蘇珊

摘要 以上海自貿(mào)區(qū)設(shè)置的相關(guān)政策和管理辦法為分析對象，通過對政策的歸類分析，并與基隆自由港區(qū)、釜山自貿(mào)區(qū)的比較，認(rèn)為上海自貿(mào)區(qū)在金融、服務(wù)、貿(mào)易以及政府管理方面的政策特點較為突出，與基隆和釜山自貿(mào)區(qū)相比，上海自貿(mào)區(qū)在自由度和便利化方面水平較高。但是，上海自貿(mào)區(qū)缺乏全國性立法的法律保障以及領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，需要盡快加強(qiáng)，以便于自貿(mào)區(qū)模式推廣。另外，上海自貿(mào)區(qū)承擔(dān)的功能較多，可能會引發(fā)區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)競爭有限資源，需要政府做好協(xié)調(diào)工作，確保重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

關(guān)鍵詞 自貿(mào)區(qū)；政策；上海；比較分析

[中圖分類號]F061.5[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0461（2014）09-0042-06

收稿日期：2014-03-10

網(wǎng)絡(luò)出版網(wǎng)址：http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13253/j.cnki.ddjjgl.2014.09.009.html網(wǎng)絡(luò)出版時間：2014-7-108:34:34

一、引言

2013年7月，國務(wù)院正式批準(zhǔn)中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)（以下簡稱上海自貿(mào)區(qū)）掛牌成立，9月總體方案和管理辦法正式出臺。上海自貿(mào)區(qū)的成立有著復(fù)雜的國際背景和深刻的國內(nèi)現(xiàn)實。國際方面，美歐自貿(mào)區(qū)談判和跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議，均將我國排除在外，我國進(jìn)入歐盟和美國市場準(zhǔn)入門檻被抬高。國內(nèi)方面，經(jīng)濟(jì)增速放緩已成不爭的事實，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、解決我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中積攢的深層次矛盾，成為刻不容緩的問題。2013年3月，李克強(qiáng)總理在上海市調(diào)研時提出，我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)到了結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時刻，適時推出自貿(mào)區(qū)是打造新一輪對外開放的“升級版”。

由此可見，上海自貿(mào)區(qū)成立不僅是上海市對外貿(mào)易發(fā)展的一個新的階段，更是我國對外開放歷程上的重大標(biāo)志性事件。深入探討上海自貿(mào)區(qū)現(xiàn)行的政策方案，比較上海自貿(mào)區(qū)與其他自貿(mào)區(qū)之間的異同，對上海自貿(mào)區(qū)未來發(fā)展以及自貿(mào)區(qū)模式的推廣具有重要的現(xiàn)實意義。

二、文獻(xiàn)綜述

自由貿(mào)易園區(qū)是劃分在一國關(guān)境以外，對進(jìn)出口商品全部或大部分免征關(guān)稅，并且準(zhǔn)許在港內(nèi)或區(qū)內(nèi)開展商品自由儲存、展覽、拆散、改裝、重新包裝、整理、加工和制造等業(yè)務(wù)活動（成思危，2003；武康平、吳蓉，2004；王任祥，2013）[1-3]。實踐中，自由貿(mào)易園區(qū)有多種存在方式，它小到如機(jī)場的一家免稅商店，大到香港全境范圍（Grubel，1984）[4]。此外，自由貿(mào)易園區(qū)功能不盡相同。按照功能劃分為物流集散模式、出口加工向物流集散過渡模式、綜合型模式和商貿(mào)結(jié)合模式（祁欣、孟文秀，2010）[5]。盡管自由貿(mào)易園區(qū)形式多樣、主要模式各異，它們?nèi)該碛邢嗨频奶卣鳌＠?，各類自由貿(mào)易園區(qū)的主要目標(biāo)包括通過促進(jìn)出口，加速一國經(jīng)濟(jì)增長；吸引外商投資，實現(xiàn)技術(shù)溢出效應(yīng)；增加就業(yè)；實現(xiàn)新技術(shù)和先進(jìn)管理模式的轉(zhuǎn)移（Chee Kian Leong，2012）[6]。

1. 理論研究

早期研究多為理論層面，學(xué)者從貿(mào)易和福利經(jīng)濟(jì)學(xué)角度出發(fā)，運用多種模型探究自由貿(mào)易區(qū)和出口加工區(qū)的基本概念與類型、福利效應(yīng)、區(qū)位與分布以及演化趨勢（孟廣文、劉銘，2011）[7]。Hamada（1974）、Rodriguez（1976）、Hamilton & Svensson（1982）、Grubel（1984）[4]運用古典經(jīng)濟(jì)學(xué)和新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)貿(mào)易模型，分析自由貿(mào)易園區(qū)可能帶來的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和福利效應(yīng)。他們的主要研究結(jié)論較為一致，包括通過有選擇地放松管制，可以使得一些利益集團(tuán)獲利；自由貿(mào)易園區(qū)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益不確定，既有來自貿(mào)易擴(kuò)張帶來的利得，又有因為貿(mào)易扭曲帶來的損失以及監(jiān)管措施不當(dāng)產(chǎn)生的負(fù)外部性等方面。Yang & Miyagiwa（1987）、Choudhuree & Adhikari（1993）、Gupta（1994）、Hazari（1996）[8-9]引入了Harris-Tadaro模型分析不同進(jìn)口減稅方案對自貿(mào)區(qū)內(nèi)就業(yè)率及整體福利水平的影響。他們一致認(rèn)為不同關(guān)稅減稅方案對就業(yè)率和整體福利水平的影響不一致，降低中間品進(jìn)口關(guān)稅會造成國內(nèi)失業(yè)率上升、國民收入減少的負(fù)面效應(yīng)，而對最終制成品減稅將促進(jìn)就業(yè)率、產(chǎn)量以及降低分配不均，中間品減稅會提高產(chǎn)品附加值而最終產(chǎn)品降低產(chǎn)品附加值、進(jìn)而降低工資水平和資本密集度。Facchini & Willmann（1998）[10]運用Dixit-Norman 稅收模型分析自貿(mào)區(qū)和非自貿(mào)區(qū)之間差異，從而研究稅收政策變化對貿(mào)易及福利水平的影響。

2. 經(jīng)驗研究

經(jīng)驗研究更多以某個或某些FTZs作為分析對象，采用具體經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等數(shù)據(jù)，運用比較研究等分析方法展開實證。國內(nèi)和國外學(xué)者的研究領(lǐng)域也有所不同，國外學(xué)者更加關(guān)注FTZs對一國經(jīng)濟(jì)增長的作用，具體采用吸引外資數(shù)量、出口增長數(shù)量、就業(yè)數(shù)量等指標(biāo)展開實證分析。國內(nèi)研究主要集中于保稅區(qū)向自貿(mào)區(qū)轉(zhuǎn)型等領(lǐng)域（孟廣文、劉銘，2011）。Ge[11]（1999）詳細(xì)描述了我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期間SEZs① 發(fā)展情況以及貿(mào)易自由化政策實施的經(jīng)驗和教訓(xùn)。Graham[12]（2004）討論了我國EPZs 在引資方面的成效。Sargent & Matthews[13]（2009）對我國和墨西哥EPZs引資質(zhì)量和企業(yè)生存周期展開了比較分析。Chee Kian Leong（2012）比較分析了SEZs在我國和印度經(jīng)濟(jì)自由化過程中所起到的作用以及對經(jīng)濟(jì)增長的影響。他認(rèn)為SEZs作為開放經(jīng)濟(jì)的政策變量，通過擴(kuò)大出口和促進(jìn)FDI兩種手段，對經(jīng)濟(jì)增長具有顯著作用；SEZs的設(shè)置有助于經(jīng)濟(jì)的增長，但其數(shù)量的增加會對經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生負(fù)作用；促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵要素是自由化程度。李力（1999）、魏忠（2007）、夏善晨（2013）[14-16]探討了上海外高橋保稅區(qū)向自由貿(mào)易區(qū)過渡的必要性和可能性以及未來發(fā)展的階段性目標(biāo)，比較了上海外高橋保稅區(qū)與漢堡自由港在軟硬環(huán)境方面的差異，認(rèn)為建設(shè)上海自貿(mào)區(qū)是我國深化改革和開放的繼續(xù)，上海自貿(mào)區(qū)要發(fā)展管理構(gòu)架必須創(chuàng)新先行，發(fā)展規(guī)劃必須認(rèn)真執(zhí)行；要準(zhǔn)確定位經(jīng)營主體，避免無序投機(jī)開發(fā)；避免用保稅區(qū)的理念建設(shè)自貿(mào)區(qū)；不要以自貿(mào)區(qū)作為單獨關(guān)稅區(qū)的國際地位以及具體的管理制度。李志鵬（2013）[17]探討了我國建設(shè)自由貿(mào)易園區(qū)內(nèi)涵和發(fā)展模式。他指出上海建設(shè)自由貿(mào)易園區(qū)，區(qū)內(nèi)可保留部分高端加工制造業(yè)，再同時借鑒貿(mào)工結(jié)合、以貿(mào)為主模式和商業(yè)零售型模式。自貿(mào)區(qū)內(nèi)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)應(yīng)圍繞上海的“四個中心”建設(shè)展開，借助自由貿(mào)易園區(qū)政策和特殊政策，形成區(qū)內(nèi)外聯(lián)動的良好發(fā)展格局。在發(fā)展初期階段，最好采用港城分離的發(fā)展模式。

現(xiàn)有研究多為理論性探討，缺乏對我國自貿(mào)區(qū)的實證分析。上海自貿(mào)區(qū)設(shè)置方案的正式出臺，為研究我國自貿(mào)區(qū)特征提供了樣本，可以有效地彌補(bǔ)目前學(xué)術(shù)界在我國自貿(mào)區(qū)領(lǐng)域方面的研究不足。鑒于此，本文寫作目的如下：①分析上海自貿(mào)區(qū)實施方案，確定上海自貿(mào)區(qū)的政策重點領(lǐng)域；②通過比較分析，研究我國臺灣地區(qū)、韓國地區(qū)和我國自貿(mào)區(qū)之間的政策異同，以確定上海自貿(mào)區(qū)的特征；③提出相應(yīng)建議，以利于更好推廣自貿(mào)區(qū)開放模式。

三、自貿(mào)區(qū)的政策特點

上海自貿(mào)區(qū)的設(shè)置和管理是依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案的通知》以及上海市政府出臺的《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)管理辦法》[18-19]。從對《方案》主要內(nèi)容的整理上，可以總結(jié)出上海自貿(mào)區(qū)的政策重點領(lǐng)域：

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1. 改革政府管理模式的相關(guān)措施

上海自貿(mào)區(qū)承擔(dān)政府職能轉(zhuǎn)變試點的重要職能，具體措施包括終結(jié)審批制，建立“以準(zhǔn)入后監(jiān)督為主，準(zhǔn)入前負(fù)面清單方式許可管理為輔”的準(zhǔn)入管理體制，促進(jìn)投資便利化，為跨國公司經(jīng)營和合作創(chuàng)造條件，推動上海自貿(mào)區(qū)自由化的廣度和深度。

2. 擴(kuò)大服務(wù)業(yè)開放的相關(guān)措施

開放范圍看，此次上海自貿(mào)區(qū)服務(wù)業(yè)開放領(lǐng)域涉及到4個大的領(lǐng)域，18個具體行業(yè)，范圍廣泛，WTO規(guī)則中的12類服務(wù)業(yè)均有涉及。開放手段上看，主要采用的是降低市場準(zhǔn)入和國民待遇的方法，為外資與中資企業(yè)提供平等的競爭環(huán)境。

3. 發(fā)展新型貿(mào)易業(yè)態(tài)的相關(guān)措施

從貿(mào)易類別上看，在目前全球貿(mào)易日益軟化，趨向發(fā)展服務(wù)貿(mào)易的背景之下，上海自貿(mào)區(qū)的政策重點為發(fā)展服務(wù)貿(mào)易，《方案》中對服務(wù)貿(mào)易中的服務(wù)認(rèn)定、通關(guān)便利和稅收政策優(yōu)惠都給出了詳細(xì)的政策措施。在此方面，《方案》和《管理辦法》提供了上海自貿(mào)區(qū)較大的開放度。例如，傳統(tǒng)自貿(mào)區(qū)內(nèi)的企業(yè)是不能從事文物拍賣業(yè)務(wù)和文物貿(mào)易的，但《方案》賦予了上海自貿(mào)區(qū)可展開文物拍賣和文物進(jìn)出口的權(quán)利，不受我國《文物保護(hù)法》部分條款約束。

從貿(mào)易形態(tài)上看，期貨貿(mào)易、保稅期貨貿(mào)易、轉(zhuǎn)口貿(mào)易和離岸貿(mào)易是上海自貿(mào)區(qū)未來發(fā)展的重點。新型貿(mào)易業(yè)態(tài)可以為上海自貿(mào)區(qū)的發(fā)展帶來較高的經(jīng)濟(jì)增長。但同時也會帶來風(fēng)險，離岸貿(mào)易賬戶管理，特別是離岸賬戶轉(zhuǎn)向在岸賬戶是國際游資沖擊一國國內(nèi)金融體系的重要渠道，需要審慎設(shè)計。期貨貿(mào)易、保稅期貨貿(mào)易對上海自貿(mào)區(qū)尚屬新鮮事物，政策細(xì)節(jié)也需要不斷完善。

4. 金融政策放寬

從《方案》看，上海自貿(mào)區(qū)的金融自由化措施包括區(qū)內(nèi)人民幣與外幣在資本項目下的自由兌換、人民幣與外幣離岸賬戶結(jié)算業(yè)務(wù)、離岸金融市場的建設(shè)、利率與匯率市場化等措施。金融自由化對新型貿(mào)易業(yè)態(tài)的發(fā)展和海外投資起重大作用，助力提升上海國際金融中心地位，但同樣可能帶來較大的市場風(fēng)險。正如一些反對聲音提出的，國際游資很可能利用上海自貿(mào)區(qū)的寬松政策實施快進(jìn)快出的瘋狂套利，催生如1997年香港金融危機(jī)事件，對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)帶來沉重打擊。

從對方案的分析可以看出，上海自貿(mào)區(qū)的政策重點領(lǐng)域與傳統(tǒng)自貿(mào)區(qū)之間存在較大差別。傳統(tǒng)自貿(mào)區(qū)主要政策圍繞貨物自由貿(mào)易和航運經(jīng)濟(jì)發(fā)展制定。而上海自貿(mào)區(qū)除了包括傳統(tǒng)自貿(mào)區(qū)的上述兩大政策特征外，還將服務(wù)貿(mào)易自由化作為政策重點，更將與我國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)的行政管理模式改革、金融市場化改革納入到政策重點領(lǐng)域，具有我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的特殊性。因而，上海自貿(mào)區(qū)的自由化深度和廣度都是傳統(tǒng)自貿(mào)區(qū)無法比擬的，其發(fā)展的困難也遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于一般意義上的自貿(mào)區(qū)。

四、上海、釜山、基隆自貿(mào)區(qū)比較分析

1. 研究方法

上述三個自貿(mào)區(qū)選擇參考如下標(biāo)準(zhǔn)。第一，上述三個區(qū)域是所在國或地區(qū)建立的第一個自由貿(mào)易區(qū)，并且橫跨不同的時間段。加入時間變量，有助于本文分析不同時代背景之下自貿(mào)區(qū)設(shè)置時的政策傾向。第二，三個區(qū)域?qū)儆诓煌淖杂山?jīng)濟(jì)園區(qū)類別，有助于比較其間的差異和相同之處。第三，三個區(qū)域位于不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段以及不同政治制度國家或地區(qū)。一方面，臺灣地區(qū)和韓國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高于大陸；另一方面，臺灣地區(qū)和韓國的經(jīng)濟(jì)市場化程度高于大陸，這有助于與高度市場經(jīng)濟(jì)國家或地區(qū)相比分析我國自由貿(mào)易區(qū)的政策的自由化程度。

2. 基本情況概述

基隆位于臺灣北部地區(qū)，地理位置優(yōu)越，位居?xùn)|北亞與東南亞海運要道上?；「劭谶\輸成本僅為香港的一半，且港口定期航線密集（吳文杰，2011）[20]。在臺灣地方政府積極推進(jìn)臺灣成為亞太營運中心政策支持下，基隆自由港區(qū)各項軟、硬件建設(shè)得以加強(qiáng)，提升了港口作業(yè)能力。此外，通過裝卸作業(yè)民營化舉措，園區(qū)內(nèi)物流作業(yè)效率大幅提升。但由于大陸與臺灣地區(qū)之間未通航，大陸華中、華南的貨柜無法通過基隆轉(zhuǎn)運，基隆自由港區(qū)的主要貨源來自于臺灣北部地區(qū)，限制了港區(qū)的發(fā)展。

釜山地處黃海、渤海入海口，是跨太平洋航線主要掛靠港口之一。釜山港是韓國最大的集裝箱港口，該港碼頭設(shè)施先進(jìn)，生產(chǎn)效率高（彭傳圣，2010）[21]。釜山關(guān)稅自由區(qū)涵蓋物流流通區(qū)、商務(wù)居住區(qū)、海洋運動娛樂休閑區(qū)、專業(yè)教育研發(fā)區(qū)和知識產(chǎn)權(quán)區(qū)，區(qū)內(nèi)投資采用官民合資的形式。我國一直是釜山自貿(mào)區(qū)轉(zhuǎn)口貿(mào)易的主要貨源地，源自我國的中轉(zhuǎn)箱吞吐量占釜山自貿(mào)區(qū)中轉(zhuǎn)箱吞吐量的份額維持在28%左右，但近年隨著青島港、天津港和大連港的發(fā)展，這一比例在逐步下降（彭傳圣，2010）[21]（見表1）。

從設(shè)置時間上看，基隆自由港區(qū)和釜山自貿(mào)區(qū)成立于2004年，先于上海自貿(mào)區(qū)近十年的時間。釜山自貿(mào)區(qū)經(jīng)過三期投資建設(shè)，整體發(fā)展較為成熟。上海港區(qū)保稅物流業(yè)發(fā)展水平較高，但商貿(mào)、文化等業(yè)務(wù)發(fā)展相對滯后。從地理位置上看，三個地區(qū)均是依托港口而建，表明三個地區(qū)的定位是地區(qū)性或是國際性物流中心，會形成較強(qiáng)的競爭。上海自貿(mào)區(qū)因上海港已是全球第一大港口，再加上長三角制造中心的支持以及《方案》中給予的航運自由的政策措施，因而具有較強(qiáng)的發(fā)展優(yōu)勢。釜山和上海自貿(mào)區(qū)除了包括海運港口外，還納入了航空機(jī)場，這種空港聯(lián)動模式能夠有效地加快運輸速度、提升物流效率。

從園區(qū)面積看，釜山園區(qū)面積較大，包括港口也包括部分腹地，這與該園區(qū)承擔(dān)的多項功能密切相關(guān)。基隆港區(qū)主要承擔(dān)的是港口集裝箱物流業(yè)務(wù)的處理，港區(qū)面積較小，功能較為單一。上海自貿(mào)區(qū)面積為28.78平方公里，雖然小于釜山港104平方公里的區(qū)域范圍，但自由貿(mào)易區(qū)的設(shè)置并非要一定規(guī)模的土地為其唯一的考量，若港口腹地不大，但有優(yōu)良的地理位置、貨源及符合物流業(yè)的需求，就值得開發(fā)設(shè)置（吳文杰，2011）。面積的限制雖然不利于自貿(mào)區(qū)內(nèi)大規(guī)模倉庫的建設(shè)，但是通過現(xiàn)代化倉儲設(shè)施的使用可以提升單位面積的存儲率，此外，通過加速物流周轉(zhuǎn)律，提高出入庫比率，可以有效提升倉儲效率。

2. 管理指標(biāo)比較分析

（1）基隆、釜山和上海自貿(mào)區(qū)設(shè)區(qū)目標(biāo)差異?；∽杂筛蹍^(qū)和釜山自貿(mào)區(qū)設(shè)置時，正值全球自由貿(mào)易蓬勃發(fā)展之機(jī)，自貿(mào)區(qū)的設(shè)置有助于所在國或地區(qū)分享到貿(mào)易利益?；∽再Q(mào)區(qū)設(shè)置是臺灣建設(shè)亞太地區(qū)營運中心的主要策略選擇，其目的是為了發(fā)展國際集裝箱物流業(yè)務(wù)。釜山自貿(mào)區(qū)是基于韓國政府打造東北亞國際物流中心的目標(biāo)而設(shè)置的。可以看到，基隆、釜山的功能著眼點主要為物流及貿(mào)易功能。上海自貿(mào)區(qū)成立時，全球經(jīng)濟(jì)仍處于金融危機(jī)的影響下，自由貿(mào)易低迷，地區(qū)貿(mào)易保護(hù)加重。上海自貿(mào)區(qū)承擔(dān)了我國深化改革的任務(wù)，主要目標(biāo)除涵蓋物流及貿(mào)易兩大項外，還有政府管理模式改革及金融改革的重大任務(wù)。由此可以看到，時間變量及其蘊(yùn)含的時代背景特征，是影響自貿(mào)區(qū)管理政策的主要因素之一。

此外，從主管部門的不同也可以看到三個自貿(mào)區(qū)在設(shè)置目標(biāo)上的區(qū)別，基隆自貿(mào)區(qū)的主管部門為交通運輸部，釜山自貿(mào)區(qū)的主管部門為商業(yè)、工業(yè)和能源部，上海自貿(mào)區(qū)的主管部門為國務(wù)院和地方政府（見表2）。

臺灣地區(qū)在2003年7月份頒布了《自由貿(mào)易港區(qū)設(shè)置管理法案》確立自由貿(mào)易園區(qū)設(shè)置的目標(biāo)和原則，并且指定港口管理部門負(fù)責(zé)自由貿(mào)易園區(qū)的規(guī)劃和具體管理措施的制定。韓國政府在1999年底出臺《關(guān)稅自由貿(mào)易區(qū)專門法》作為本國自貿(mào)區(qū)管理法案。這種先立法后設(shè)區(qū)的模式，以嚴(yán)密的法律法規(guī)保障自由貿(mào)易園區(qū)的健康發(fā)展，明確自由貿(mào)易園區(qū)的各項基本政策，使其經(jīng)濟(jì)政策更具法律保障。除國家層面立法外，所在地方政府還制定了相應(yīng)的條例規(guī)章，規(guī)范自由貿(mào)易區(qū)的各種活動，使管理者和投資者有法可依、有章可循。相比較而言，上海自貿(mào)區(qū)設(shè)置是以人大授權(quán)行政機(jī)構(gòu)的方式產(chǎn)生，自貿(mào)區(qū)的功能并沒有通過國家立法加以明確界定，可能會產(chǎn)生發(fā)展中偏離政策初衷的后果。造成了自貿(mào)區(qū)在制定行政措施時，特別是當(dāng)自貿(mào)區(qū)條例與現(xiàn)行其他法律相悖時，只能通過特批的方式給予自貿(mào)區(qū)相應(yīng)的權(quán)利。這種多次特殊授權(quán)的方式產(chǎn)生時間成本，降低了效率，不利于自貿(mào)區(qū)推廣。

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（2）基隆、釜山和上海自貿(mào)區(qū)在功能、通關(guān)、資金和人員流動以及優(yōu)惠措施方面的差異?；∽杂筛蹍^(qū)和釜山自貿(mào)區(qū)得益于自由港政策，為港口發(fā)展帶來了大量的過境轉(zhuǎn)運船舶和集裝箱貨源。我國北部地區(qū)出口的歐美等地的貨物中70%要通過韓國釜山港中轉(zhuǎn)。轉(zhuǎn)運貿(mào)易帶動了臺灣地區(qū)和韓國金融、保險產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。上海自貿(mào)區(qū)的綜合服務(wù)功能還比較薄弱，金融、保險等衍生服務(wù)業(yè)尚未形成氣候（見表3）。

從園區(qū)功能看，基隆港區(qū)較為單一，設(shè)置目的主要是為了避免由于關(guān)稅和復(fù)雜的海關(guān)手續(xù)所造成的貿(mào)易障礙，為出口商品提供接近終點市場的貨物儲存基地，發(fā)展轉(zhuǎn)口貿(mào)易，從而促進(jìn)海運和國際貿(mào)易的發(fā)展。上海自貿(mào)區(qū)的功能定位比較寬泛，基本功能是轉(zhuǎn)口貿(mào)易、倉儲和航運業(yè)務(wù)，外加金融業(yè)和服務(wù)業(yè)中心。較多的功能定位可能會使上海自貿(mào)區(qū)背負(fù)較多的責(zé)任，造成各產(chǎn)業(yè)之間形成較強(qiáng)的資源競爭。

基隆自由港區(qū)和釜山自貿(mào)區(qū)對貨物采取的是不干預(yù)的策略，即對區(qū)內(nèi)任何貨物可以進(jìn)行任何形式的儲存、展覽、組裝、制造和加工、自由流動和買賣，這些活動無需經(jīng)過海關(guān)批準(zhǔn)，只需備案。區(qū)內(nèi)以企業(yè)為監(jiān)管單元。上海自貿(mào)區(qū)沿用“一線放開、二線高效管住”的自貿(mào)區(qū)基本管理模式，對區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動不進(jìn)行任何的行政干預(yù)，只開展必要的監(jiān)督活動。監(jiān)管模式采用貨物狀態(tài)分類監(jiān)管，延續(xù)保稅區(qū)以貨物為監(jiān)管基本單位的方式。

從資金和人員的自由流動角度看，上海自貿(mào)區(qū)的自由度和便捷性更大一些。投資、金融便利化以及服務(wù)業(yè)深入開放是上海自貿(mào)區(qū)此次制度創(chuàng)新的重點領(lǐng)域，上述兩方面的自由化政策力度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于基隆自由港區(qū)和釜山自貿(mào)區(qū)。

五、結(jié)論與建議

上海自貿(mào)區(qū)的成立是我國經(jīng)濟(jì)生活中具有里程碑意義的重大事件，它擔(dān)負(fù)著我國深化改革開放的重任，研究上海自貿(mào)區(qū)對豐富和完善自貿(mào)區(qū)理論和實踐具有重要意義。

通過對上海自貿(mào)區(qū)設(shè)置方案和管理辦法等政策的梳理，本文總結(jié)出上海自貿(mào)區(qū)政策領(lǐng)域主要涉及政府職能轉(zhuǎn)變、服務(wù)業(yè)開放、金融放寬、新型貿(mào)易業(yè)態(tài)四個大的方面，這與傳統(tǒng)自貿(mào)區(qū)政策僅涉及貿(mào)易和投資自由化兩個方面既有一致性又存在重要區(qū)別。這主要是因為上海自貿(mào)區(qū)所承擔(dān)的特殊功能確定的，上海自貿(mào)區(qū)不僅僅是一個自貿(mào)區(qū)的概念，更是我國深化改革的試驗田。目前制約我國經(jīng)濟(jì)增長的重要障礙都成為上海自貿(mào)區(qū)政策試驗的領(lǐng)域。其中，政府行政管理模式的變化對全國政府機(jī)構(gòu)具有借鑒意義，是實現(xiàn)政治體制改革實驗的重要探索。服務(wù)業(yè)開放為促進(jìn)我國服務(wù)貿(mào)易的發(fā)展，推動貨物貿(mào)易與服務(wù)貿(mào)易共同增長提供了基礎(chǔ)。金融領(lǐng)域的改革措施是上海自貿(mào)區(qū)最具特色和核心的措施，利率市場化措施和人民幣資本賬戶自由兌換對目前我國金融業(yè)市場化和匯改、人民幣國際化都是有意的探索和實驗。

《方案》賦予了上海自貿(mào)區(qū)較高的自由，同時也加大了風(fēng)險。對自貿(mào)區(qū)內(nèi)各類可能風(fēng)險的識別、監(jiān)控和管理成為上海自貿(mào)區(qū)成功的關(guān)鍵。如何采用合理的制度設(shè)計避免游資的沖擊，保障上海自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟(jì)甚至國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的安全是自貿(mào)區(qū)成立后需要進(jìn)一步思考的問題。在此方面，香港和新加坡兩個自由港的經(jīng)驗都是值得借鑒的。

與基隆、釜山自貿(mào)區(qū)的對比研究更凸顯了上海自貿(mào)區(qū)具有我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的獨有特色?；『透阶再Q(mào)區(qū)不涉及金融改革等問題，它們承擔(dān)的更像是“自貿(mào)區(qū)”的功能。單一的目標(biāo)和功能更有助于基隆和釜山自貿(mào)區(qū)的發(fā)展，而上海自貿(mào)區(qū)則顯得較為復(fù)雜，較多的“包袱”可能會加重上海自貿(mào)區(qū)管理的難度，造成區(qū)內(nèi)企業(yè)對有限資源的競爭，進(jìn)一步考驗自貿(mào)區(qū)管委會的管理能力。

此外，與上述兩個自貿(mào)區(qū)相比，上海自貿(mào)區(qū)的稅收優(yōu)惠幅度并不具有優(yōu)勢，因而在吸引外資和高端人才方面的刺激作用可能會略顯不足。不過，周邊長三角地區(qū)強(qiáng)大的制造業(yè)實力可能會抵消稅收優(yōu)惠不足的缺點，從而有助于自貿(mào)區(qū)吸引真正的投資而不是避稅熱錢的流入。

最后，自貿(mào)區(qū)在我國缺乏統(tǒng)一的立法規(guī)范。基隆、釜山自貿(mào)區(qū)是先立法，而后通過行政條例的方式設(shè)置的。完整的專項法律賦予自貿(mào)區(qū)全面的權(quán)利，可以為自貿(mào)區(qū)的設(shè)置掃清制度障礙。上海自貿(mào)區(qū)的設(shè)置在法律支撐方面略顯不足。因而，特殊政策只能通過申請的方式獲準(zhǔn)人大賦予相應(yīng)的權(quán)利，降低了自貿(mào)區(qū)設(shè)置的效率。如果未來我國意將自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略全面展開，那么自貿(mào)區(qū)的專項法律頒布是必須首先解決的問題。

[注釋]

① SEZs以及下文中提到的EPZs都屬于自由貿(mào)易園區(qū)的一種形式，區(qū)別在于發(fā)展中心不同。

② 韓國的CFZ和FTZ在2003年之前是獨立運作的。CFZ的設(shè)立是為了促進(jìn)韓國物流產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而FTZ的設(shè)立是為了改進(jìn)外商投資環(huán)境，促進(jìn)韓國成長為東北亞地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和物流中心。2004年4月釜山新港和光陽港區(qū)的物流園區(qū)轉(zhuǎn)成FTZ。

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Analysis on the Policies for Shanghai Free Trade Zone

——Based on the Comparison by Keelung and Busan Free Trade Zone

Su Shanshan1，2

（1. Xi'an University of Finance and Economics， Xi'an 710１00， China； 2. Northwest A&F University，Yangling 712100，China）

Abstract：In this article， relative policies and management practices for Shanghai Free Trade Zone（FTZ）were analyzed，classified and compared with the other two free ports: Keelung and Busan FTZ. Results indicate that Shanghai FTZ features in the financial services，trade and government management. Compared with Keelung and Busan，Shanghai FTZ enjoys more freedom and facilitation in higher level. However，Shanghai Free Trade Zone lacks of legal protection and governing bodies of legislation in national level and thus needs to be strengthened as soon as possible in order to promote the free trade zone mode. In addition，the Shanghai FTZ bears too many functions and is likely to lead to regional industry competition for the limited resources. The government，therefore，is well needed to coordinate the work in the zone and to ensure the development of key industries.

Key words：FTZ；policy；Shanghai；comparative analysis

（責(zé)任編輯：張改蘭）

endprint

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——Based on the Comparison by Keelung and Busan Free Trade Zone

Su Shanshan1，2

（1. Xi'an University of Finance and Economics， Xi'an 710１00， China； 2. Northwest A&F University，Yangling 712100，China）

Abstract：In this article， relative policies and management practices for Shanghai Free Trade Zone（FTZ）were analyzed，classified and compared with the other two free ports: Keelung and Busan FTZ. Results indicate that Shanghai FTZ features in the financial services，trade and government management. Compared with Keelung and Busan，Shanghai FTZ enjoys more freedom and facilitation in higher level. However，Shanghai Free Trade Zone lacks of legal protection and governing bodies of legislation in national level and thus needs to be strengthened as soon as possible in order to promote the free trade zone mode. In addition，the Shanghai FTZ bears too many functions and is likely to lead to regional industry competition for the limited resources. The government，therefore，is well needed to coordinate the work in the zone and to ensure the development of key industries.

Key words：FTZ；policy；Shanghai；comparative analysis

（責(zé)任編輯：張改蘭）

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[18] 國務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案的通知[N]. 國際商報，2013-10-11（B01）.

[19] 中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)管理辦法（2013公布）[S].2013-09-29.

[20] 吳文杰. 自由貿(mào)易港區(qū)成功關(guān)鍵因素分析——以中國臺灣基隆港為例[J].物流技術(shù)， 2011（4）: 39-41.

[21] 彭傳圣. 釜山港集裝箱運輸分析[J].集裝箱化， 2010（6）:15-18.

[22] Yi-Chih YANG，A Comparative Analysis of Free Trade Zone Poli-cies in Taiwan and Korea based on a Port Hinterland Perspective[J].The Asian Journal of Shipping and Logistics， 2009:273-303.

Analysis on the Policies for Shanghai Free Trade Zone

——Based on the Comparison by Keelung and Busan Free Trade Zone

Su Shanshan1，2

（1. Xi'an University of Finance and Economics， Xi'an 710１00， China； 2. Northwest A&F University，Yangling 712100，China）

Abstract：In this article， relative policies and management practices for Shanghai Free Trade Zone（FTZ）were analyzed，classified and compared with the other two free ports: Keelung and Busan FTZ. Results indicate that Shanghai FTZ features in the financial services，trade and government management. Compared with Keelung and Busan，Shanghai FTZ enjoys more freedom and facilitation in higher level. However，Shanghai Free Trade Zone lacks of legal protection and governing bodies of legislation in national level and thus needs to be strengthened as soon as possible in order to promote the free trade zone mode. In addition，the Shanghai FTZ bears too many functions and is likely to lead to regional industry competition for the limited resources. The government，therefore，is well needed to coordinate the work in the zone and to ensure the development of key industries.

Key words：FTZ；policy；Shanghai；comparative analysis

（責(zé)任編輯：張改蘭）

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