謝紅林+++劉慶菊

【摘要】國(guó)土規(guī)劃是以國(guó)土資源及其地域空間為基礎(chǔ)來統(tǒng)籌和調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)劃，具有保護(hù)資源與保障發(fā)展的雙重功能。文章闡述了國(guó)土規(guī)劃的主要功能及作用，從而針對(duì)國(guó)土規(guī)劃編制應(yīng)注意的幾個(gè)問題進(jìn)行分析，并提出了提升國(guó)土規(guī)劃地位的措施。

【關(guān)鍵詞】國(guó)土資源，國(guó)土規(guī)劃，編制國(guó)土資源是指存在于主權(quán)國(guó)家國(guó)土地域空間內(nèi)的所有自然資源以及社會(huì)資源的總稱，不僅指實(shí)體資源，也指所占有的地域空間。國(guó)土資源的管理，主要針對(duì)自然資源，就是對(duì)一定地域內(nèi)的實(shí)體資源及其空間的開發(fā)、利用、保護(hù)與整治進(jìn)行管理。國(guó)土資源是國(guó)家生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)與空間基礎(chǔ)，如何合理開發(fā)利用國(guó)土資源，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，需要通過科學(xué)的規(guī)劃來進(jìn)行統(tǒng)籌安排。

一、國(guó)土規(guī)劃的主要功能及作用

國(guó)土規(guī)劃編制是以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)來確定國(guó)土開發(fā)格局，對(duì)不同區(qū)域資源環(huán)境的生態(tài)功能和發(fā)展保障功能進(jìn)行客觀評(píng)估，確定區(qū)域發(fā)展方向，對(duì)不同區(qū)域資源環(huán)境可承載的產(chǎn)業(yè)類型、產(chǎn)業(yè)級(jí)別、產(chǎn)業(yè)規(guī)模進(jìn)行定性或定量的評(píng)估，確定資源開發(fā)利用的強(qiáng)度和速度，有效地引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，避免因追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視資源環(huán)境保護(hù)，對(duì)資源環(huán)境造成不可逆轉(zhuǎn)的后果。

國(guó)土規(guī)劃是各類規(guī)劃中唯一以國(guó)土資源稟賦及其地域空間特征為基礎(chǔ)來統(tǒng)籌和調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的規(guī)劃，是以資源環(huán)境保護(hù)來實(shí)現(xiàn)保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，其特有的雙重功能，使國(guó)土規(guī)劃具有無可替代的作用。

二、國(guó)土規(guī)劃編制的幾個(gè)實(shí)際問題

中共十七屆五中全會(huì)以科學(xué)發(fā)展為主題，圍繞轉(zhuǎn)變發(fā)展方式這一主線，把經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整、統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、科技進(jìn)步和創(chuàng)新、保障和改善民生、建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)等作為“十二五”期間的攻堅(jiān)目標(biāo)，以提高發(fā)展的全面性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性。國(guó)土規(guī)劃要從國(guó)土資源管理的職能出發(fā)，為國(guó)家科學(xué)發(fā)展、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的宏觀戰(zhàn)略搭建國(guó)土資源環(huán)境的空間框架。

1．確定國(guó)土資源開發(fā)格局。

國(guó)土資源環(huán)境調(diào)查和評(píng)價(jià)是國(guó)土資源管理的重要職能，也是進(jìn)行國(guó)土規(guī)劃編制的科學(xué)依據(jù)。十年的國(guó)土資源大調(diào)查工作，已經(jīng)基本摸清了國(guó)土資源家底，并且基本建立了國(guó)土資源動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系，完全能夠?qū)ξ覈?guó)資源環(huán)境承載力作出綜合評(píng)價(jià)。資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)中，一方面考量資源環(huán)境的數(shù)量、質(zhì)量和空間分布，一方面考量社會(huì)需求的總量，同時(shí)考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步、科學(xué)技術(shù)發(fā)展、文化背景、政策制度及管理體制和法制等因素對(duì)人類社會(huì)的資源環(huán)境開發(fā)利用的方式、規(guī)模和速度等的影響，最終確定承載力大小。

一個(gè)地區(qū)資源環(huán)境承載力的大小決定了對(duì)該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保障能力，更重要的是可以確定一個(gè)地區(qū)是以資源環(huán)境保護(hù)為主還是資源開發(fā)保障為主的發(fā)展趨向。通過科學(xué)評(píng)價(jià)可以對(duì)全國(guó)劃分出不同層級(jí)的承載力區(qū)域，以這些不同層級(jí)的承載力分區(qū)作為國(guó)土規(guī)劃編制單元，來劃分不同功能、不同梯級(jí)、不同程度的資源開發(fā)格局。

2．完善資源配置體系。

準(zhǔn)入機(jī)制促經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)變發(fā)展方式是發(fā)展觀念的一種轉(zhuǎn)變，其實(shí)現(xiàn)最終還要落實(shí)到具體的發(fā)展行為中，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整是實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要途徑。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整涉及資源配置、環(huán)境容量、投資、需求等諸多方面，國(guó)土規(guī)劃要從國(guó)土資源宏觀管理的角度為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化提供資源環(huán)境保障。

（1）建立和完善國(guó)土資源宏觀調(diào)控體系，推進(jìn)市場(chǎng)配置資源機(jī)制。通過資源配置帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，避免以產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)資源開發(fā)的格局，避免資源掠奪式、環(huán)境破壞式的發(fā)展方式。

（2）以節(jié)約優(yōu)先為原則，推動(dòng)資源節(jié)約集約利用、循環(huán)利用，提高資源利用效率。對(duì)資源開發(fā)利用企業(yè)設(shè)立準(zhǔn)入門檻，確保資源環(huán)境開發(fā)利用時(shí)的保護(hù)與恢復(fù)，合理控制環(huán)境容量。

（3）依據(jù)資源環(huán)境狀況確定不同區(qū)域鼓勵(lì)或者限制的產(chǎn)業(yè)類型和級(jí)別，設(shè)定產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)，發(fā)展附加值高的產(chǎn)業(yè)，減少對(duì)資源環(huán)境的影響和破壞。

三、提升國(guó)土規(guī)劃地位的措施

由于歷史原因，我國(guó)國(guó)土規(guī)劃工作一直沒能有效開展，一方面是由我國(guó)所處經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段所決定的。建國(guó)以后，我國(guó)處在振興國(guó)民經(jīng)濟(jì)的歷史階段，以擺脫貧窮落后、提高人民生活水平為主要目標(biāo)，工作重心是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，增強(qiáng)國(guó)力，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，尤其是改革開放以后，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的愿望更加強(qiáng)烈，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃引領(lǐng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向是必然的過程。另一方面是對(duì)國(guó)土規(guī)劃的內(nèi)容、功能定位認(rèn)識(shí)不清，國(guó)土規(guī)劃的獨(dú)特性與重要性沒有被認(rèn)同。盡管20世紀(jì)80年代以來，我國(guó)也嘗試開展國(guó)土規(guī)劃工作，但是在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展的背景下，對(duì)資源環(huán)境保護(hù)的關(guān)注與呼聲湮沒在經(jīng)濟(jì)發(fā)展車輪卷起的煙塵之中，國(guó)土規(guī)劃無論從編制到實(shí)施都舉步維艱。實(shí)踐證明，伴隨經(jīng)濟(jì)的飛速增長(zhǎng)出現(xiàn)了許多資源環(huán)境問題，目前已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸。

要遏制這種趨勢(shì)，改善資源環(huán)境狀況，非常需要國(guó)土規(guī)劃這種以國(guó)土資源的開發(fā)、利用與保護(hù)為主要目標(biāo)的規(guī)劃來進(jìn)行宏觀調(diào)控。國(guó)土規(guī)劃作為保護(hù)資源與保障發(fā)展的工具，應(yīng)受到足夠的重視，應(yīng)成為國(guó)家規(guī)劃體系中重要的組成部分，置于規(guī)劃體系的上位，作為各類發(fā)展規(guī)劃在不同地域空間進(jìn)行布局的科學(xué)依據(jù)。

所有發(fā)展規(guī)劃終究都要落“地”，都必須落實(shí)于一定的空間區(qū)位與資源環(huán)境條件下，就必須要在國(guó)土空間開發(fā)格局中尋找“落地點(diǎn)”，使各類規(guī)劃所設(shè)定的指標(biāo)與所在區(qū)域的資源環(huán)境承載力相匹配，不符合國(guó)土規(guī)劃空間格局的應(yīng)適當(dāng)進(jìn)行調(diào)整。只有這樣，才能在保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的同時(shí)也實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境的可恢復(fù)與可持續(xù)。

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