袁惠惠

摘 要：小城鎮(zhèn)建設(shè)是我國一項重要的舉措，但目前遇到的一個核心的問題是：失地農(nóng)民、農(nóng)民工、農(nóng)村籍大學(xué)畢業(yè)失業(yè)學(xué)生進入小城鎮(zhèn)后基本的社會保障體系如何建設(shè)。它的實施需要一系列配套設(shè)施予以保障，其中社會保障問題尤為重要，通過社會保障立法，構(gòu)建我國的小城鎮(zhèn)社會保障體系。

關(guān)鍵詞：社會保障體系；社會保障法；社會保險

中圖分類號：C912 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）34-0101-02

中國整體奔小康的根本問題是農(nóng)民問題。農(nóng)民富了，中國就整體富裕了。中央將小城鎮(zhèn)建設(shè)作為我國十億農(nóng)民奔小康、提振中國經(jīng)濟的重要舉措。這一舉措，意義深遠(yuǎn)，它充分體現(xiàn)了黨和政府建設(shè)十億農(nóng)民福祉，提高國民生活水平，惠及子孫萬代的戰(zhàn)略決策。

小城鎮(zhèn)建設(shè)是我國十億農(nóng)民奔小康的美麗藍(lán)圖，它需要各項配套建設(shè)同步、甚至提前建設(shè)，但目前遇到的一個核心的問題是：失地農(nóng)民、農(nóng)民工、農(nóng)村籍大學(xué)畢業(yè)失業(yè)學(xué)生進入小城鎮(zhèn)后基本的社會保障體系如何建設(shè)。這是一個新的社會化問題。

我國人口老齡化日趨嚴(yán)重，原本我們的社?；鹁蛧?yán)重虧空，隨著小城鎮(zhèn)建設(shè)而來的大量非農(nóng)人口進城，城鎮(zhèn)既要保障城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)居民的生活基本保障，同時也要保障失地農(nóng)民、農(nóng)民工、農(nóng)村籍大學(xué)畢業(yè)失業(yè)學(xué)生的生活必須，兩大問題交集在一起構(gòu)成了一個棘手的大問題。如何解決這兩大問題？我們完全可以借鑒西方先進國家的經(jīng)驗，結(jié)合中國的國情，解決進城人員的疾病、傷殘、養(yǎng)老、失業(yè)、上學(xué)等等基本生活費用。

為解決勞工疾病、傷殘、養(yǎng)老、失業(yè)生活保障問題，西方國家基本分為三步走。

第一階段，第一部社會保障法是1883年的德國《勞動疾病保險法》，德國緊接著在1884年和1889年先后頒布了《勞工傷害保險法》及《殘廢和老年保險法》[1]。

第二階段，一戰(zhàn)到二戰(zhàn)前后。西方許多國家建立了自己的社會保障法，美國在1935年制定的《社會保障法》是其中的典范[1]。

目前全世界已有一百多個國家和地區(qū)制定了社會保障法律。

在我國，城市居民社會保障基金主要包括兩個方面，一方面是國家責(zé)任，其中包括了社會救助、福利、優(yōu)撫基金，國家責(zé)任的資金主要是政府預(yù)算和社會捐助[2]。另一部分是社會責(zé)任，即社會保障基金。它由國家、社會（單位）、個人共同負(fù)責(zé)籌集。

如何保證失地農(nóng)民不因失地而返貧、農(nóng)民工飄忽不定、收入不穩(wěn)定、農(nóng)村籍大學(xué)畢業(yè)生身無分文這三種人不因進城而成為城市二等公民是我們面臨的一個重要課題，而解決這一問題的關(guān)鍵我認(rèn)為主要是靠國家的力量建立社會保障，由國家出大頭、企業(yè)出中頭、個人出小頭。

在我國，農(nóng)村和城鎮(zhèn)的人均社會保障費懸殊，城鎮(zhèn)人均455元，農(nóng)民占有僅15元。根據(jù)我國《勞動法》規(guī)定，社會保險費用由國家、企業(yè)、個人共同負(fù)擔(dān)，但是國庫所分擔(dān)的份額較少，很大一部分的社會保險費用要由企業(yè)分擔(dān)，這對于企業(yè)是不公平的[3]。但不管怎么說，城鎮(zhèn)職工尚有各自的企業(yè)來出大部分的費用，城鎮(zhèn)居民也享受著少得可憐的最低社會保障。而現(xiàn)有政策完全不能適應(yīng)紛涌而入進城非農(nóng)人口的社會保障需要，他們沒有固定的工作，企業(yè)一部分的來源不很穩(wěn)定。所以，在這種二元結(jié)構(gòu)下，我們就要重新設(shè)計我們的社會保障基金，新的設(shè)計一定要強調(diào)國家的責(zé)任，國家通過財政轉(zhuǎn)移、社會救濟或財政補貼的辦法，對公民發(fā)放補貼。為了保障小城鎮(zhèn)建設(shè)這一新政策的實施，中國必須盡快出臺《社會保障法》，廢除現(xiàn)在實行的城鎮(zhèn)、農(nóng)村養(yǎng)老和醫(yī)療雙規(guī)制，建立全國統(tǒng)一的養(yǎng)老、醫(yī)療保障體系，用法律來約束行為，糾正偏差。

第一，實施全國一盤棋的、統(tǒng)一的健康與基本醫(yī)療保障體系。建立國民醫(yī)療衛(wèi)生知識教育傳播和測試的服務(wù)體系，提高國民自我管理健康的能力和水平；構(gòu)建居民健康衛(wèi)生檔案庫，以及醫(yī)患交流的平臺，解決當(dāng)前醫(yī)療行業(yè)存在的重復(fù)建檔給患者帶來金錢和時間上的損失，建立約束醫(yī)療服務(wù)行為機制；建立基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系、中心醫(yī)療機構(gòu)和專家咨詢指導(dǎo)體系；構(gòu)建全民醫(yī)療保險計劃，降低居民醫(yī)療費用，做到病有所醫(yī)；根據(jù)醫(yī)療服建立工傷保險計劃，做好雇主和職工負(fù)擔(dān)水平的分擔(dān)，減輕職工醫(yī)療負(fù)擔(dān)。

第二，建立全國統(tǒng)一的國民職業(yè)安全與失業(yè)保險。國民職業(yè)安全是最大的生活保障來源。所以，要積極建立起基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育和職業(yè)資格培訓(xùn)及認(rèn)定機構(gòu)和機制，組建教育貸款、就業(yè)服務(wù)的信息平臺和服務(wù)平臺，保證學(xué)有所用，確保畢業(yè)生充分就業(yè)。構(gòu)建失業(yè)保險計劃，協(xié)助失業(yè)人員度過經(jīng)濟困難和重新?lián)駱I(yè)困難。

第三，統(tǒng)一城鎮(zhèn)與農(nóng)村的最低生活保障費。保障居民基本住房，保障廉租公租房，鼓勵限價房的發(fā)展，讓更多的有收入的勞動群體有能力購買房屋，在一定程度上限制商品房的發(fā)展，使有困難的公民住有所居[4]。制訂社會救助計劃，為居民上提供最低生活保障金、進行臨時救助和幫助，建立基本生活安全的基本最低保障。

第四，建立全國統(tǒng)一的國民老殘保障。建立全國一體的國民基礎(chǔ)養(yǎng)老金計劃，保證全國政策的統(tǒng)一性；協(xié)助居民進行養(yǎng)老理財生活，積極推進倒按揭業(yè)務(wù)，構(gòu)建居民養(yǎng)老資產(chǎn)，建立老年房產(chǎn)抵押體系；由政府對限價房抵押實行擔(dān)保，解決中國未富先老、守著幾百萬的房產(chǎn)卻生活拮據(jù)的困境。

第五，建立合理的社會保障融資渠道?！渡鐣Ｕ戏ā返膶嵤┬枰嫶蟮馁Y金來源。其中有六大資金來源，主要是稅、費、儲蓄、捐助、市場融資和政府融資幾大工具。當(dāng)前我國養(yǎng)老保險企業(yè)負(fù)擔(dān)非常重，中央財政統(tǒng)籌困難，導(dǎo)致矛盾重重，可持續(xù)極差。我們一定要嚴(yán)格監(jiān)督各類資金的產(chǎn)權(quán)和用途，嚴(yán)肅資金管理機構(gòu)和使用原則。各上級單位根據(jù)社會風(fēng)險的特征、保障政策和目標(biāo)，選擇具體籌資工具。一定要保證各類資金的產(chǎn)權(quán)和用途，進而明確資金管理機構(gòu)和原則。建立統(tǒng)一的社會保障稅，可以避免地方政府和中央政府之間相互踢皮球的局面。

第六，強化社會保障法法律的落實機制。建立保障責(zé)任制度，從立法、司法、執(zhí)法各個方面進行監(jiān)督，建立首長責(zé)任制。社會對國務(wù)院及其各部門負(fù)責(zé)人進行考評。依法規(guī)范基層政府（市縣）提供社會保障責(zé)任制，做好社會保障的服務(wù)者，國家統(tǒng)籌規(guī)劃建立和管理居民檔案，成立為民服務(wù)的非營利的居民服務(wù)中心，把社會保障公共服務(wù)深入到社區(qū)和每家每戶。依法規(guī)范地方政府接收、傳遞、補充和反饋的責(zé)任制，做好社會保障“二傳手”的生產(chǎn)者，對各級政府行政“一把手”進行綜合的社會保障業(yè)績考評。

第七，適當(dāng)提高人口出生率。長期以來我國實行計劃生育政策，雖然計劃生育可以減輕國家人口壓力，但是它導(dǎo)致社會人口老齡化，這需要更多的資金來保障他們的生活，而且我國的傳統(tǒng)是家庭養(yǎng)老。獨生子女的弊端已經(jīng)顯現(xiàn)，現(xiàn)在我們亟須改革我國的生育政策[5]，適當(dāng)放寬育齡夫婦生育子女?dāng)?shù)，保持合理間距，提倡生育1～2個孩子，解決人口老齡化問題，做到老有所養(yǎng)，實現(xiàn)家庭與國家人口戰(zhàn)略的和諧關(guān)系。為了避免這一問題，建議政府適當(dāng)調(diào)整計劃生育政策，根據(jù)社會發(fā)展的不同階段，適應(yīng)社會發(fā)展，制定計劃生育的不同方案，由政府融資，對育齡家庭進行補貼。

第八，解決好進入小城鎮(zhèn)中三類群體的民生問題。這三類群體是：一是農(nóng)民工。二是失地或較富裕的農(nóng)民。三是歷年農(nóng)村籍失業(yè)大學(xué)生。

農(nóng)民工是一個比較特殊的群體，他們亦工亦農(nóng)，相對于純農(nóng)戶而言，他們既有企業(yè)職工養(yǎng)老保險，又有新農(nóng)保，處于一種雙重享受的優(yōu)勢；相對于城鎮(zhèn)職工而言，因為他們工作流動性大，工作缺乏連續(xù)性，使其往往達到退休年齡但因其繳納的保險費期限不夠，難于享受與城鎮(zhèn)職工一樣的、高水品的退休養(yǎng)老保險金。相對于城鎮(zhèn)居民而言，他們的身份大多數(shù)是農(nóng)民，他們又明顯處于弱勢地位。

失地農(nóng)民他們自身有失地賠償補助和自我積蓄。富裕農(nóng)民他們在農(nóng)村已經(jīng)率先富裕，進入小城鎮(zhèn)是他們提高生活質(zhì)量的當(dāng)然過程。這兩種人進城后，他們的養(yǎng)老資金來源主要是新農(nóng)保等土地保障，養(yǎng)老方式主要還是以家庭養(yǎng)老為主。

農(nóng)村籍失業(yè)大學(xué)生是一個最為脆弱的群體。他們游離在城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間。相當(dāng)多的失業(yè)學(xué)生因為所學(xué)非所用、眼高手低等一系列原因，使得他們一方面不愿回家務(wù)農(nóng)，另一方面在城鎮(zhèn)又找不到固定的、體面地、收入較高的工作，在城鎮(zhèn)找尋的工作大都是吃年輕飯的服務(wù)工作。他們由于在學(xué)校期間感受到城市生活的優(yōu)越，再不愿回農(nóng)村吃苦種田，他們中的許多人成為打工游擊隊，農(nóng)村的新生代啃老族。這部分人群的特點是：無經(jīng)濟基礎(chǔ)，無社會保障，少生產(chǎn)資料，少生活技能。這部分人群的社會保障由于他們社會群體龐大，又是中國龐大的年青一代，所以這個群體的社會保障既關(guān)系到當(dāng)前的公民生活和社會穩(wěn)定，又關(guān)系到中國將來整體富裕和社會穩(wěn)定的大問題。

這三類人群的社會保障筆者認(rèn)為不能實行“一刀切”的資金運用模式。應(yīng)該分清三類群體各自的國家統(tǒng)籌賬戶、個人賬戶的資金來源。例如，將一個人的農(nóng)村戶口遷到城鎮(zhèn)，則之前享受的新農(nóng)村社保就不能繼續(xù)，轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險。這期間給他一個3～5年的過渡期，過渡期滿后，強制性地將他們納入城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險體系。失地或較富裕的農(nóng)民如果他們將戶口遷移到城鎮(zhèn)，就可以實行土地?fù)Q城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障，或者產(chǎn)品換城鎮(zhèn)養(yǎng)老生活保障。換出的資金主要進入養(yǎng)老保險的個人賬戶。

第九，解決好個人賬戶的流動性問題。隨著社會的發(fā)展，我國小城鎮(zhèn)建設(shè)需要新的法律來調(diào)和利益沖突與解決新的社會問題，其中最核心的問題是個人賬戶的流動性問題。我國目前規(guī)定，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的個人賬戶的資金可以流轉(zhuǎn)到新農(nóng)保中，但新農(nóng)保中個人賬戶的資金不能轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)的個人賬戶。所以，社會發(fā)展的結(jié)果必然要求這兩種賬戶應(yīng)該互轉(zhuǎn)，前提是由國家來承擔(dān)資金來源。

小城鎮(zhèn)建設(shè)中的重要保證因素是全國統(tǒng)一的城鎮(zhèn)社會保障制度的建立和全面開放，它需要國家立法確立，它的關(guān)鍵是國家責(zé)任，它需要國家來承擔(dān)主要資金來源，而且從現(xiàn)代社會來看，社會保障是政府的應(yīng)該履行的一項主要職責(zé)，是政府管理的社會事務(wù)，它將為推動國家整體小康建設(shè)健康、有序地運行和發(fā)展！

參考文獻：

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