楊業(yè)中

(馬鞍山市委黨校，安徽馬鞍山 243000)

“土地財政”是我國地方政府用來緩解財政收入不足和籌集城市建設發(fā)展資金的重要手段。近年來，由于土地轉讓帶來的直接收益和土地融資帶來的間接財政支配能力占地方政府投資的比重越來越大，地方市政建設及財政收入對土地轉讓、土地批租的依賴程度也隨之增強。此種“土地財政”行為，涉及高房價和失地農民安置等問題，成為影響經濟長期穩(wěn)定運行和社會安定的重要因素，已受到社會關注。因此，研究我國地方政府的 “土地財政”行為存在的原因、風險及對策，有利于地方財政安全和經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

一般來說，地方政府以土地取得財政收入的基本方式有三種，一是出讓土地獲取土地出讓金，二是以相關稅收的形式通過建筑業(yè)和房地產業(yè)增加收入，三是將土地抵押給銀行取得債務收入。

“土地財政”是指地方政府主要依靠土地轉讓、土地批租的運作來增加收益，以“賣地”作為增加財政收入的重要來源?！巴恋刎斦弊鳛槲覈胤秸猛恋負Q取財政收入的一種較為普遍的做法，其主要形式有:通過出讓土地獲得土地出讓金收入；以對工業(yè)開發(fā)用地實行低價，甚至免費使用的方式招商引資，以期獲得企業(yè)進入后的稅收；以大拆大建的方式進行城市擴張，由城市擴張、土地占用以及房地產開發(fā)帶來稅收；以土地儲備中心、政府性公司和開發(fā)區(qū)為載體向銀行進行土地抵押取得融資收入。[1]

一、“土地財政”的現(xiàn)狀分析

(一)土地出讓金規(guī)模不斷增長，占財政收入的比重逐年提高

土地出讓金是政府以土地所有者的身份把國有土地一定時期的使用權出讓給土地使用者所獲得的收入。由于房地產市場的持續(xù)火爆，地價也在瘋狂上漲，地方政府的土地出讓金收入也不斷創(chuàng)出新高。首先，我們來分析一下2004－2013年10年間的土地出讓金數(shù)據。

表1 2004－2013年全國土地出讓金規(guī)模及占地方財政收入比重 單位:億元

根據表1可以看出:從2004年起，地方政府的土地出讓金總體規(guī)模不斷增長，其間雖然因為國家對房地產的宏觀調控以及2008年受金融危機的影響，略有波動，但總體還是呈現(xiàn)著穩(wěn)步上升趨勢。2004年由于宏觀經濟中出現(xiàn)流動性過剩，造成對房地產的投資快速增長，從而使當年的土地出讓金收入大幅度提高，占財政收入比重達到49.56%。2005年國家為了抑制房地產的投資過熱，用政策約束一些不合規(guī)的土地出讓，使2005年土地出讓金收入占財政收入比重急劇下降了10多個百分點。2008年受國際金融危機的影響，土地出讓金收入比上年減少2 625億元，占財政收入比重降到36.21%。為10年來最低。2013年土地出讓金收入突破4萬億，創(chuàng)歷史新高。

(二)涉地稅收占地方稅收的半壁江山

地方政府在出讓土地使用權過程中，除了直接取得出讓金收入外，還通過發(fā)展房地產和建筑業(yè)等帶來相關稅收，如:房產稅、契稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等。從表2我們可以看出近5年的涉地稅收增長迅速。

表2 2009－2013年全國地方政府涉地稅收增長情況表

2013年，在一般稅種中，房地產營業(yè)稅收入達5 411億元，增長33.6%，建筑業(yè)營業(yè)稅4 315億元，增長16.5%，房地產企業(yè)所得稅2 850億元，增長25.1%。

在幾個稅基主要為房地產的稅種中，契稅收入為3 844億元，增長33.8%，土地增值稅3 294億元，增長21.1%，耕地占用稅1 808億元，增長11.6%，城鎮(zhèn)土地使用稅1 719億元，增長11.5%。全國公共財政收入2013年增長了10.1%。上述房地產相關稅種的收入增幅，均超過全國公共財政收入增幅。

(三)以土地作為抵押進行融資，導致地方政府債務負擔越來越重

地方政府在事權不斷增加、財力卻未能顯著擴大的條件下，為了發(fā)展地方經濟、改善民生，不得不通過地方政府融資平臺等渠道來籌措資金，從而使債務規(guī)模越來越大，債務負擔越來越重。大部分地方政府選擇用本地的土地作為抵押，或者承諾用土地出讓收入作為償債來源進行融資。截至2012年底，11個省級、316個市級、1 396個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務余額34 865.24億元，占省市縣三級政府負有償還責任債務余額93 642.66億元的37.23%。到2013年6月底地方政府負有償還責任的債務余額中，承諾用土地出讓收入作為償債來源共涉及12個省級、307個市級和1 131個縣級政府，總計債務余額為2.55萬億元，占這些地區(qū)政府債務余額的43.62%。以土地出讓收入作為償債資金來源的債務余額不斷增加，比例在不斷提高，比2012年底提高了5.39個百分點。而同時期以上地區(qū)的土地出讓收入是在下降。

二、“土地財政”的成因

(一)現(xiàn)行的財稅體制導致地方政府陷入財政資金短缺的困境

當前，我國中央與地方政府實行的是“分稅制”財政體制，1994年我國實行分稅制改革，出現(xiàn)了將“財權上移、事權下放”的狀況，導致了中央財力增強，地方可支配財力不足。

表3 1992－2011年中央和地方財政收入及比重 單位:億元

1993年以前，中央占全國財政收入比重一般不超過30%，地方占全國比重在70%以上，分稅制改革以后，中央占全國財政收入比重上升到50%以上，地方占全國比重下降到50%以下。

表4 1990－2010年中央和地方財政支出及比重 單位:億元

相反，在財政支出中，1993年以前中央占全國財政支出比重一般超過30%，地方占全國比重在70%以下，分稅制改革以后，中央占全國財政支出比重下降到30%以下，地方占全國比重上升到70%以上。

地方政府為了彌補事權擴大而帶來的財政支出增加，最好的途徑是出讓土地，而且，隨著房地產市場的火爆，房價的不斷攀升，地價也在不斷增長，全國各地的“地王”不斷出現(xiàn)，地方政府的土地出讓金收入也在逐年增長，從而形成地方政府對土地財政的依賴。

(二)以GDP為核心的政績考核體制，使地方政府熱衷于“土地財政”

改革開放以來，我國政府的重點工作轉向經濟建設，中央對地方政府的政績考核轉變成以GDP和財政收入等經濟指標為基礎的考核制度，片面強調經濟增長速度的重要性，忽視環(huán)境保護、社會保障的協(xié)調發(fā)展，地方政府官員升遷與當?shù)亟洕l(fā)展密切相關，這種考核制度必然導致地方政府官員的短期行為。[2]因此，地方政府就會千方百計追求GDP和財政收入的增長，而出讓土地的使用權，既可以帶動房地產、建筑業(yè)等相關產業(yè)的發(fā)展，拉動GDP，又可以獲得巨額的土地出讓金收入，增加地方政府的財政收入來源，“以地生財”，一舉兩得。

(三)現(xiàn)行土地出讓收益分配失衡，助長了地方政府的“土地財政”

現(xiàn)行的土地出讓收益分配機制是中央政府不參與分配，土地出讓收益全部留歸地方，地方政府、村一級經濟組織和農民參與土地出讓收益分配。根據我國《土地管理法》規(guī)定，征地補償費最高不得超過土地征用前3年平均產值的30倍，這一部分歸農民所有，大約占土地出讓收益的5%—10%，而村一級組織可以從政府手中獲得30%左右的收益，其余約65%—70%的收益全部歸地方政府。從以上分析可以看出，由于農民失去話語權，在土地出讓收益的分配中屬于弱勢群體，所獲得的失地補償極低，而地方政府則在出讓土地收益中獲利頗豐。[3]這種失衡的分配機制，助長了地方政府的“土地財政”行為。

三、“土地財政”的弊端

毋容置疑，土地財政在促進地方經濟發(fā)展、城市基礎設施建設，以及有關民生等方面起到了一定的積極作用。但土地財政也造成了大量的農民失地的同時失業(yè)，推高了房價，給經濟轉型升級帶來了困難，“土地財政”的弊端也逐漸顯現(xiàn)，日趨嚴重。

(一)造成大量農民在失去土地的同時，處于失業(yè)狀態(tài)

地方政府在從農民手中低價征收集體土地以后，將其變更為國有土地出讓給房地產開發(fā)商，從中獲得大量的土地出讓金收入，但農民從此失去賴以生存的土地。同時，因為地方政府出讓土地大多用于房地產開發(fā)，能吸收農民就業(yè)的機會不多，失地的農民處于失業(yè)狀態(tài)，使農民面臨“種田無地，就業(yè)無崗，低保無份”的境地，嚴重損害了廣大農民的利益。

(二)大量的土地抵押融資，使地方政府債務規(guī)模急劇膨脹，造成嚴重的財政風險

截至2013年6月底，地方政府債務為17.89萬億元，其中以土地作為抵押，或者承諾用土地出讓金作為償債來源的債務占比超過40%。債務規(guī)模與地方政府同期的財政收入比較，規(guī)模已經相當大。從地方政府債務增長情況來看，較2010年底增長66.93%，年均增長22.75%，其中省級、市級、縣級債務余額分別較2010年底增長61.74%、56.34%和77.34%；省市縣三級政府負有償還責任的債務余額10.58萬億元，較2010年底增長36.09%，年均增長19.97%。其中:省級、市級、縣級年均分別增長14.41%、17.36%和26.59%。2011－2013年6月，地方政府債務年化增長率雖低于2009年61.92%的增長水平，但高于2010年18.86%的增長水平，也遠高于同期GDP的增速，與全社會固定資產投資增速相當。由此可見，2011－2013年6月，地方政府債務膨脹速度較快，尤其是縣級政府債務增長最快，截至2012年底，有8個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責任債務的債務率高于100%；如果再加上政府負有擔保責任的債務，債務率會更高。同時，有12個省級政府負有償還責任債務的負債率超過20%以上，因為債務負擔較重，償還能力不足，一些地方政府只能通過舉新債還舊債，2012年底有2個省級、31個市級、29個縣級、148個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責任債務的借新還舊率(舉借新債償還的債務本金占償還債務本金總額的比重)超過20%。有些地方甚至已經出現(xiàn)了逾期債務。

(三)推高了房地產價格，不利于國家對房價的調控

房產屬于生活的必需品，房產過?；蚩罩茫瑫斐缮鐣Y金和土地資源的浪費。近幾年來，由于房地產價格的持續(xù)上漲，吸引了眾多的社會資金對房地產的投資和投機，引起房地產行業(yè)的過熱，使房地產市場出現(xiàn)嚴重的泡沫。這與地方政府的土地財政是分不開的。地方政府壟斷了土地供應，為了追求土地收益最大化，不斷推動地價上漲，這直接帶來房地產開發(fā)成本的上升，房地產商再把購地成本轉嫁到房價上，又推高了房價，地價和房價呈螺旋式上升[4]。在我國當前沒有較好的投資渠道可供選擇的情況下，房價上漲吸引了大量的社會資金，國家對房價進行過多次調控，但收效甚微，房價居高不下，地方政府的土地財政是重要推手。

(四)影響經濟轉型升級

因為土地財政見效快，收益大，所以一些地方政府官員逐漸形成了對土地財政的依賴，把主要工作精力放在征地、賣地上，把提升個人政績和發(fā)展地方經濟的希望全部寄托在土地開發(fā)上，沒有思考地方經濟如何可持續(xù)發(fā)展、如何科學發(fā)展，沒有想方設法引導社會資金和民間資本流入實體經濟。在土地財政的發(fā)展模式下，大量資金涌入房地產業(yè)，而制造業(yè)等實體經濟卻得不到經營發(fā)展所需資金的支持，相反，一些實體經濟反而轉向從事房地產，逐漸使自身喪失了競爭力，導致整個經濟出現(xiàn)“空心化”，經濟的轉型升級將成為空談。

四、“土地財政”的治理對策

(一)深入推進財稅體制改革，建立健全地方政府基本財力保障機制

1、完善財力、事權的匹配體制。以法律形式確定中央和地方各級政府事權，避免上級政府向下級政府轉移事權；完善財力、事權的匹配體制。進一步深化省以下分稅制改革，界定中央和地方政府的財權。依照財力事權相匹配的原則，賦予地方各級政府相應的財權財力。不斷完善轉移支付制度，逐漸增加一般性轉移支付規(guī)模，加快轉移支付制度的法制化建設，加強基層政府基本財力保障，保證轉移支付在平衡地區(qū)間財力、防范與化解地方政府債務風險中的作用達到充分發(fā)揮。

2、擴大財力向基層傾斜的力度。推進我國政府間財政體制改革，重點在于盡量下放財力到基層政府，用以緩解基層的財政困難。因此，有必要改革現(xiàn)行政府間財政體制，尤其是增強基層財政能力，為合理控制地方政府債務籌資，為防范財政風險創(chuàng)造條件。

(二)改進現(xiàn)行的地方政府績效考核機制

現(xiàn)行的以GDP為核心的地方政府績效考核機制，把地方政府官員的前途與當?shù)谿DP的增長聯(lián)系在一起，GDP的排名決定了地方政府官員的升遷、留任或淘汰。地方政府官員要想得到升遷，就要想方設法在任期內把當?shù)氐腉DP搞上去。而“土地財政”的發(fā)展模式，正好一舉兩得，既推動了房地產、建筑業(yè)的發(fā)展，拉動了GDP，又為地方政府獲得了大量的土地出讓金收入。因此，要治理“土地財政”，就必須改進現(xiàn)行的以GDP為核心的政績考核體系，建立科學的考核機制，對地方政府進行客觀、全面的考核。既要考核經濟發(fā)展，也要考核社會發(fā)展和環(huán)境保護，既要考核經濟增長的速度，也要考核經濟發(fā)展的質量。

(三)調整土地出讓收入分配制度，規(guī)范土地出讓金的使用

現(xiàn)行的土地征收補償制度，實際上是對農民利益的掠奪，地方政府把農民集體用地變更為國有性質用地出讓后，收入的60%以上歸地方政府所得，農民獲得的補償極低。因此，首先要調整土地出讓金的分配，要增加對農民征地、拆遷的補償，保護失地農民的利益。其次，規(guī)范土地出讓金的使用，土地出讓收入的使用重點向新農村建設傾斜，逐步提高用于農業(yè)土地開發(fā)和農村基礎設施建設的比重。用于農村基礎設施建設的資金，要重點安排農村飲水、沼氣、道路、環(huán)境、衛(wèi)生、教育以及文化等基礎設施建設項目，逐步改善農民的生產、生活條件和居住環(huán)境，努力提高農民的生活質量和水平。最后，建立國有土地收益基金制度，按土地出讓金一定比例提取“土地收益基金”，該基金主要用于土地的收購儲備，遏制地方政府從土地出讓中獲得利益最大化，避免地方政府出現(xiàn)“土地財政”的短期行為。

(四)轉變經濟發(fā)展方式，減少地方政府對土地財政的依賴

土地是不可再生資源，這就決定了地方政府依靠土地財政是不可持續(xù)的。因此，地方政府要擺脫對土地財政的依賴，必須要有新的財政來源、新的經濟增長點。第一，地方政府要轉變經濟發(fā)展方式，改變以往簡單地通過擴大投資規(guī)模來拉動經濟增長，轉為依靠內需消費帶動經濟；地方政府通過設置產業(yè)基金把全國乃至世界某一個行業(yè)的優(yōu)秀企業(yè)引導到本地，在當?shù)匦纬赡硞€行業(yè)的產業(yè)集群，把這一行業(yè)逐漸培育成主導優(yōu)勢產業(yè)，形成行業(yè)的競爭優(yōu)勢，從而形成地方的核心競爭力。第二，推進經濟轉型升級，針對我國傳統(tǒng)產業(yè)效能低，產品科技含量不高的實際狀況，地方政府要加快對傳統(tǒng)產業(yè)的技術改造，提高傳統(tǒng)產品的附加值和科技含量。穩(wěn)固基礎財源，同時加快發(fā)展金融、保險、文化傳媒等新興產業(yè)，依據地方地域、人才等優(yōu)勢，加快新能源、新材料、旅游等產業(yè)的發(fā)展，為地方政府增加新的財源，減少地方政府對土地財政的依賴。[5]

土地財政問題是由多方面原因造成的，解決土地財政問題要健全財力與事權相匹配的財政體制，使地方政府擁有能夠保障地方財政收入穩(wěn)定的主體稅種，通過經濟轉型升級培植財源，改變地方政府的土地經營者角色。