陳瑞敏

摘 要：國庫集中支付制度，是市場經(jīng)濟(jì)國家普遍實行的一項財政資金支出管理制度。在國庫集中支付制度改革深入過程中，部分代理銀行及試點(diǎn)預(yù)算單位存在違規(guī)操作行為，這表明國庫集中支付政策存在一定的不足之處，應(yīng)當(dāng)加大監(jiān)督管理工作力度。本文以委托代理理論為基礎(chǔ)，對存在于我國國庫集中支付制度中的委托人與代理人之間的問題進(jìn)行分析，并針對國庫集中支付監(jiān)督制約機(jī)制的建立展開深入探討。

關(guān)鍵詞：監(jiān)督制約機(jī)制；國庫集中支付制度；機(jī)制的建立

0 引言

自2001年我國大力開展國庫集中支付改革措施以來，試點(diǎn)進(jìn)展順利，資金收付方式逐步朝著規(guī)范化方向發(fā)展，財政監(jiān)督工作得到有效開展。然而在我們發(fā)現(xiàn)，在清算支付資金過程中，一些銀行、預(yù)算單位進(jìn)行了違規(guī)操作，而這些違規(guī)行為及問題的出現(xiàn)反映此項制度改革依然存在薄弱環(huán)節(jié)，因而急需對國庫集中支付監(jiān)督控制機(jī)制的建立展開深入研究，從而確保我國財政資金運(yùn)行的安全，對存在于財政中的資金風(fēng)險問題進(jìn)行全面有效的控制。

1 我國國庫集中支付制度中的委托代理問題及其原因

道德風(fēng)險與逆向選擇為委托代理問題的兩種主要表現(xiàn)形式。其中，道德風(fēng)險主要指的是代理銀行以及預(yù)算單位這一類代理人在實際工作中，以追求自身利益為主，對財政部門這一委托人的效用做出的損害行為與操作；逆向選擇這一問題主要是指委托方在簽訂合同之前，并沒有深入了解對自己不利的因素，從而給自己合理的利益獲得造成不利影響。倘若在國庫集中支付這一制度中出現(xiàn)道德風(fēng)險和逆向選擇等委托代理問題，便會導(dǎo)致代理銀行或預(yù)算單位同財政部門之間出現(xiàn)不信任及不合作的行為，給雙方均造成最大化的損失[1]。

國庫集中支付制度存在委托代理問題的原因主要表現(xiàn)在以下幾個方面：其一，兩權(quán)分離現(xiàn)象嚴(yán)重，相比于委托人，代理人擁有更豐富的信息及自主行動權(quán)，而委托人難以對代理人的行為進(jìn)行有效的監(jiān)督與控制，從而造成委托人與代理人之間出現(xiàn)嚴(yán)重的信息部隊稱現(xiàn)象；其二，預(yù)算單位與財政部門之間存在明顯不同的利益取向，財政部門推行的國庫集中收付制度的改革，基本杜絕了傳統(tǒng)財政管理下貪污、非法挪用資金等不良行為，將一些預(yù)算單位中存在的利益分配不合理的格局徹底打破。在此種情況下，預(yù)算單位出于自身利益的維護(hù)，對與自身利用調(diào)節(jié)有關(guān)的政策采用了一系列利己措施，雖然給自身帶來了全新的利益，但卻導(dǎo)致國庫集中支付制度難以得到嚴(yán)格、有效的執(zhí)行；其三，國庫集中支付制度存在不完備性，導(dǎo)致委托代理問題的出現(xiàn)，代理銀行或預(yù)算單位具備充分的自主落實政策的權(quán)利，在此種條件下，就會將自身利益的維護(hù)與擴(kuò)張包含其中，從而導(dǎo)致委托人的利益出現(xiàn)扭曲或喪失。

2 國庫集中支付監(jiān)督制約機(jī)制的建立

針對國庫集中支付委托代理關(guān)系中出現(xiàn)的問題，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)從完善激勵監(jiān)督制度、重構(gòu)治理結(jié)構(gòu)等方面提出了有效的解決對策。國庫集中支付監(jiān)督制約機(jī)制的實質(zhì)便是充分確保委托及代理雙方均能獲得一致的利益，通過公開代理方的各項行為操作，確保委托方可動態(tài)掌握代理方的工作動向，明確其行為，實現(xiàn)委托方利益的充分合理獲得。筆者就我國國庫集中支付監(jiān)督制約機(jī)制的建立展開具體探討。

（一）對集中支付的代理方進(jìn)行認(rèn)真、嚴(yán)格的篩選

委托人在集中支付過程中，為減少因代理問題而導(dǎo)致的利益損失，首先便應(yīng)當(dāng)對代理人進(jìn)行認(rèn)真、嚴(yán)格的篩選，必要時還可更換不合格的代理人。預(yù)算單位由于不具備代理人市場，因而無法展開篩選代理人的工作，只能在事后采取更換處理，而這種做法是難以將代理問題進(jìn)行充分解決的；而起代理作用的商業(yè)銀行則不然，其可以通過采用相關(guān)篩選制定實現(xiàn)代理人的選擇，這樣就可以有效避免逆向選擇這一代理問題的發(fā)生。為實現(xiàn)改革成本的減少，在選擇代理銀行時，應(yīng)考慮具有高資金能力及信譽(yù)度的商業(yè)銀行，并對其現(xiàn)有的計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)進(jìn)行最大化的利用[2]。此外，還專門選定具有雄厚資金實力，且運(yùn)行安全的商業(yè)銀行負(fù)責(zé)代理。

（二）建立完善的國庫集中支付監(jiān)督機(jī)制

國庫集中支付制度在運(yùn)行過程中，出現(xiàn)委托代理問題的前提便是委托人與代理人存在信息不對稱及不完全的現(xiàn)象。在此種情況下，為有效解決當(dāng)前存在的這些不可忽視的委托代理問題，應(yīng)加快我國國庫集中支付監(jiān)督制約機(jī)制的建立與完善，確保信息的對稱與完備。在建立國庫集中支付監(jiān)督制約機(jī)制過程中，其總體要求為：將財政國庫管理制度的改革作為基準(zhǔn)，構(gòu)建出以現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為支撐，以內(nèi)、外部監(jiān)管制度為基礎(chǔ)，以國庫動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)與集中收費(fèi)系統(tǒng)為手段，以實時監(jiān)測財政資金收付為中心，采用多樣化、現(xiàn)代化的監(jiān)管方法。具體操作步驟如下。

（1）建立支付資金動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)。為有效防范支付風(fēng)險的產(chǎn)生，加強(qiáng)資金支付的監(jiān)督管理，需采用現(xiàn)代化的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建立出支付資金動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，并將其作為國庫集中支付監(jiān)管制約機(jī)制強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。作為財政部門監(jiān)督制約外部的有效手段，資金支付動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)符合當(dāng)前國庫財政管理制度的改革需求。此外，利用監(jiān)控系統(tǒng)可控制超額支付，同時全過程監(jiān)控預(yù)算單位與代理銀行各項資金支付活動，一旦出現(xiàn)異常交易活動，即可自動報警，在對問題進(jìn)行及時發(fā)現(xiàn)與處理的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)控。

（2）建立國庫集中支付內(nèi)部控制管理制度以及資金支付的制衡機(jī)制。其一，建立代理銀行、預(yù)算單位及財政部門的資金支付控制管理制度，避免發(fā)生清算風(fēng)險問題；其二，建立完善的資金支付各參與主體之間的制衡機(jī)制，確保資金的申請、支付、復(fù)核、清算、信息管理等各個環(huán)節(jié)在相互獨(dú)立的同時又互為制約。

（3）建立完善的財政外部監(jiān)管制度。該項制度主要指的是財政部門通過利用監(jiān)控系統(tǒng)履行監(jiān)督控制國庫的職責(zé)，并通過采取相關(guān)核查手段，對代理銀行及預(yù)算單位進(jìn)行外部監(jiān)管。其一，對監(jiān)控中出現(xiàn)的問題進(jìn)行及時核查；其二，采用多種核查方式，委托中介機(jī)構(gòu)或?qū)T辦核查有關(guān)專項或重大問題；其三，對試點(diǎn)資金支付過程中存在的違規(guī)或不合規(guī)操作問題進(jìn)行及時的糾正與處理；其四，建立健全的國庫集中支付投訴機(jī)制，對代理銀行、預(yù)算單位等的投訴進(jìn)行及時受理，并認(rèn)真研究投訴受理工作的方法及程序等，確保有效解決相關(guān)投訴問題。

（三）加快國庫集中支付激勵機(jī)制的建立

在國庫集中支付工作中，監(jiān)督制約機(jī)制起到的作用也只是促使代理人在委托人的意愿及要求下，被動地按照開展各項代理工作，這對于代理人員的工作熱情難以發(fā)揮出有效的激發(fā)作用。在此種情況下，為減少代理人做出機(jī)會主義等不良行為，確保委托及代理雙方均可獲得最大化的、一致的經(jīng)濟(jì)利益，建立行之有效的激勵機(jī)制具有非常重要的意義。在建立激勵體制過程中，需做到以下兩點(diǎn)：其一，在代理銀行、預(yù)算單位與財政部門之間實施績效合同制度，將國庫集中支付政策好壞納入代理銀行、預(yù)算單位的考評與薪酬標(biāo)準(zhǔn)中。在績效合同中，需將國庫集中支付政策的目標(biāo)、對象、范圍，代理銀行承擔(dān)的責(zé)任，預(yù)算單位等明確指出，通過合同的形式對代理人的行為進(jìn)行限制與約束，使其與政策要求盡可能保持一致；其二，將代理銀行及預(yù)算單位違規(guī)行為的成本進(jìn)一步提高。代理人開展違背委托人意愿活動的原因便是可以獲得額外的收益與好處，而因此種違規(guī)違紀(jì)行為造成的損失并不大。基于這一點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)大幅度提高代理人違規(guī)違紀(jì)行為產(chǎn)生的損失，加大對其經(jīng)濟(jì)及法律方面的權(quán)責(zé)追究，通過讓代理人的不良行為產(chǎn)生的損失大于其違規(guī)違紀(jì)獲得的利益與好處，以利益激勵對代理人的行為進(jìn)行限制與約束，從而確保其行為盡可能符合委托人的利益需求。

3 結(jié)語

由此我們可以得知，對國庫集中支付制度進(jìn)行改革，不但對我國國庫制定的進(jìn)一步完善有著極大的促進(jìn)作用，同時也加大了政府監(jiān)控力度。眾所周知，不管何種管理工作，要想順利進(jìn)行，并取得理想的效果，就需要得到監(jiān)督工作的大力支持。所以，建立國庫集中支付監(jiān)督制約機(jī)制，不但極為有必要，而且確實可行，有關(guān)專家及工作人員應(yīng)加大研究力度，并付諸實踐之中。

參考文獻(xiàn)：

[1]王青.國庫集中支付制度改革存在的問題及建議[J].中國高新技術(shù)企業(yè)，2011，8（12）：325.

[2]王領(lǐng)峰.建立國庫集中支付監(jiān)督機(jī)制的幾點(diǎn)思考[J].財經(jīng)監(jiān)督，2012，15（07）：67-69.