīng)急演練與培訓(xùn)，以提高人們的應(yīng)急反應(yīng)能力、自我保護(hù)能力和逃生能力；各級政府、各單位、各部門是否提前做好了預(yù)防次生災(zāi)害的發(fā)生，以及危機(jī)之后恢復(fù)與重建的各項準(zhǔn)備工作；是否做好了保持社會穩(wěn)定的各項準(zhǔn)備工作等。

5.審查政府部門對公共危機(jī)預(yù)防工作的監(jiān)督檢查情況。政府部門是危機(jī)管理的主體和核心，對公共危機(jī)的預(yù)防工作有著義不容辭的監(jiān)督檢查職責(zé)。審計人員應(yīng)特別注意審查：各級政府部門有無專門設(shè)立危機(jī)管理的監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)或組織，這些機(jī)構(gòu)或組織在危機(jī)預(yù)防、處置以及善后工作方面是否發(fā)揮其應(yīng)有的作用；對危機(jī)預(yù)防工作的監(jiān)督檢查是否有制度做保證，有無形同虛設(shè)的現(xiàn)象；是否做到監(jiān)督檢查的經(jīng)常性、連續(xù)性和全面性；是否做到有檢查、有落實、有整改；對監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的問題，是否根據(jù)情節(jié)輕重，建立責(zé)任追究制度等。

四、公共危機(jī)預(yù)防審計的保障措施

（一）加強(qiáng)各級領(lǐng)導(dǎo)的危機(jī)管理意識和管理能力

為了提高公共危機(jī)預(yù)防工作的效果和預(yù)防審計的效率與質(zhì)量，各級領(lǐng)導(dǎo)必須不斷增強(qiáng)危機(jī)管理意識和管理能力。為此，首先要不斷學(xué)習(xí)新形勢下公共危機(jī)管理的理論，增強(qiáng)大局意識和責(zé)任意識，充分認(rèn)識公共危機(jī)可能給社會和公眾帶來的嚴(yán)重危害，牢固樹立危機(jī)意識。其次，要不斷學(xué)習(xí)和掌握國內(nèi)外應(yīng)對危機(jī)的方法和手段，并結(jié)合我國的實際情況不斷研究和創(chuàng)新，以進(jìn)一步提高危機(jī)管理能力。

（二）加強(qiáng)公共危機(jī)預(yù)防審計的建章立制工作

目前，我國尚沒有一套完整的公共危機(jī)審計法律法規(guī)，這就使得危機(jī)預(yù)防審計工作無據(jù)可依，無章可循。在公共危機(jī)時有發(fā)生的新形勢下，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)盡快研究和出臺一套針對公共危機(jī)審計方面的法規(guī)，并且在實施過程中不斷加以修訂完善，這不僅可以提高危機(jī)審計的地位，同時也可以為危機(jī)審計保駕護(hù)航。

（三）加強(qiáng)政府對公共危機(jī)預(yù)防審計的支持力度

政府在公共危機(jī)管理中起著決定性作用，審計人員在開展危機(jī)預(yù)防審計時，無論在人力、物力還是財力上，都離不開政府的支持。此外，政府還應(yīng)發(fā)揮其組織、協(xié)調(diào)功能，充分調(diào)動社會各方支持和幫助審計機(jī)關(guān)做好危機(jī)預(yù)防審計工作，這既是審計的需要，也是政府的職責(zé)所在。

（四）加強(qiáng)危機(jī)風(fēng)險評估機(jī)制的建立與完善

危機(jī)預(yù)防管理的一項重要內(nèi)容就是要對各種潛在的危機(jī)風(fēng)險隨時進(jìn)行監(jiān)測和評估，并根據(jù)危機(jī)的性質(zhì)特點(diǎn)以及可能危害的程度和范圍對危機(jī)劃分等級，制定不同的危機(jī)處理措施和辦法。各級政府審計機(jī)關(guān)必須建立和完善危機(jī)風(fēng)險評估機(jī)制，最大限度地為危機(jī)預(yù)防審計提供準(zhǔn)確、有效的信息資料。

（五）加強(qiáng)對審計人員公共危機(jī)審計知識和能力的培養(yǎng)

做好危機(jī)審計工作，需要審計人員具有豐富的專業(yè)知識和較強(qiáng)的專業(yè)能力。為此，應(yīng)注重加強(qiáng)公共危機(jī)審計人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強(qiáng)日常的專業(yè)技能訓(xùn)練，組織相關(guān)人員進(jìn)行危機(jī)審計模擬演練，定期對審計人員進(jìn)行業(yè)務(wù)檢查和考核，努力提高危機(jī)審計人員的實戰(zhàn)能力和水平。

（六）加強(qiáng)全社會及公眾支持參與公共危機(jī)預(yù)防審計的宣傳和教育

公共危機(jī)與社會穩(wěn)定及公眾的切身利益息息相關(guān)，公共危機(jī)的預(yù)防離不開社會公眾的廣泛參與和支持。要在全社會大力開展危機(jī)預(yù)防的宣傳和教育，讓社會公眾充分認(rèn)識和理解危機(jī)預(yù)防審計的重要性，并且在必要時，能為審計人員提供發(fā)現(xiàn)危機(jī)的線索。此外，社會公眾還是公共危機(jī)管理的監(jiān)督者、評判者和受益者，他們在公共危機(jī)管理和危機(jī)預(yù)防審計中具有不可替代的作用。

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