文 《法人》記者 肖黎明 呂斌

歷時四年的調查、研究，課題組負責人、中南財經政法大學陳小君教授認為，在建設社會主義新農村的歷史進程中探索農村集體經濟的有效實現(xiàn)，不僅是一個經濟問題，更是一個法律問題。

截至目前，我國針對農村問題先后出臺了一系列惠農、支農、強農政策。但我國農村集體經濟的有效實現(xiàn)仍面臨諸多困境。在農村集體經濟確立形成、經營運作以及協(xié)調發(fā)展過程中，進一步完善相關法律制度，以“法治”理念貫穿集體經濟改革的始終，意義重大。

改革是系統(tǒng)工程

集體經濟是新中國成立后對傳統(tǒng)小農經濟進行社會主義改造的產物。從1956年農業(yè)社會主義改造基本完成至今，我國農村經濟形態(tài)相繼經歷了高度統(tǒng)一、形式單一的集體經濟模式和統(tǒng)分結合、雙層經營的多元經濟模式，集體經濟的因素始終貫穿其間。

但近年來，統(tǒng)分結合的雙層經營體制在實踐中面臨著重“分”輕“統(tǒng)”的困境。1997年以來，95%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進行了改制，僅存的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中，集體股的比重也大幅降低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)更多地體現(xiàn)出一般意義上的企業(yè)特征。

與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制、村莊空心化、村民原子化，農村集體經濟的發(fā)展遇到了前所未有的困難，嚴重影響了我國農村社會穩(wěn)定和社會主義新農村建設。為此，十八大報告鄭重提出了“依法維護農民土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權，壯大集體經濟實力”的重大時代課題。

而農村集體經濟有效實現(xiàn)的法律制度改革與完善，是一項系統(tǒng)工程，需要從財政金融、土地管理和社會保障等多種配套制度方面予以保障和推進。

財政支持是國家保護和發(fā)展農村集體經濟的重要手段。隨著我國工業(yè)化的基本實現(xiàn)以及國民經濟的飛速發(fā)展，國家財政已經具備了扶持農村集體經濟的能力。

在課題組的調研中，大多數(shù)受訪農戶對國家財政支持農村發(fā)展給予充分肯定。這在34個知名村莊表現(xiàn)得更為突出，與普通村相比，名村普遍獲得了更多的財政幫扶項目及專項扶持資金，這也正是名村發(fā)展更好更快的重要原因之一。

但是調研結果同時顯示，國家財政對農村集體經濟發(fā)展所發(fā)揮的作用與受訪農戶的期望還有較大的差距。近半數(shù)的受訪者稱其所在的集體經濟組織沒有從金融機構取得貸款?？傮w來看，金融對廣大農村經濟發(fā)展的支持在制度上還較為保守，效果也有待提升。

落實嚴格的土地管理制度關系到農戶的切身利益和長遠生計，事關農村發(fā)展穩(wěn)定大局，而土地管理在當前存在一定程度的混亂，因此有必要對土地管理制度的運行給予充分關注。

課題組通過調研總結，在宅基地管理、耕地保護、集體建設用地制度、土地征收等方面，相關政策還需繼續(xù)革新與完善。

當前，社會保障問題是社會各界關注的焦點。面對城鄉(xiāng)差距不斷擴大的嚴峻挑戰(zhàn)，國家在國民經濟快速發(fā)展的形勢下提出了建立農村社會保障體系的戰(zhàn)略目標，而農村集體經濟的有效實現(xiàn)能夠對農村社會保障制度的建立發(fā)揮何種作用應當深入研究。

而課題組連續(xù)兩年的調研說明，我國農村社會保障體系建立存在滯后性和有限性，這種情形在一定程度上不利于農村集體經濟的有效實現(xiàn)和農民基本利益的保障。

財產權是重要載體

整體來看，接受課題組調研的農戶，整體對黨和國家致力于農村集體經濟發(fā)展的舉措有所了解，對當前推動農村集體經濟有效實現(xiàn)的一些地方性政策法規(guī)的執(zhí)行情況較為滿意。這在客觀上為進一步加強對農村集體經濟發(fā)展制度的國家統(tǒng)一立法提供了現(xiàn)實的描述與實踐的支撐。

受訪者還基本贊同將農村集體的政治職能和經濟職能區(qū)分開來，并由專人負責農村集體經濟的有效實現(xiàn)的觀點，這樣的結論完全符合當前農村的實際。

在當前集體經濟客觀上發(fā)展受阻的境遇下，村委會在代行農村集體經濟組織職能時十分積極，他們做的工作雖然基本為農戶認可，但在發(fā)展農村集體經濟方面的業(yè)績與其完成集體經濟組織應承擔的功能上，無論是負責人的選任規(guī)則還是能否專注于經濟發(fā)展，其與農戶的期待仍有較大距離。

財產權是農村集體經濟有效實現(xiàn)重要物質載體。盡管當前農村集體經濟組織的財產權種類繁多，但土地無疑仍然是最重要的財產權形式。

同時，許多村莊都不同程度存在債務問題，在不少村莊尤其是普通村的經濟收入來源近乎枯竭的情況下，這些債務的解決依然是一大難題，農民普遍希望政府介入村債務的解決。

當前，集體土地所有權的權屬登記嚴重滯后，無法真正滿足農民和集體發(fā)展的意愿，在抵御來自濫用公權力者對農村集體特別是土地利益的侵蝕和對抗時，缺乏法律依據(jù)。

本次調研結果表明，除名村受訪農戶主張以“村辦企業(yè)利潤”作為壯大農村集體經濟的渠道比普通村高之外，其余受訪農戶普遍認同由村集體收取一定的耕地承包費、農村集體建設用地使用權轉讓費、一定數(shù)額的宅基地使用權轉讓費和自留地（山）使用權轉讓費”等作為壯大農村集體經濟組織的基本財產來源，并認為收取這些費用應當由農民集體通過一定的民主程序作出決策，此意見值得特別重視。

此外，目前農村集體經濟組織的土地經營方式已呈統(tǒng)分結合的多元化態(tài)勢，但仍然以分散經營（分田到戶、家庭承包經營）為主，而且主要由村委會或村民小組經營管理。

保持現(xiàn)狀固然被許多受訪農民接受，但也有不少思想相對活躍的農民希望能夠將土地資產量化，使個人獲得一定的股份，以便更實際更有效益地享有土地收益。

改革前提與落腳點

農村集體經濟的發(fā)展、壯大是有效實現(xiàn)的前提，有效實現(xiàn)則是經濟發(fā)展的落腳點。

經濟發(fā)展與有效實現(xiàn)之間具有內在的相互制約并相互促進，兩者是手段和目的的關系。因此，在制定促進農村集體經濟快速發(fā)展的政策和法律時，必須進行科學設計，以充分調動農民民主參與的主動性與積極性，從而保證“發(fā)展依靠農民，發(fā)展服務農民”原則的貫徹，實現(xiàn)農村集體經濟發(fā)展模式從能人模式過渡到制度模式，以保證正確的發(fā)展方向，不竭的發(fā)展動力，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展并具有相應的普適性。

課題組通過調研認為，農村集體經濟發(fā)展的制度模式應主要包括四個方面的內容。

首先是農村集體經濟發(fā)展主導的主體制度。

任何的發(fā)展和進步都離不開人的主導和參與。從實踐來看，各地農村集體經濟發(fā)展的主導主體既有能人，也有村委會或農村集體經濟組織。從發(fā)展趨勢和政府引導來看，應以組織作為主流的主導主體，力避“人在政興人亡政息”的后果。至于采取村委會主導還是另起爐灶、由農村集體經濟組織主導的模式，在現(xiàn)階段不應強求一律，而應尊重現(xiàn)實，因地制宜。

農村集體經濟無論采取何種模式，都必須妥善處理組織與其成員的關系，科學設計成員權制度，明確享有成員權的主體資格及其得喪變更之標準和程序，比照民事權利的基本構架和原理對其內容進行類型化，注意解決成員權行使過程中出現(xiàn)的障礙和問題，最終實現(xiàn)成員利益和組織利益的平衡和兼顧。

其次是農村集體經濟發(fā)展基礎的財產權制度。

農村集體經濟有效實現(xiàn)的關鍵在于財產權利的實現(xiàn)。農村集體經濟發(fā)展的物質基礎是財產，在法律上即為財產權。農村集體的財產權主要表現(xiàn)為土地財產權和企業(yè)財產權。

無論何種財產權都必須進行確權，以定分止爭，明確農民及其集體所享財產權的邊界，這也是經濟發(fā)展和財產權運作的前提。此外，特別應在法律上明確賦予農村集體應有的財產所有權權益及其實現(xiàn)手段。

第三是農村集體經濟發(fā)展途徑的經營運作制度。

鑒于農村集體經濟組織是一個籠統(tǒng)的類概念，在實踐和理論中，其具體種類形式應堅持多元性，即采用何種形式或路徑有效實現(xiàn)集體經濟，并非需要統(tǒng)一標準。

應當允許在保證土地農用性質、糧食安全、生態(tài)平衡的法律規(guī)范或原則框架下，由各村集體自主決定統(tǒng)或分的經營模式和手段，其目的在于壯大集體經濟實力和保證全體農民的持續(xù)增收。

最后是農村集體經濟發(fā)展環(huán)境的配套制度。

農村集體經濟有效實現(xiàn)是一項系統(tǒng)工程。在此發(fā)展過程中，除自主內在發(fā)展外，還應強化國家財政金融支持，盡快完善土地管理制度，切實實行嚴格的耕地保護舉措。政府應積極回應實踐對建立集體建設用地使用權制度的呼喚，加快推進土地征收制度改革。

此外，當前的社保體系和制度還遠不能覆蓋所有農村，尚不能滿足農民的基本需求，更未與農村土地制度進行良好銜接。因此，實現(xiàn)農村集體經濟與農村社會保障體系的良性互動，須在法律制度上進一步有所作為。