楊林+侯歡

摘要 隨著經(jīng)濟的發(fā)展和經(jīng)濟體制改革的不斷深入，地方政府的收支缺口越來越大，債務(wù)迅速膨脹。債務(wù)存量較多、結(jié)構(gòu)失衡、使用效率低下、償還期集中等問題導(dǎo)致我國地方政府債務(wù)蘊含風(fēng)險日益增加，究其原因既有債務(wù)約束軟化、債務(wù)收支監(jiān)管乏力、風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)失準(zhǔn)等債務(wù)管理方面的不足，也有財政分權(quán)、轉(zhuǎn)移支付等制度方面的局限。鑒于此，從應(yīng)對地方債務(wù)風(fēng)險的短期舉措和長期制度建設(shè)兩個層面提出對策，多措并舉，標(biāo)本兼治，為防范和化解我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的路徑選擇提供思路。

關(guān)鍵詞 財政分權(quán)；地方政府債務(wù)；債務(wù)風(fēng)險

[中圖分類號]F810.7[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0461（2014）09-0074-07

收稿日期：2014-05-27

網(wǎng)絡(luò)出版網(wǎng)址：http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13253/j.cnki.ddjjgl.2014.09.015.html網(wǎng)絡(luò)出版時間：2014-7-108:34:34

隨著美國次貸危機、歐洲主權(quán)債務(wù)危機的相繼爆發(fā)，我國地方政府債務(wù)風(fēng)險受到了越來越多的關(guān)注。2013年12月，中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)2014年經(jīng)濟工作的重要任務(wù)是通過短期應(yīng)對措施和長期制度建設(shè)相結(jié)合，加強源頭規(guī)范，嚴(yán)格政府舉債程序，做好控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險工作。2014年3月，“兩會”中央政府工作報告明確指出建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，把地方政府性債務(wù)納入預(yù)算管理，推行政府綜合財務(wù)報告制度，防范和化解債務(wù)風(fēng)險。當(dāng)前，由于我國地方政府債務(wù)管理存在不足以及財政體制的局限，導(dǎo)致地方政府債務(wù)膨脹引發(fā)的問題日益嚴(yán)重，如何通過有效的路徑將地方政府債務(wù)潛在的風(fēng)險隱患和暴露出的問題逐步化解，避免政府性債務(wù)失控，對促進(jìn)地方經(jīng)濟又好又快發(fā)展意義重大。

一、文獻(xiàn)回顧

以Tiebout（1956）[1]，Musgrave（1959）[2]等為代表的傳統(tǒng)財政聯(lián)邦主義理論認(rèn)為，由地方政府分散化提供公共產(chǎn)品可以提高供給效率，為實現(xiàn)公共產(chǎn)品的最優(yōu)配置，有必要在不同級次的政府之間進(jìn)行分工。Oates（1972）[3]提出地方政府能避免信息約束的限制，切實了解當(dāng)?shù)鼐用駥伯a(chǎn)品多樣化的偏好，掌握支出項目的真實成本，因而向下級政府分權(quán)有利于提高支出決策合理性。Qian and Roland（1998）[4]發(fā)現(xiàn)在向市場經(jīng)濟過渡的過程中，財政分權(quán)能加強各地方政府競爭，提高資金使用成本，促進(jìn)經(jīng)濟增長。Jin et al.（2005）[5]認(rèn)為分權(quán)給予了地方政府較強的財政激勵，使自身利益同當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展緊密相聯(lián)，本著對利益最大化的最求，地方政府在提供公共產(chǎn)品滿足居民消費偏好的同時，力求當(dāng)?shù)亟?jīng)濟水平快速提升。Gemmell（2013）[6]提出較多的收入分權(quán)，較少的支出分權(quán)有助于經(jīng)濟的增長。

然而，財政分權(quán)在推動經(jīng)濟發(fā)展的同時，也產(chǎn)生了一些消極作用，并隨著地方政府債務(wù)的膨脹而顯現(xiàn)。有關(guān)財政分權(quán)對地方政府債務(wù)影響的研究中，楊子暉（2011）[7]采用面板平滑轉(zhuǎn)換回歸模型探究政府債務(wù)、政府消費與私人消費的非線性關(guān)系，發(fā)現(xiàn)分權(quán)體制下政府性債務(wù)規(guī)模的膨脹“挫傷”了政府在刺激消費、帶動內(nèi)需方面的有效性。葛鶴軍，緱婷（2011）[8]提出財政分權(quán)的不充分促使地方政府財政支出的軟約束性，導(dǎo)致地方政府融資需求不斷增加，相關(guān)融資平臺公司的信用風(fēng)險有所加大。徐坡嶺，鄭燕霞（2012）[9]發(fā)現(xiàn)我國分權(quán)過程中，中央政府與地方政府財政收入和支出規(guī)模之間存在矛盾，并且地方政府官員在缺少監(jiān)督約束，導(dǎo)致隱性負(fù)債規(guī)模極其龐大。李麗虹（2012）[10]認(rèn)為省、市級地方政府舉借債務(wù)的主要推動力是經(jīng)濟發(fā)展，而對縣級政府而言，驅(qū)動其負(fù)債的主要因素在于財政收支壓力，未來的財政分權(quán)化改革應(yīng)是結(jié)構(gòu)性的調(diào)整和優(yōu)化，而非地方政府財權(quán)的整體性持續(xù)擴張。楊十二，李尚蒲（2013）[11]認(rèn)為財政分權(quán)導(dǎo)致地方政府對預(yù)算外收入的依賴，是地方政府具有大規(guī)模舉債的內(nèi)在激勵。

有關(guān)地方政府債務(wù)風(fēng)險評估的研究中，范柏乃、張建筑（2008）[12]對安徽、湖南、貴州、北京等省市的地方政府債務(wù)進(jìn)行研究，認(rèn)為地方政府債務(wù)風(fēng)險在局部范圍內(nèi)已經(jīng)凸顯。劉立峰（2009）[13]認(rèn)為，2008年以后，隨著新一輪積極財政政策的實施，實際債務(wù)規(guī)模與可承受債務(wù)規(guī)模的差距也在縮小，債務(wù)風(fēng)險加大。李勇、陳振鋒（2011）[14]認(rèn)為我國債務(wù)風(fēng)險出現(xiàn)了區(qū)域分布不均衡的狀況，防控的重點在經(jīng)濟發(fā)展較弱的省份。劉尚希，趙全厚等（2012）[15]對“十二五”時期我國地方政府性債務(wù)壓力測試后認(rèn)為我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險雖然總體可控，但債務(wù)壓力持續(xù)走高。孫永君（2013）[16]通過對某地級市2007～2011年財政收支的實證調(diào)查，發(fā)現(xiàn)地方政府債務(wù)超過了地區(qū)可支配財力，債務(wù)風(fēng)險問題日顯突出。趙樹寬，李婷婷（2014）[17]應(yīng)用AHP模糊評價法對地方政府債務(wù)風(fēng)險評價，并依據(jù)風(fēng)險的強弱依次排序。此外，李永剛（2011）[18]著重探究了地方政府債務(wù)蘊含的顯性負(fù)債風(fēng)險。郭玉清等（2014）[19]對地方政府舉債融資模式中潛藏的融資方式、償債信用、轉(zhuǎn)嫁升級、制度更替等隱性風(fēng)險進(jìn)行了評估。

綜上所述，目前以財政分權(quán)為視角對地方政府債務(wù)研究中存在以下問題：首先，對局部地區(qū)地方政府債務(wù)分析較多，對全國總體把握較少；從財政收支狀況對地方政府債務(wù)間接評估較多，而基于權(quán)威數(shù)據(jù)從地方政府債務(wù)規(guī)模直接透視問題較少。其次，財政分權(quán)體制的缺陷導(dǎo)致我國地方政府債務(wù)風(fēng)險凸顯，亟須防范和化解對策。鑒于此，基于2013年審計署對全國地方政府債務(wù)審計結(jié)果，以財政分權(quán)為視閾，對我國地方政府債務(wù)最新狀況進(jìn)行分析，探究當(dāng)前債務(wù)蘊含風(fēng)險，探尋影響地方政府性債務(wù)風(fēng)險因素，從短期措施和長期制度建設(shè)兩個層面出發(fā)，為防范和化解我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的路徑選擇提供思路。

二、我國地方政府債務(wù)現(xiàn)狀分析

1. 我國地方政府債務(wù)規(guī)模分析

據(jù)審計署調(diào)查，自2007年以來，我國地方政府債務(wù)規(guī)模逐年擴大。通過縱向比較，地方政府債務(wù)由2007年的45 098.31億元增長到2013年6月底的178 908.66億元。其中，2008年以前地方政府債務(wù)緩慢而漸進(jìn)增長，年增長率保持在26.32%左右，2008年底在4萬億投資計劃的刺激下，地方政府債務(wù)呈現(xiàn)放量式增長，2009年末債務(wù)存量達(dá)到90 169.03億元，比2008年增長61.92%，之后增長幅度下降，增長速度維持在21.75%左右。

通過與中央政府債務(wù)橫向比較，在債務(wù)數(shù)額方面，2013年6月底，地方政府債務(wù)178 908.66億元，比中央政府債務(wù)多10 729.69億元。在債務(wù)比重方面，全國政府債務(wù)302 749.70億元，而地方政府債務(wù)所占比重為59.09%，比中央政府債務(wù)高18.18個百分點。其中，負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任債務(wù)以及可能負(fù)有一定救助責(zé)任的債務(wù)所占全國比重分別為52.59%、91.11%、65.25%。在債務(wù)增長方面，相比2012年底，2013年上半年地方政府債務(wù)增長率為12.62%，比中央政府債務(wù)高8.41個百分點，三類債務(wù)增長率分別為13.06%、7.17%、15.09%，分別比中央政府債務(wù)高9.09、15.46、8.20個百分點。

2. 我國地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)分析

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（1）債務(wù)來源結(jié)構(gòu)。2013年6月底，銀行貸款、BT、發(fā)行債券是地方政府負(fù)債融資的主要來源，債務(wù)金額分別高達(dá)101 187.39億元、14 763.51億元、18 456.31億元，所占比重分別為56.56%、8.25%、10.32%。在負(fù)有償還責(zé)任、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任、可能承擔(dān)一定救助責(zé)任債務(wù)中，來源于銀行貸款的債務(wù)規(guī)模最大，比重最高，分別為50.76%、71.60%、61.87%。而在來源于債券的地方政府債務(wù)中，地方政府債券和企業(yè)債券比重較大，分別為35.96%、47.83%。

（2）舉債主體結(jié)構(gòu)。從舉債主體看，如表1所示，2013年6月底的地方政府債務(wù)余額中，融資平臺公司、地方政府部門和機構(gòu)、國有獨資和控股企業(yè)、經(jīng)費補助事業(yè)單位舉債較多，分別為69 704.42億元、40 597.58億元、31 355.94億元、23 950.68億元，所占比重分別為38.96%、22.69%、17.53%、13.39%。其中，融資平臺公司、地方政府部門和機構(gòu)合占61.65%，是主要的舉借主體。在負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)中，融資平臺分別舉債40 755.54億元、8 832.51億元，比2012年分別增長29.90、8.46個百分點，所占比重分別為37.44%、33.14%，而在可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)中，融資平臺舉債20 116.37億元，比2010年增長近一倍，所占比例達(dá)到46.36%。

（3）債務(wù)投資結(jié)構(gòu)。 從債務(wù)資金的投資結(jié)構(gòu)和使用情況來看，2013年6月底地方政府債務(wù)余額178 908.66億元中，已支出債務(wù)資金167 508.47億元，占93.63%。其中，用于市政建設(shè)、交通運輸設(shè)施建設(shè)、土地收儲項目支出較多，所占比重分別為34.64%、24.43%、11.22%，在負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)、可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)中，三者合計比重分別達(dá)到67.96%、76.19%、72.38%。而用于科教文衛(wèi)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)項目支出較少，所占比重為5.81%和2.71%。

（4）債務(wù)期限結(jié)構(gòu)。從債務(wù)期限結(jié)構(gòu)看，我國地方政府正處于債務(wù)償還高峰期。如圖1所示，2013年下半年、2014年、2015年分別要償還債務(wù)32 944.42億元、35 681.13億元、27 771.11億元，所占比重分別為18.41%、19.94%、15.52%，三者合計比重占53.88%，償還債務(wù)量接近2018年及以后還債總量的兩倍。其中，2013年下半年、2014年、2015年到期需償還的政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)分別占22.92%、21.89%和17.06%，而2018年及以后到期需償還比例僅占18.76%，前三者合計比重高達(dá)61.88%，比2018年及以后高43.12個百分點。在負(fù)有擔(dān)保責(zé)任和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任債務(wù)方面，2006年以前到期還債比重分別達(dá)到37.69%、43.78%。

3. 我國地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)分析

在債務(wù)負(fù)擔(dān)分析中，負(fù)債率（年末債務(wù)余額與當(dāng)年GDP的比率）衡量經(jīng)濟總規(guī)模對政府債務(wù)的承載能力，債務(wù)率（年末債務(wù)余額與當(dāng)年政府綜合財力的比率）衡量政府財力對債務(wù)存量的負(fù)擔(dān)能力。如表2所示，自2007年以來，我國地方政府負(fù)債率的比率由2007年的11.41%增長到2012年的20.56%，其中2009年負(fù)債率為17.79%，比2008年增長5.87個百分點，漲幅較大。債務(wù)率由2007年的128.66%上升到2009年的185.99%，隨后出現(xiàn)下滑趨勢，但在2012年恢復(fù)到174.90%。此外，2012年底，有14個地方本級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的償債率超過20%；36個地方政府本級政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)的逾期債務(wù)率分別為0.59%和0.75%，分別比2010年上升了0.16和0.48個百分點（見表2）。

三、現(xiàn)行分權(quán)體制下地方政府債務(wù)風(fēng)險表現(xiàn)

1. 規(guī)模風(fēng)險：債務(wù)規(guī)模膨脹，舉債欠缺適度性

通過縱向比較可以發(fā)現(xiàn)，我國地方政府債務(wù)存量多，增速快，與經(jīng)濟增長的平滑性相比，債務(wù)增長率波動起伏較大。通過橫向比較可以發(fā)現(xiàn)，地方政府債務(wù)無論是債務(wù)數(shù)額、所占比重還是增長速度都高于中央政府債務(wù)。其中，地方負(fù)有擔(dān)保責(zé)任債務(wù)以及可能負(fù)有一定救助責(zé)任的債務(wù)數(shù)額分別為26 655.77億元、43 393.72億元，所占全國比重分別高達(dá)91.11%、65.25%，可見地方政府或有債務(wù)規(guī)模龐大，一旦發(fā)生支付危機就立刻表現(xiàn)為直接顯性債務(wù)，直接影響地方政府的正常預(yù)算安排，潛藏風(fēng)險較大。

2. 結(jié)構(gòu)風(fēng)險：債務(wù)結(jié)構(gòu)失衡，規(guī)劃缺乏合理性

首先，在債務(wù)來源方面，地方政府債務(wù)以城投債等債券融資和銀行借款為主，融資來源單一，融資成本較高。其次，舉債主體方面，政府支持的地方融資平臺公司舉債規(guī)模較大，增速較快，比重較高。但是當(dāng)前我國地方融資平臺存在定位不清，職責(zé)邊界不明，運作不規(guī)范等問題，它的高比重造成變相融資現(xiàn)象突出，債務(wù)隱蔽性強透明度差。最后，在債務(wù)投資方面，地方政府用于市政建設(shè)、交通運輸設(shè)施建設(shè)項目支出較多，導(dǎo)致投資成本高，資金回流慢，償債能力弱?？傊?，地方政府融資主要以融資平臺為主體，以銀行貸款為來源，以城市建設(shè)為投向，導(dǎo)致地方政府債務(wù)來源結(jié)構(gòu)、舉債主體結(jié)構(gòu)、投資結(jié)構(gòu)失衡，債務(wù)結(jié)構(gòu)風(fēng)險突出。

3. 管理風(fēng)險：債務(wù)管理不規(guī)范，用債缺乏有效性

不規(guī)范的債務(wù)管理體系弱化債務(wù)資金的使用效率，制約政府按時償還債務(wù)，而且間接加重地方財政負(fù)擔(dān)。一方面，在2013年6月底債務(wù)余額中未支出金額11 400.19億元，比重約占6.37%，這不僅反映出地方政府舉債的盲目性，造成了大量資金的閑置和資源的浪費，更加凸顯了政府債務(wù)資金的使用效率低下。另一方面，部分融資平臺管理缺乏規(guī)范性，為保證貸款的周期足夠長，與銀行約定采用借新還舊的方式貸款，集中用于投資回報低的基建項目和過剩行業(yè)。然而銀行普遍認(rèn)為有政府背景性質(zhì)的貸款風(fēng)險較低，受政府干預(yù)，授信審核寬松。可見，地方政府債務(wù)管理風(fēng)險引發(fā)不合理的融資行為，導(dǎo)致商業(yè)銀行信貸活動扭曲，金融秩序紊亂。

4. 償債風(fēng)險：債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，償債缺乏確定性

首先，由于全球金融危機的蔓延及擴散，我國經(jīng)濟增長步伐緩慢， 2013年GDP同比增長7.7%，創(chuàng)自1999年GDP同比增長7.6%以來最低增速。增值稅、營業(yè)稅、個人所得稅等與經(jīng)濟活動相關(guān)的稅值都出現(xiàn)下降趨勢， 地方財政收入雖增長12.9%，但增速下滑，地方財政財源萎縮，財政財力收入受阻，面對債務(wù)償還，地方政府缺乏足額的償債資金。而在還債期限方面，近兩年地方政府債務(wù)還款較集中，進(jìn)一步加劇了債務(wù)風(fēng)險性。其次，在地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)分析中，地方政府負(fù)債率呈現(xiàn)出逐年上升趨勢，并于2012年首次超過國際警戒線20%，債務(wù)率自2009年就超出控制標(biāo)準(zhǔn)參考范圍90%~150%。此外，個別地區(qū)地方政府償債率逐漸擴大，逾期債務(wù)率逐步上升，地方政府面臨償債風(fēng)險持續(xù)擴增。

四、影響地方政府性債務(wù)風(fēng)險的因素分析

1. 財政體制因素

（１）收入集權(quán)，支出分權(quán)，事權(quán)和財力不對等。1994年我國開始實行分稅制改革，初步明確了中央和地方的財政分配關(guān)系，但由于改革不徹底，導(dǎo)致中央與地方財權(quán)與事權(quán)劃分不對稱。在稅收劃分上，把稅源足、稅基寬的大宗稅種劃給中央，地方政府的預(yù)算內(nèi)收入的主要財源只是大稅種的小部分，小稅種的大部分，致使稅源分散、征收管理困難、所占份額較小、穩(wěn)定性較差、增長彈性較弱。而在事權(quán)的分配上，部分本應(yīng)由中央政府承擔(dān)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、基礎(chǔ)設(shè)施供給、生態(tài)建設(shè)等支出職責(zé)被轉(zhuǎn)嫁到了地方，地方政府承擔(dān)的任務(wù)日益繁重，加劇了財政支出的壓力。

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如圖2所示，中央政府承擔(dān)的支出比重由1990年的32.6%下降到1996 年的27.1%，隨后5年時間雖短暫回升，但是從2001年開始中央支出責(zé)任比重快速下降，由30.5%下降到2013年的14.65% 。與中央事權(quán)大量下放相對應(yīng)，地方政府支出責(zé)任不斷上升，自1994年以來，地方政府承擔(dān)的一般預(yù)算支出比重逐年增加，由1994年的69.7% 提高到2013年的85.35%，年均增長0.78個百分點。與此同時，地方財政收入比重自1993年的78%下降到1994年的44.3%，此后略有變動，但一直維持在50%左右?？梢?，隨著中央財權(quán)不斷上收，剛性事權(quán)下移，地方政府財政收入來源不足，難以滿足履行支出職責(zé)的需要，為了彌補收支缺口，地方政府只能通過各種渠道舉債融資，導(dǎo)致債務(wù)攀升。

（2）轉(zhuǎn)移支付制度的缺陷使地方財政收支矛盾更加突出?，F(xiàn)行財政分權(quán)體制下，由于中央政府集中財力，逐漸形成了地方政府依靠中央財力轉(zhuǎn)移支付才能滿足財政支出需要的格局。目前我國財政轉(zhuǎn)移支付制度一般轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付和稅收返還為主，但轉(zhuǎn)移支付制度的缺陷使地方財政收支矛盾凸顯。在一般轉(zhuǎn)移支付中，尚未形成統(tǒng)一的資金配置標(biāo)準(zhǔn)，中央和地方政府博弈過程中，不僅導(dǎo)致一般轉(zhuǎn)移支付比重較低，而且資金使用效率不高。在專項轉(zhuǎn)移支付中，一般都要求地方政府按比例進(jìn)行資金配套。與富裕地區(qū)相比，貧困地區(qū)地方配套的支出責(zé)任甚至超過地方財力，地方政府難以承受配套資金壓力，申請專項轉(zhuǎn)移支付的積極性受到抑制，部分經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府債務(wù)負(fù)擔(dān)進(jìn)一步加重。此外，專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模逐年擴增，各地方政府紛紛跑“部”“錢”進(jìn)，但由于缺乏有效約束和績效評估，專項轉(zhuǎn)移支付資金擠占和挪用現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致分配不合理，財政貢獻(xiàn)薄弱。最后，在稅收返還中，稅收返還額按“基數(shù)法”核算，富裕地區(qū)的既得利益得到偏護(hù)，卻增大貧富地方政府的財力差距，誘導(dǎo)貧困地方政府競相舉債。

2. 債務(wù)管理因素

（1）債務(wù)風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)失準(zhǔn)。地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)可以依據(jù)風(fēng)險管理目標(biāo)，對債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行識別，定量分析預(yù)測各風(fēng)險走勢及損失，當(dāng)風(fēng)險超出控制標(biāo)準(zhǔn)時及時發(fā)出警報。不僅可以監(jiān)控本級政府債務(wù)運行，對政府債務(wù)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)實行有效控制，更能真實反映地方財政風(fēng)險變化，為各級地方政府靈活調(diào)整防范和化解風(fēng)險對策提供科學(xué)依據(jù)，從而有助于地方政府實現(xiàn)可持續(xù)融資。然而，我國對地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警的研究起步較晚，不僅衡量債務(wù)風(fēng)險指標(biāo)比較單一，而且側(cè)重風(fēng)險定性分析，部分地方政府對于債務(wù)風(fēng)險程度及損失幅度評估偏低，預(yù)警失準(zhǔn)。與此同時，由于區(qū)域經(jīng)濟形勢的不同以及各地負(fù)債的多樣性，地方政府債務(wù)預(yù)警機制缺乏前瞻性，嚴(yán)重滯后。

（2）債務(wù)預(yù)算約束軟化。 首先，中央政府對地方政府的“父愛主義”導(dǎo)致后者舉債預(yù)算約束軟化。地方政府認(rèn)為中央政府為其過度負(fù)債提供了隱性擔(dān)保，一旦地方政府陷入財政困境，中央政府必會代其及時償還債務(wù)，忽視了債務(wù)償還能力對債務(wù)規(guī)模的匹配，誘發(fā)了地方政府債務(wù)不斷膨脹。其次，金融機構(gòu)對地方政府舉債約束的軟化對后者過度負(fù)債起到了推波助瀾的作用，為債務(wù)規(guī)模的縮減帶來阻力。目前，約57%的地方政府債務(wù)來自商業(yè)銀行和金融機構(gòu)貸款，究其原因，在于我國的金融機構(gòu)尚未轉(zhuǎn)型成獨立的市場經(jīng)營主體，地方政府對設(shè)置于其境內(nèi)的金融銀行影響力較大，因此，地方政府融資平臺向商業(yè)銀行貸款受到的風(fēng)險控制和管理約束較弱，面臨的信貸條件和利率較為寬松。此外，由于地方政府融資金額大，期限長，而部分商業(yè)銀行只考慮短期盈利，擴大自身業(yè)務(wù)規(guī)模，不斷加大對地方政府融資平臺貸款投入。

（3）債務(wù)信息隱蔽監(jiān)管乏力。首先，由于財政分權(quán)的不徹底，地方政府的支出存在剛性，為了滿足地域經(jīng)濟的發(fā)展和進(jìn)步，地方政府紛紛舉債，但是大量政府債務(wù)不是由財政部門整體規(guī)劃，游離在預(yù)算體制之外，并且缺乏統(tǒng)一的債務(wù)統(tǒng)計口徑和標(biāo)準(zhǔn)，債務(wù)的真實性被掩蓋，地方政府債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)難以控制。其次，地方政府采用BOT 模式、投融資平臺等多種渠道間接貸款和擔(dān)保行為，進(jìn)一步對地方政府債務(wù)加大了隱蔽性，削弱了透明度。因而，中央政府和公眾難以及時、準(zhǔn)確、全面地掌握地方政府債務(wù)情況，導(dǎo)致監(jiān)管陷入困境，給地方政府帶來突發(fā)性或計劃外的償付壓力。

五、防范和化解我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的路徑選擇

1. 防范和化解我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的短期舉措

（1）健全地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制，化解債務(wù)規(guī)模風(fēng)險。債務(wù)危機一般經(jīng)歷逐步顯現(xiàn)、不斷發(fā)展、最終惡化的過程。因此，我國地方政府應(yīng)盡快健全債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制，從而及早預(yù)測債務(wù)規(guī)模風(fēng)險，及時地發(fā)現(xiàn)債務(wù)危機信號。首先，對各種地方債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行系統(tǒng)的歸類和全面的分析，探究債務(wù)風(fēng)險的性質(zhì)、特征、形成機制以及表現(xiàn)形式，通過地方政府債務(wù)風(fēng)險細(xì)致識別為風(fēng)險評估提供依據(jù)。其次，建立包括償債率、資產(chǎn)負(fù)債率、利息支出率、債務(wù)依存度、擔(dān)保債務(wù)比重等在內(nèi)的指標(biāo)體系，采用計量工具測度地方政府債務(wù)風(fēng)險發(fā)生概率的大小以及由此造成的損失，準(zhǔn)確預(yù)測地方債務(wù)風(fēng)險的走勢，并依據(jù)風(fēng)險控制標(biāo)準(zhǔn)，對出現(xiàn)問題的部門和機構(gòu)及時預(yù)警。最后，根據(jù)風(fēng)險評估結(jié)果及時出臺政策削減地方政府的債務(wù)規(guī)模，規(guī)范金融機構(gòu)發(fā)放政府貸款的行為。

（2）推行政府綜合報告制度，化解債務(wù)結(jié)構(gòu)風(fēng)險。首先，以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，通過完整的總會計核算體系，對地方政府顯性債務(wù)的應(yīng)收應(yīng)付金額確認(rèn)、計量。采用規(guī)范的賬務(wù)處理，并編制綜合財務(wù)報表的方式，對地方政府的債務(wù)存量和增量加強財務(wù)監(jiān)管，強化審計監(jiān)督。對于不符合具體的負(fù)債確認(rèn)條件和計量標(biāo)準(zhǔn)，無法量化的政府隱性債務(wù)，應(yīng)在政府財務(wù)報告附注中披露相關(guān)信息，提高地方政府債務(wù)透明度。其次，規(guī)范財務(wù)、統(tǒng)計報表的定期報送制度，對各項投資和債務(wù)建立臺賬，及時反映地方政府舉債主題、投資方向、債務(wù)期限的情況。再者，對地方政府融資計劃、償還方式、債券提前贖回等非財務(wù)信息也應(yīng)及時、詳細(xì)披露。最后，對政府綜合報告科學(xué)評價，全面地、完整地掌握地方政府的債務(wù)情況，針對結(jié)構(gòu)失衡做出合理的調(diào)整和矯正。

（3）優(yōu)化債務(wù)預(yù)算管理，化解債務(wù)管理風(fēng)險。 面對地方政府債務(wù)舉債盲目，用債效率低下，資金閑置的狀況，應(yīng)將地方政府性債務(wù)收支納入全口徑預(yù)算管理，加快建立和形成管理規(guī)范、風(fēng)險可控、成本合理、運行高效的地方政府舉債融資機制。在債務(wù)預(yù)算編制中，引入中長期預(yù)算，為地方政府各部門設(shè)置未來財政年度中支出預(yù)算限額，要求部門對未來支出所需要的費用進(jìn)行預(yù)測，迫使舉債者短期過度負(fù)債的同時考慮未來的償還措施。在債務(wù)預(yù)算執(zhí)行中，一方面，建立債務(wù)投資決策責(zé)任制，以誰決策、誰負(fù)責(zé)為原則，對運用債務(wù)資金為己謀私，投資監(jiān)管不力的行為給予嚴(yán)厲懲罰。另一方面，定期對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行考評，針對預(yù)算執(zhí)行時存在的問題以及不足，及時地采取改進(jìn)措施，加強預(yù)算管理的執(zhí)行力度，提高預(yù)算管理的應(yīng)用效率。

（4）設(shè)立償債準(zhǔn)備金，防范地方政府償債風(fēng)險。各級地方財政部門應(yīng)在年度預(yù)算安排、土地出讓凈收益、行政事業(yè)收費、債務(wù)投資項目中提取一定比例設(shè)置償債準(zhǔn)備金，專項用于地方政府債務(wù)的償還。首先，編制年度償債準(zhǔn)備金收支計劃，按月將償債資金匯入財政部門專設(shè)的償債準(zhǔn)備金賬戶，做到集中管理、專賬核算。其次，償債準(zhǔn)備金只可用于直接負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，因自然災(zāi)害、政策變化等不可抗拒緣故喪失還款能力的擔(dān)保債務(wù)，以及臨時墊付的其他政府性債務(wù)，做到?？顚Ｓ?。最后，在有關(guān)單位使用償債準(zhǔn)備金過程中，嚴(yán)格程序，加強監(jiān)督，嚴(yán)懲擅自將準(zhǔn)備金挪作他用行為?？傊?，通過償債準(zhǔn)備金的設(shè)立，確保償債資金的穩(wěn)定，防范債務(wù)偶然激增而預(yù)算難以執(zhí)行的償債風(fēng)險。

endprint

２. 防范和化解我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的長期制度改革

（１）銳意財政分權(quán)體制改革，平衡中央與地方兩個層次的財政汲取能力。首先，以加快由“管理型政府”向“服務(wù)型政府”的職能轉(zhuǎn)變，合理界定政府與市場邊界為基礎(chǔ)，做好中央和地方以及各級地方政府之間的事權(quán)和支出責(zé)任的劃分工作。地方政府從經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域中逐步退出，轉(zhuǎn)到滿足社會公共服務(wù)上來，根據(jù)公共產(chǎn)品的需求層次、公共產(chǎn)品的受益范圍和公共產(chǎn)品的外溢性程度，將財政支出投向勞動就業(yè)、公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、體育文化等公共領(lǐng)域，減輕地方政府支出責(zé)任，縮小地方政府財權(quán)事權(quán)不均。其次，以公平效率為原則，中央和地方財力格局總體穩(wěn)定為前提，完善地方稅收體系，逐步理順中央政府和地方政府間收入劃分。對事關(guān)全局性的稅種，立法權(quán)、開征停征決定權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)繼續(xù)集中在中央；與此同時，在中央政府的指引下，允許地方政府根據(jù)區(qū)域特點和經(jīng)濟發(fā)展情況，合理開征新稅種，對原有稅種的停征，稅率的調(diào)整以及減免稅的調(diào)整具有選擇權(quán)。從而，通過規(guī)范地方稅體系更規(guī)范，提高地方政府財力，彌補收支缺口。

（２）完善轉(zhuǎn)移支付制度，增強地方政府債務(wù)可持續(xù)性。首先，調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，逐步取消稅收返還，促成一般轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付功能明確，互不交叉，互促互補的轉(zhuǎn)移支付體系。一方面，將需要較長時期安排補助經(jīng)費，且數(shù)額相對固定的專項轉(zhuǎn)移項目，劃入一般性轉(zhuǎn)移支付，通過提高一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，充分發(fā)揮發(fā)揮一般性轉(zhuǎn)移支付彌補財政失衡的作用。另一方面，逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ椫Ц俄椖?，?yán)格控制引導(dǎo)類、救濟類、應(yīng)急類專項，有效甄別保留專項，結(jié)合實際調(diào)整地方資金配套措施，充分發(fā)揮專項轉(zhuǎn)移支付矯正轄區(qū)間外溢效應(yīng)的作用。其次，優(yōu)化縱向與橫向相結(jié)合的財政轉(zhuǎn)移支付模式。在縱向轉(zhuǎn)移支付中，建立中央對省、省對市縣兩級轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。進(jìn)一步加大“擴權(quán)強縣”力度，強化省與縣之間的直接管理關(guān)系，通過“省直管縣”的轉(zhuǎn)移支付模式，壯大縣級政府財力，減少縣級政府債務(wù)規(guī)模。在橫向轉(zhuǎn)移支付中，加大東部富裕地區(qū)和中西部貧困地區(qū)橫向的財政轉(zhuǎn)移支付力度，促進(jìn)地方政府間財力的均衡。最后，加快財政轉(zhuǎn)移支付法制建設(shè)。針對轉(zhuǎn)移支付補助資金的使用及管理尚缺乏有效約束和效益評估的現(xiàn)狀，要通過立法的方式規(guī)范和完善財政轉(zhuǎn)移支付資金和項目資金安排，使其更加公平、合理、規(guī)范、高效。

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The Path Selection on the Precaution and Resolution

of the Local Government Debt Risk

under the Visual Threshold of Fiscal Decentralization

Yang Lin，Hou Huan

（ Ocean University of China，Qingdao 266100，China ）

Abstract：Along with economic development and the deepening of economic reform，the local government is confronted with a growing gap between revenue and expenditure，as well as rapidly expanding debt. Many problems，such as large debt stock，imbalanced debt structure，inefficient debt employment，intensive repayment periods and other issues， lead to increasing debt risks of the local government. As for the reasons，there are either deficiencies in debt management，including constraint softening on the existing debt，inadequate supervision of debt and expenditure mis alignment of risk early warning system，or limitations on powers separation of fiscal system and transfer payment system. In this view，it is suggested to start from the short-term measures of addressing local debt risk and long-term institutional improvement and to take various measures，resolving the current problems and eliminate the root causes，so as to provide ideas for the solution to preventing and mitigating the risks of local government debts.

Key words：fiscal decentralization；local governmentdebt；debt risk

（責(zé)任編輯：張丹郁）

endprint

２. 防范和化解我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的長期制度改革

（１）銳意財政分權(quán)體制改革，平衡中央與地方兩個層次的財政汲取能力。首先，以加快由“管理型政府”向“服務(wù)型政府”的職能轉(zhuǎn)變，合理界定政府與市場邊界為基礎(chǔ)，做好中央和地方以及各級地方政府之間的事權(quán)和支出責(zé)任的劃分工作。地方政府從經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域中逐步退出，轉(zhuǎn)到滿足社會公共服務(wù)上來，根據(jù)公共產(chǎn)品的需求層次、公共產(chǎn)品的受益范圍和公共產(chǎn)品的外溢性程度，將財政支出投向勞動就業(yè)、公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、體育文化等公共領(lǐng)域，減輕地方政府支出責(zé)任，縮小地方政府財權(quán)事權(quán)不均。其次，以公平效率為原則，中央和地方財力格局總體穩(wěn)定為前提，完善地方稅收體系，逐步理順中央政府和地方政府間收入劃分。對事關(guān)全局性的稅種，立法權(quán)、開征停征決定權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)繼續(xù)集中在中央；與此同時，在中央政府的指引下，允許地方政府根據(jù)區(qū)域特點和經(jīng)濟發(fā)展情況，合理開征新稅種，對原有稅種的停征，稅率的調(diào)整以及減免稅的調(diào)整具有選擇權(quán)。從而，通過規(guī)范地方稅體系更規(guī)范，提高地方政府財力，彌補收支缺口。

（２）完善轉(zhuǎn)移支付制度，增強地方政府債務(wù)可持續(xù)性。首先，調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，逐步取消稅收返還，促成一般轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付功能明確，互不交叉，互促互補的轉(zhuǎn)移支付體系。一方面，將需要較長時期安排補助經(jīng)費，且數(shù)額相對固定的專項轉(zhuǎn)移項目，劃入一般性轉(zhuǎn)移支付，通過提高一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，充分發(fā)揮發(fā)揮一般性轉(zhuǎn)移支付彌補財政失衡的作用。另一方面，逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ椫Ц俄椖?，?yán)格控制引導(dǎo)類、救濟類、應(yīng)急類專項，有效甄別保留專項，結(jié)合實際調(diào)整地方資金配套措施，充分發(fā)揮專項轉(zhuǎn)移支付矯正轄區(qū)間外溢效應(yīng)的作用。其次，優(yōu)化縱向與橫向相結(jié)合的財政轉(zhuǎn)移支付模式。在縱向轉(zhuǎn)移支付中，建立中央對省、省對市縣兩級轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。進(jìn)一步加大“擴權(quán)強縣”力度，強化省與縣之間的直接管理關(guān)系，通過“省直管縣”的轉(zhuǎn)移支付模式，壯大縣級政府財力，減少縣級政府債務(wù)規(guī)模。在橫向轉(zhuǎn)移支付中，加大東部富裕地區(qū)和中西部貧困地區(qū)橫向的財政轉(zhuǎn)移支付力度，促進(jìn)地方政府間財力的均衡。最后，加快財政轉(zhuǎn)移支付法制建設(shè)。針對轉(zhuǎn)移支付補助資金的使用及管理尚缺乏有效約束和效益評估的現(xiàn)狀，要通過立法的方式規(guī)范和完善財政轉(zhuǎn)移支付資金和項目資金安排，使其更加公平、合理、規(guī)范、高效。

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[15] 劉尚希，趙全厚，等.“十二五”時期我國地方政府性債務(wù)壓力測試研究[J].經(jīng)濟研究參考，2012（8）:3-58.

[16] 孫永君.省以下地方財政分權(quán)問題研究——基于K市的實證分析[J].經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理，2013（5）:82-90.

[17] 趙樹寬，李婷婷.應(yīng)用AHP模糊評價法對地方政府債務(wù)風(fēng)險的評價研究[J].社會科學(xué)輯刊，2014（1）:122-125.

[18] 李永剛.芻議地方政府顯性負(fù)債風(fēng)險及其化解[J].現(xiàn)代財經(jīng)，2011（7）:78-85.

[19] 郭玉清，姜磊，李永寧.中國城市化進(jìn)程中的地方政府債務(wù)融資激勵及其隱性風(fēng)險控制[J].天津社會科學(xué)，2014（2）:88-95.

The Path Selection on the Precaution and Resolution

of the Local Government Debt Risk

under the Visual Threshold of Fiscal Decentralization

Yang Lin，Hou Huan

（ Ocean University of China，Qingdao 266100，China ）

Abstract：Along with economic development and the deepening of economic reform，the local government is confronted with a growing gap between revenue and expenditure，as well as rapidly expanding debt. Many problems，such as large debt stock，imbalanced debt structure，inefficient debt employment，intensive repayment periods and other issues， lead to increasing debt risks of the local government. As for the reasons，there are either deficiencies in debt management，including constraint softening on the existing debt，inadequate supervision of debt and expenditure mis alignment of risk early warning system，or limitations on powers separation of fiscal system and transfer payment system. In this view，it is suggested to start from the short-term measures of addressing local debt risk and long-term institutional improvement and to take various measures，resolving the current problems and eliminate the root causes，so as to provide ideas for the solution to preventing and mitigating the risks of local government debts.

Key words：fiscal decentralization；local governmentdebt；debt risk

（責(zé)任編輯：張丹郁）

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２. 防范和化解我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的長期制度改革

（１）銳意財政分權(quán)體制改革，平衡中央與地方兩個層次的財政汲取能力。首先，以加快由“管理型政府”向“服務(wù)型政府”的職能轉(zhuǎn)變，合理界定政府與市場邊界為基礎(chǔ)，做好中央和地方以及各級地方政府之間的事權(quán)和支出責(zé)任的劃分工作。地方政府從經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域中逐步退出，轉(zhuǎn)到滿足社會公共服務(wù)上來，根據(jù)公共產(chǎn)品的需求層次、公共產(chǎn)品的受益范圍和公共產(chǎn)品的外溢性程度，將財政支出投向勞動就業(yè)、公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、體育文化等公共領(lǐng)域，減輕地方政府支出責(zé)任，縮小地方政府財權(quán)事權(quán)不均。其次，以公平效率為原則，中央和地方財力格局總體穩(wěn)定為前提，完善地方稅收體系，逐步理順中央政府和地方政府間收入劃分。對事關(guān)全局性的稅種，立法權(quán)、開征停征決定權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)繼續(xù)集中在中央；與此同時，在中央政府的指引下，允許地方政府根據(jù)區(qū)域特點和經(jīng)濟發(fā)展情況，合理開征新稅種，對原有稅種的停征，稅率的調(diào)整以及減免稅的調(diào)整具有選擇權(quán)。從而，通過規(guī)范地方稅體系更規(guī)范，提高地方政府財力，彌補收支缺口。

（２）完善轉(zhuǎn)移支付制度，增強地方政府債務(wù)可持續(xù)性。首先，調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，逐步取消稅收返還，促成一般轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付功能明確，互不交叉，互促互補的轉(zhuǎn)移支付體系。一方面，將需要較長時期安排補助經(jīng)費，且數(shù)額相對固定的專項轉(zhuǎn)移項目，劃入一般性轉(zhuǎn)移支付，通過提高一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，充分發(fā)揮發(fā)揮一般性轉(zhuǎn)移支付彌補財政失衡的作用。另一方面，逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ椫Ц俄椖?，?yán)格控制引導(dǎo)類、救濟類、應(yīng)急類專項，有效甄別保留專項，結(jié)合實際調(diào)整地方資金配套措施，充分發(fā)揮專項轉(zhuǎn)移支付矯正轄區(qū)間外溢效應(yīng)的作用。其次，優(yōu)化縱向與橫向相結(jié)合的財政轉(zhuǎn)移支付模式。在縱向轉(zhuǎn)移支付中，建立中央對省、省對市縣兩級轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。進(jìn)一步加大“擴權(quán)強縣”力度，強化省與縣之間的直接管理關(guān)系，通過“省直管縣”的轉(zhuǎn)移支付模式，壯大縣級政府財力，減少縣級政府債務(wù)規(guī)模。在橫向轉(zhuǎn)移支付中，加大東部富裕地區(qū)和中西部貧困地區(qū)橫向的財政轉(zhuǎn)移支付力度，促進(jìn)地方政府間財力的均衡。最后，加快財政轉(zhuǎn)移支付法制建設(shè)。針對轉(zhuǎn)移支付補助資金的使用及管理尚缺乏有效約束和效益評估的現(xiàn)狀，要通過立法的方式規(guī)范和完善財政轉(zhuǎn)移支付資金和項目資金安排，使其更加公平、合理、規(guī)范、高效。

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[18] 李永剛.芻議地方政府顯性負(fù)債風(fēng)險及其化解[J].現(xiàn)代財經(jīng)，2011（7）:78-85.

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Yang Lin，Hou Huan

（ Ocean University of China，Qingdao 266100，China ）

Abstract：Along with economic development and the deepening of economic reform，the local government is confronted with a growing gap between revenue and expenditure，as well as rapidly expanding debt. Many problems，such as large debt stock，imbalanced debt structure，inefficient debt employment，intensive repayment periods and other issues， lead to increasing debt risks of the local government. As for the reasons，there are either deficiencies in debt management，including constraint softening on the existing debt，inadequate supervision of debt and expenditure mis alignment of risk early warning system，or limitations on powers separation of fiscal system and transfer payment system. In this view，it is suggested to start from the short-term measures of addressing local debt risk and long-term institutional improvement and to take various measures，resolving the current problems and eliminate the root causes，so as to provide ideas for the solution to preventing and mitigating the risks of local government debts.

Key words：fiscal decentralization；local governmentdebt；debt risk

（責(zé)任編輯：張丹郁）

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