文 《法人》記者 肖黎明 呂斌

38個普通村中的農(nóng)村集體經(jīng)濟，事實上發(fā)揮了村莊基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給等職能，其發(fā)展和壯大有利于穩(wěn)固村莊共同體。12個省雖然都有規(guī)范本地集體經(jīng)濟運行的地方法規(guī)，但實施效果并不盡如人意

繼全國12個省市34個名村之后，陳小君教授帶領(lǐng)的課題組還對全國12個省市38個普通村莊集體經(jīng)濟的法律保障與功能、主體組織化與集體成員權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的總體與具體狀況以及土地經(jīng)營與企業(yè)經(jīng)營制度現(xiàn)狀進行了調(diào)查。

結(jié)果顯示，與名村相比，普通村的集體經(jīng)濟相對落后，普通村集體經(jīng)濟的發(fā)展亟須以法律形式規(guī)范集體經(jīng)濟組織與成員權(quán)制度的生成與運作，健全集體土地所有權(quán)權(quán)能，完善集體土地和集體企業(yè)的經(jīng)營與管理。

普通村集體經(jīng)濟職能仍需完善

2010年7月至8月間，課題組對全國12個省38個普通村集體經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r展開深入調(diào)研，回收有效調(diào)查問卷204份，訪談筆錄68份，相關(guān)資料近60份。課題組還走訪了基層干部、村組負(fù)責(zé)人、村民代表和普通村民達(dá)300余人次。

課題組的深入調(diào)查顯示，12省市普通村的受訪者多數(shù)表示所在省市曾頒布過規(guī)范集體經(jīng)濟組織管理的法律或政策性文件，并有61.1%的受訪者對其實施效果表示滿意。

這表明，這些普通村盡管集體經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r相對落后于名村，但村民對于集體經(jīng)濟的法律制度保障較為滿意。當(dāng)然，仍有一些地方可以繼續(xù)完善。其中，82.9%的受訪者表示應(yīng)完善集體經(jīng)濟的組織形式，80.9%受訪者認(rèn)為應(yīng)切實保障集體財產(chǎn)權(quán)，80.1%的受訪者表示應(yīng)規(guī)定信貸政策等資金扶持，73.6%受訪者表示應(yīng)明確給予集體經(jīng)濟稅收優(yōu)惠，70.3%受訪者表示應(yīng)規(guī)定政府要協(xié)助解決集體債務(wù)。

由此可知，38個普通村集體經(jīng)濟發(fā)展最迫切需要的法律制度是集體經(jīng)濟的組織形式和集體財產(chǎn)權(quán)制度；在政策方面則需要信貸資金扶持和稅收優(yōu)惠。

在這38個普通村中，近八成受訪者希望村集體經(jīng)濟能為改善農(nóng)村文化、教育、環(huán)境衛(wèi)生、水利、集體成員社會保障、提供就業(yè)機會等多個方面提供更多支持。這意味著，受訪者對村集體經(jīng)濟期望很高，希望村集體經(jīng)濟在村莊公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給方面發(fā)揮重要作用。

而調(diào)查結(jié)果顯示，這38個普通村集體在為成員提供基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面獲得了集體成員較高的滿意度，但在為集體成員提供就業(yè)機會和為失地、無地成員提供補貼等方面存在明顯不足。

隨著聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，農(nóng)民進行了多種形式的土地經(jīng)營制度改革，打破了單一的集體統(tǒng)一經(jīng)營模式，創(chuàng)造了分散經(jīng)營、統(tǒng)一經(jīng)營以及統(tǒng)分結(jié)合經(jīng)營等三種經(jīng)營模式。

這三種經(jīng)營模式在38個普通村中都有存在，其中分散經(jīng)營目前仍是主要的土地經(jīng)營方式，占比達(dá)67.5%。

值得注意的是，在被調(diào)查的普通村中，認(rèn)為農(nóng)民集體采用了股份合作制企業(yè)和公司進行經(jīng)營的僅占5.7%。另有55.1%的受訪者認(rèn)為村集體或村民小組無企業(yè)資產(chǎn)。

由此可知，普通村集體經(jīng)濟組織的企業(yè)等經(jīng)營性資產(chǎn)嚴(yán)重缺失。

財產(chǎn)狀況普遍不佳

課題組的調(diào)查顯示，38個普通村中的農(nóng)村集體經(jīng)濟事實上發(fā)揮了村莊基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給等職能，其發(fā)展和壯大有利于穩(wěn)固村莊共同體。12個省雖然都有規(guī)范本地集體經(jīng)濟運行的地方法規(guī)，但實施效果并不盡如人意。

在受訪者看來，普通村集體經(jīng)濟發(fā)展最迫切需要的法律制度是集體經(jīng)濟的組織形式制度和集體財產(chǎn)權(quán)制度；在政策方面則需要信貸資金扶持和稅收優(yōu)惠。

現(xiàn)階段普通村集體經(jīng)濟的主體制度方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并未獨立，由村委會代行其職能，雖然這種代行狀態(tài)獲得了一定的支持，但其弊端也日益明顯。

農(nóng)民集體與集體成員之間的法律關(guān)系內(nèi)容指向較為明確，但欠缺法律明文規(guī)范，集體成員所享有的權(quán)利與承擔(dān)的義務(wù)尚能較好享有與履行。受訪者對于集體成員權(quán)的內(nèi)涵與實現(xiàn)認(rèn)同度較高。

從普通村集體經(jīng)濟的財產(chǎn)權(quán)角度來看，普通村的財產(chǎn)狀況普遍不佳。從集體財產(chǎn)形式上看，財產(chǎn)權(quán)客體種類比較單一，主要為土地、房屋等不動產(chǎn)和公共設(shè)施（農(nóng)田水利、科教文衛(wèi)體等）等非營業(yè)性財產(chǎn)；而企業(yè)、有價證券等新形式的營業(yè)性財產(chǎn)很少；土地等不動產(chǎn)是普通村集體的核心財產(chǎn)，但大多數(shù)普通村的集體土地都沒有進行所有權(quán)登記；在集體土地征收補償款分配問題方案受訪者難以形成一致意見。

此外，38個普通村中超過三分之一的村莊存在不良債務(wù)，其財產(chǎn)來源主要是國家，較少來自于集體成員。受訪者對以向成員收費作為集體經(jīng)濟的財產(chǎn)來源支持率普遍不高，國家財政支持、村辦企業(yè)利潤與集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費是受訪者最為期望的集體經(jīng)濟財產(chǎn)來源。

課題組調(diào)研

從普通村集體經(jīng)濟的經(jīng)營制度上看，土地經(jīng)營的主體仍主要是村委會和村民小組，只“分”不“統(tǒng)”是普通村土地經(jīng)營制度的重大缺陷。在企業(yè)經(jīng)營方面，股份合作制企業(yè)和集體獨資企業(yè)是村辦企業(yè)的兩種主要組織形式，但受訪普通村中超過半數(shù)沒有集體企業(yè)，集體經(jīng)營企業(yè)的主體形式多元化但欠缺法律制度規(guī)范是其主要問題。

法律構(gòu)建是集體經(jīng)濟實現(xiàn)基礎(chǔ)

課題組分析認(rèn)為，應(yīng)透過制定法律制度規(guī)范保障農(nóng)民集體的再組織和集體成員權(quán)的再實現(xiàn)，這是普通村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)的重要基礎(chǔ)。

從38個普通村的調(diào)研結(jié)果來看，主要應(yīng)從三個方面進行農(nóng)村集體經(jīng)濟的法律制度構(gòu)建。

首先是集體經(jīng)濟發(fā)展的主體制度。

農(nóng)村集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)離不開集體經(jīng)濟組織，但我國目前尚無規(guī)范集體經(jīng)濟組織設(shè)立和運作的國家立法。就法律制度構(gòu)建而言，應(yīng)當(dāng)真正實現(xiàn)村委會與集體經(jīng)濟組織的職能分立，保障集體經(jīng)濟組織獨立的法人地位。

而對村委會與集體經(jīng)濟組織兩者準(zhǔn)確定性、重構(gòu)職能成為當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)將村民委員會定性為村民自治、協(xié)助基層政權(quán)、監(jiān)督集體資產(chǎn)運營的組織，將其經(jīng)營管理集體資產(chǎn)的職能剝離出去。我國應(yīng)盡快制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織條例》，對集體經(jīng)濟組織進行規(guī)范，使其成為真正的農(nóng)民集體主體，使之成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、獨立核算的企業(yè)法人。

其次是集體經(jīng)濟發(fā)展的財產(chǎn)權(quán)制度。

集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)的核心是實現(xiàn)集體財產(chǎn)的保值增值，因此健全的財產(chǎn)權(quán)制度是集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)法律制度建構(gòu)的重要內(nèi)容。從38個普通村的實際情況來看，普通村莊在集體土地權(quán)益方面仍面臨制度缺失的困境。

一方面，農(nóng)民集體喪失集體土地農(nóng)用的收益權(quán)，日益失去管理集體土地的權(quán)利，但更多農(nóng)民仍傾向于保留農(nóng)民集體進行集體土地調(diào)整的權(quán)利。法律層面強化承包經(jīng)營權(quán)、弱化土地所有權(quán)的做法實際上剝奪了農(nóng)民集體作為集體土地所有權(quán)主體應(yīng)當(dāng)享有的法律權(quán)利，違背了包括土地在內(nèi)的所有權(quán)制度的根本要求。

另一方面，農(nóng)民集體喪失集體土地非農(nóng)用的收益權(quán)。健全集體土地所有權(quán)權(quán)能要求適當(dāng)放開集體建設(shè)用地的經(jīng)營與流轉(zhuǎn)限制，允許農(nóng)民集體有條件地參與集體建設(shè)用地一級市場開發(fā)，賦予集體建設(shè)用地使用權(quán)與國有建設(shè)用地使用權(quán)平等的法律地位，保障農(nóng)民集體的土地發(fā)展權(quán)。

課題組建議，我國應(yīng)對《物權(quán)法》《土地管理法》等法律進行修訂，對集體經(jīng)濟組織的土地權(quán)利和農(nóng)地成員權(quán)進行合理配置，尊重和保證集體經(jīng)濟組織的集體土地農(nóng)用和非農(nóng)用的收益權(quán)，以村民委員會的監(jiān)督權(quán)和農(nóng)地成員權(quán)來制約和監(jiān)督集體經(jīng)濟組織土地權(quán)利行使。

第三是集體經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)營制度。普通村集體經(jīng)濟實踐表明，單一的分散經(jīng)營制度阻礙了其集體經(jīng)濟的健康發(fā)展，如何以法律形式保障集體統(tǒng)一經(jīng)營的基礎(chǔ)與實現(xiàn)是下一步立法工作的重點。

在企業(yè)經(jīng)營方面，建立集體經(jīng)濟組織是基礎(chǔ)，只有集體經(jīng)濟組織才有資格充任集體企業(yè)的投資主體，才有資格匯集和統(tǒng)一集體成員的意志，進而選擇集體企業(yè)的具體形式。