徐中平　陳焰華

摘 要：在現(xiàn)行的“鄉(xiāng)政村治”的格局中，村民自治在實踐過程中有著許多矛盾和問題，其中，村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系問題尤為重要，這一對矛盾的妥善解決將會對村民自治的發(fā)展起到至關(guān)重要的作用。在建設(shè)服務(wù)型政府的新時期，作為國家行政體系中最基層的政權(quán)組織，應(yīng)該本著服務(wù)于人民的宗旨正確定位自身。

關(guān)鍵詞：村民自治；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；鄉(xiāng)村關(guān)系；新公共服務(wù)；服務(wù)型政府

隨著《村民委員會組織法》的試行和頒布實施，幾十年來我國農(nóng)村地區(qū)從民主原則到公民行為經(jīng)歷了巨大的歷史跨越，也是大陸自實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后政治生活的最大變化。實行村民自治以后，我國農(nóng)村基層管理體制和治理方式發(fā)生了深刻的變化。作為村民自治組織主體的村委會享有獨立的自治權(quán)力，從而形成了與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的對立，即“鄉(xiāng)政村治”的主體格局。雖然《村民委員會組織法》對鄉(xiāng)村關(guān)系進行了原則性說明，為理順鄉(xiāng)村關(guān)系提供了法律依據(jù)和制度化保障，但并沒有做出具體的可供實際操作的規(guī)定。兩種相對獨立的權(quán)力的沖突和碰撞使得村民自治在實踐過程中各種問題和矛盾層出不窮，不僅影響到村民自治的健康發(fā)展甚至不利于了農(nóng)村社會的穩(wěn)定。這使村委會的自治權(quán)力受到了不同程度地限制和削弱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為國家意志的基層代理人是通過對村委會的行政附屬化加強了對農(nóng)村社會的控制。

1 國家行政權(quán)力的擴張及其在農(nóng)村社會的表現(xiàn)

國家作為階級統(tǒng)治的社會公共權(quán)力組織， 它對社會的管理具有強制性。 但這并不意味著國家就必須對社會進行全面直接的管理， 也不意味著國家就可以取代社會自身的力量管理社會，在國家權(quán)力與社會權(quán)力之間應(yīng)該存在著明確的界限， 國家權(quán)力不應(yīng)隨意侵犯社會權(quán)力。國家與社會二者是此消彼長的關(guān)系。建國以后，隨著人民公社體制的建立以及高度集中的計劃經(jīng)濟體制的實行，國家的權(quán)力空前強大，形成了對社會完全的控制。而在農(nóng)村則形成了“政社合一”的結(jié)構(gòu)，村社組織的行政化使公社權(quán)力直接滲透到農(nóng)村社會的內(nèi)部，“造就了一套自上而下的經(jīng)濟控制與行政控制網(wǎng)絡(luò)，使得國家權(quán)力對鄉(xiāng)村社會的滲透力和控制達到了前所未有的規(guī)模和深度?！彪m然進行了多次“放權(quán)”的改革，但結(jié)果總是和人們的期望相去甚遠。

《村組法》明確規(guī)定了在農(nóng)村社會中實行自治制度從而使國家權(quán)力收縮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，這實際上是把村民自治權(quán)力從鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力中很大程度上分離出來，不能采用原來政治權(quán)力運作方式來管理。換言之，國家已經(jīng)失去了通過行政命令和行政管制的方式來處理農(nóng)村事務(wù)的制度支持。但是在當(dāng)前現(xiàn)實中的黨政體制下，黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)模式仍在繼續(xù)。《村組法》也明確規(guī)定“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”，而這又實際上規(guī)定了村黨支部對村委會的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府把村委會當(dāng)作自己下屬機構(gòu)，采用的仍然是傳統(tǒng)的的行政命令的方式干預(yù)村民自治。具體表現(xiàn)為對村委會選舉的干預(yù)，對村委會財務(wù)控制等方面。

2 鄉(xiāng)村關(guān)系行政化的體制原因溯源

政府應(yīng)當(dāng)定位好自己的角色，而不是把整個社會都牢牢抓在手心，有限政府的理念必然會引發(fā)對行政權(quán)力行使范圍新的思考。然而作為后發(fā)現(xiàn)代化國家，當(dāng)前我國正在進行現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵時期，集中社會發(fā)展的資源勢必會加強對社會的控制。為了迅速地實現(xiàn)工業(yè)化和推進現(xiàn)代化事業(yè)，國家必然會發(fā)揮自己天然的優(yōu)勢—行使強大的權(quán)力來控制社會資源的調(diào)配從而為現(xiàn)代化的目標(biāo)服務(wù)。而從農(nóng)村汲取資源需要國家對農(nóng)村強制干預(yù)和控制的前提下才能得以實現(xiàn)的，這就是所謂的“農(nóng)村支持城市戰(zhàn)略”。建設(shè)現(xiàn)代化的重任通過“壓力型體制”的作用理所當(dāng)然地落到了處在金字塔架構(gòu)最底端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的身上。處在國家政權(quán)末梢地位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面對著農(nóng)村社會，也顯然只能把它作為行政權(quán)力的作用對象。根據(jù)帕金森定律第一法則的解釋，當(dāng)行政官員感到自己的工作量過重時，對此問題所采取的措施受動機規(guī)律的引導(dǎo)，即一個行政官員想增加的是下級而不是對手。因此，已經(jīng)習(xí)慣于把鄉(xiāng)村作為自己行政下級的鄉(xiāng)鎮(zhèn)又有什么理由不會把它作為權(quán)力的作用對象呢？

為了保證上級各項任務(wù)的貫徹落實，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府只能把他們的“手”向下延伸，力圖通過控制村委會來完成這些任務(wù)指標(biāo)，這實際上是通過強制的行政權(quán)力對村民自治權(quán)的干涉。權(quán)力具有一種自我擴張性，使掌握他的人傾向于進一步擴張權(quán)力，并通過他的運用來追求權(quán)力的最大化。作為最基層的政權(quán)組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府只有把村一級組織納入自己下屬行列才能提升自己的地位。根據(jù)以上分析可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村的控制，鄉(xiāng)村關(guān)系的行政化與國家當(dāng)前的發(fā)展戰(zhàn)略和行政體制是分不開的，對村委會及其他基層組織的控制不過是國家和政府對鄉(xiāng)村社會控制的表現(xiàn)。

3 村民自治中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能行使的偏差

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國行政體制設(shè)置中最低層次的一級地方政權(quán)組織，與其它地方政府相比，更多地行使管理基層地方公共事務(wù)的職能，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國整個行政管理體制改革中占有重要地位。它與廣大農(nóng)民群眾有著廣泛、直接、密切的聯(lián)系，因而，成為聯(lián)系和溝通群眾與國家政權(quán)機關(guān)的紐帶和橋梁。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，始終是關(guān)系我國經(jīng)濟和社會發(fā)展全局的重大問題，它對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政能力提出了新的要求。如何適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共管理水平，推動社會主義新農(nóng)村建設(shè)，便成為當(dāng)前迫切需要解決的問題。

按照政府職能的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟、教育、文化、衛(wèi)生及各項社會事業(yè)的發(fā)展，負(fù)有規(guī)劃、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)的責(zé)任，但目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還存在著計劃經(jīng)濟條件下的管理方式，已經(jīng)超出自身的職責(zé)范圍行事。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)過多，直接插手生產(chǎn)經(jīng)營活動，用行政手段介入競爭性領(lǐng)域。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本是農(nóng)村公共產(chǎn)品的主要供給者，這也是政府職能的重要體現(xiàn)，但由于長期以來以農(nóng)補工政策等諸多因素的影響，已使我國農(nóng)村社會公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足。因而在國家建設(shè)社會主義新農(nóng)村的要求下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該順應(yīng)大時代和人民的要求，正確定位自身，服務(wù)于人民而不是上級政府或自身。

新公共服務(wù)作為一個新的術(shù)語在中國行政機關(guān)、學(xué)術(shù)界等逐漸流行起來，討論較多的是如何用新公共服務(wù)理論指導(dǎo)我國的行政改革以及如何在實踐中體現(xiàn)服務(wù)。中共十六屆三中全會首次提出構(gòu)建“服務(wù)型政府”的政治命題，黨的十六屆六中全會通過的《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確要求建設(shè)服務(wù)型政府，強化其社會管理和公共服務(wù)職能。隨著農(nóng)村稅費改革的推行，特別是取消農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能也要隨之發(fā)生變化，即由原來的“汲取型”政府向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該為農(nóng)民提供更多的服務(wù)。近年來，我國掀起了新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革熱潮，湖北、河南等省份都進行了大量卓有成效的試點工作。雖然這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革仍然包含了歷次鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的特點，如精簡機構(gòu)和人員，但總的指導(dǎo)思想?yún)s是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從“汲取型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，構(gòu)建服務(wù)型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，構(gòu)建服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是新時期發(fā)展的必然要求。

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