康楓翔

摘 要：行政調解作為我國目前力推的“大調解”的環(huán)節(jié)之一，在解決糾紛時受到了行政機關的青睞。然而，盲目的推廣可能導致對法治價值的損害，因此，行政調解的進行需要以尊重法治為前提，行政機關在調解的過程中，必當認識到行政調解的能力范圍，警惕由于對其范圍、程序、效力、救濟途徑等認識上的誤區(qū)，從而防范其對法治價值可能帶來的損害。

關鍵詞：行政調解；范圍；程序；效力；救濟途徑

中圖分類號：D922.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）34-0076-02

在國內構建“大調解”制度的呼聲下，行政調解作為解決糾紛的重要組成部分，受到了行政機關的青睞。近年來，全國各級行政機關也在積極探索行政調解的實踐經驗，北京市于2011年6月發(fā)布了《加強行政調解工作的意見》，對行政調解的意義、原則、對象范圍、工作機制、工作體制以及社會參與機制予以明確。在社會矛盾凸顯的社會轉型期，行政調解以其專業(yè)性和靈活性、快捷性的優(yōu)勢，其在糾紛解決方面的重要作用不容輕視?！霸诂F實中沒有通過訴訟得到解決的糾紛不計其數，即通過當事者之間的交涉、第三者的斡旋及調解、仲裁等達到解決的，甚至通過訴訟外的方式解決的糾紛，相比于通過審判解決的占壓倒的多數?！盵1]然而，需要注意的是，行政調解的進行需以尊重法治為前提，行政調解并非萬能，行政機關在調解的過程中，必當警惕由于對其范圍、程序、效力、救濟途徑等認識上的誤區(qū)，從而防范其對法治價值可能帶來的損害。

一、行政調解范圍的能與不能

哪些糾紛可以由行政機關進行調解？對該問題的判斷應當考慮兩個層次。

一是以法律規(guī)范的規(guī)定為限。只能法律規(guī)范授予行政機關調解職能的，行政機關才能進行調解。對于法律規(guī)范確定應當予以行政處罰、行政強制的案件，不應當有損其剛性規(guī)定，否則即使達到了息事寧人、維護穩(wěn)定的目的，也是以損害法治秩序和權威為代價。

二是法律規(guī)范未規(guī)定的，應當限于“與行政職責相關的民事糾紛”。行政機關在履行職責的過程中，必然涉及對相關民事糾紛的處理，如果法律規(guī)范對此沒有規(guī)定的，行政機關可以靈活采用調解方式進行調處，既可以為相關爭議提供專業(yè)性知識的支撐，又可以滿足行政管理的需求，符合行政領域的效率原則。

對于與行政職能、職責無關的純民事糾紛應當排除在行政調解的范圍之外。這樣的制度設計是基于以下考慮：首先，社會的糾紛解決機制作為一個整體，其中各種糾紛解決方式在不同方面的作用各有側重，不能指望行政調解包打天下，對于與其行政職能無關的純民事糾紛應當更多地通過其他方式（如仲裁、人民調解等）予以解決，這體現了行政機關對民事糾紛的介入限度；其次，行政機關的人力、財力、物力有限，不應在純民事糾紛的調解中過度耗費，否則反而影響了行政機關的工作質量和效率；最后，從行政機關內部來看，各個行政機關負責某個特定領域的行政管理工作，與行政職能相關的民事糾紛的解決，是行政機關的行政管理職責所在，不同的行政機關應當在特定范圍內調解特定糾紛，而不能越俎代庖。在美國，行政調解也對除了勞工、運輸等特殊領域的民事糾紛采取不予介入的態(tài)度，能夠列入行政調解范圍的民事糾紛通常與行政職權或行為有關，或者由于行政機關所具有的專業(yè)性可以快速解決的民事糾紛。

二、行政調解手段的能與不能

行政調解過程中需謹防強制調解。為及時化解社會矛盾，維護公共利益，避免延誤糾紛解決時機，行政機關也可依職權主動進行調解。根據北京市《加強行政調解工作的意見》對于資源開發(fā)、環(huán)境污染、公共安全事故等方面的民事糾紛，以及涉及人數較多、影響較大、可能影響社會穩(wěn)定的糾紛要主動進行調解。

然而，不應將主動調解演變?yōu)閺娭普{解。自愿原則是調解行為的精髓，行政機關主動進行調解并不意味著行政調解的必然啟動，在行政機關主動要求調解時，如果有任何一方當事人明確表示不同意調解，行政機關不能單方啟動調解程序。

另外，行政機關可能通過行政調解進行變相的強制，不自覺地將自己的意志強加于相對人，從而異化行政調解的功能。這樣的擔憂不無道理，因此，需要通過對行政調解原則、程序、監(jiān)督和救濟制度的構建，對行政機關進行原則和規(guī)則上的約束，行政調解就不會淪為變相強制的手段。

三、行政調解效力的能與不能

“由于行政機關具有公權力屬性和中立第三方的地位，其調解具有較高的合法性、合理性和規(guī)范性，所主持達成的調解協議效力理應高于一般民間調解協議。這樣不僅可保障公權力和資源的合理使用，也有利于敦促當事人履行?！盵2]

然而，需要警惕的是，雖然行政調解協議效力應當高于一般民事調解協議，但絕對不能有終局的效力，司法對行政調解的審查應當是必要的，保障當事人的訴權應當是社會公平正義的應有之義；其次，不宜直接賦予行政調解執(zhí)行力，行政調解過程中沒有行政權的直接運用，不屬于具體行政行為，也就不具備行政行為的執(zhí)行力；最后，若賦予行政調解協議不同于一般民事調解協議的效力，其前提是程序設計上應當保證獨立性、專業(yè)性、公平性，否則必然會適得其反。

綜上所述，筆者認為，當事人應當按照約定自覺履行行政調解協議，但應規(guī)定提出異議的期限，若逾期未明確提出異議且不履行的，可以由行政機關或一方當事人將行政調解協議送交有管轄權的法院進行確認。經法院確認有效的行政調解協議書，與法院的正式判決效力相同，可以成為申請強制執(zhí)行的依據。如此的制度設計，既規(guī)定相對人在一定期限內可以任意反悔，不違背自愿原則，保障了當事人訴權；又使其不同于一般民事調解協議的合同效力，有助于促使當事人認真對待自己的權利，有利于秩序的迅速恢復，是調解二者矛盾的有效平衡點。

四、行政調解程序的能與不能

行政調解的程序設計固然重要，可以保證其公平、公正。然而不容忽視的是，行政調解的優(yōu)勢恰恰在于其靈活快捷性，不宜為其設置過多的條條框框，因此程序的設計應當限定于基本的認識和原則問題，防止將行政調解程序設置過于煩瑣嚴格。

緣于行政調解的多樣性，其影響的利益大小程度相差甚遠，因此其程序也應當相應地進行雙重構建。對于案情簡單、責任清楚的行政調解，一般由行政管理人員當場調解，對于程序的要求并不嚴格。這種非正式的簡易程序實際上是實踐中行政調解的常態(tài)形式，最能體現行政程序的靈活性、非正式性、效率性；對于重大、復雜的行政調解，應當適用正式程序。包括啟動、確定調解人員、調查、實施調解、行政調解的終結等環(huán)節(jié)。

另外，需謹防久調不解，通過規(guī)定調解的時限，可以保障調解的效率，逾期不能達成調解的，行政調解機構應當及時終結調解，這樣有利于督促當事人合理地利用行政調解這種救濟方式，有利于消除久調不解而浪費資源的現象發(fā)生。

五、行政調解救濟途徑的能與不能

由于行政調解行為不具有直接強制力，行政調解機構和調解人員對上級調解或法院判決改變調解協議的不承擔責任。不宜將其納入行政訴訟的受案范圍，當事人對調解協議反悔的，可以向法院就原有民事糾紛提起民事訴訟，這在現行法律中已有體現。例如《治安管理處罰法》第9條規(guī)定：“經調解未達成協議或者達成協議后不履行的，公安機關應當依照本法的規(guī)定對違反治安管理行為人給予處罰，并告知當事人可以就民事爭議依法向人民法院提起民事訴訟?！?/p>

如果行政調解過程中調解員故意或有受賄行為影響調解的公正，能否就調解行為本身提起行政訴訟，對此學界尚有爭議。有學者認為“如果行政機關及其工作人員在調解過程中采取了不適當的手段，例如強迫當事人調解或者達成調解協議的，……對這種行為不服的，應允許當事人以調解事項為由向上級行政機關申請復議或提起行政訴訟”[3]。

這種觀點的不合理之處在于：首先，這是沒有意義的，現行體制已經對糾紛提供了充分的救濟渠道，對原有糾紛的調解結果有異議，完全可以通過民事訴訟、仲裁等方式解決，如果對調解行為提起行政訴訟，經過訴訟請求撤銷調解協議，再重新進行調解，對調解結果仍有異議，再提起民事訴訟，這一系列漫長的過程無異于是對司法資源的極大浪費，同時也可能成為當事人有意將行政機關牽入糾紛的借口；再次，對行政調解人員的不端行為，可以用行政訴訟之外的其他手段，例如由監(jiān)察部門按有關規(guī)定和程序追究相關人員的責任。這樣的懲戒措施在現行制度下是可行的，對于約束監(jiān)督調解員的行為是行之有效的。

六、結語

有批評者認為行政調解等替代式糾紛解決方式是對法治主義的威脅，是以法治之外的價值代替了法治的價值。對此，也有學者進行了辯解：“誠然，ADR程序所關注的某些因素，例如成本收益、效率等，可能并不是法治中的核心價值。但是應當看到，ADR的適用并不是要重建一個新的法律價值體系。恰恰相反，它是在法治主義原則和法律規(guī)則的指引下而運行的。當事人之間進行對話交涉的理據并不僅僅是對利益的追逐。有效的對話和交涉必須以對原則和規(guī)則的認同和尊重為基礎。在法律原則和規(guī)則指引下的交涉與合意，是作為一種生活方式的法治主義的應有之義。”[4]通過本文分析，可以肯定的是，在進行行政調解時，應當在解決糾紛的功能和法治秩序構建之間尋求合理的平衡點，不能顧此失彼。目前的調解浪潮應當特別關注法治視野下的行政調解制度構建。

參考文獻：

[1][日]棚瀨孝雄.糾紛的解決與審判制度[M].王亞新，譯.北京：中國政法大學出版社，1994.

[2]范愉.行政調解問題芻議[J].廣東社會科學，2008，（6）.

[3]許玉鎮(zhèn)，李洪明.在調解中尋求平衡——試論當代中國的行政調解[J].行政與法.2003，（1）.

[4]王錫鋅.規(guī)則、合意與治理——行政過程中ADR適用的可能性與妥當性研究[J].法商研究，2003，（5）.