陳復(fù)昌

（河南牧業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)院， 鄭州 450044）

地方政府投融資平臺(tái)作為地方政府負(fù)債最主要的依托主體，其風(fēng)險(xiǎn)引起了國內(nèi)外廣泛關(guān)注。 從不同的視角審視地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)， 從而尋找有效的風(fēng)險(xiǎn)管理策略具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。 本文從宏觀管理視角對地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，從政策角度提出地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)管理的具體策略。

一、宏觀管理視角下的地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)

基于宏觀管理視角， 地方政府投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)鏈， 即由地方政府融資平臺(tái)這一微觀經(jīng)濟(jì)主體的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到宏觀經(jīng)濟(jì)主體而形成的一系列風(fēng)險(xiǎn)。

1.作為地方政府的融資手段，地方政府投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

地方政府投融資平臺(tái)是地方政府因?yàn)榻ㄔO(shè)資金嚴(yán)重不足、突破法律限制的一種融資創(chuàng)新，地方政府投融資平臺(tái)的債務(wù)實(shí)際上就是該級(jí)政府的債務(wù)。 如果地方政府投融資平臺(tái)出現(xiàn)財(cái)務(wù)危機(jī)， 該級(jí)地方政府就不得不用財(cái)政資金來化解， 從而影響本級(jí)地方政府的財(cái)政運(yùn)行， 金額巨大會(huì)直接引起地方政府財(cái)政危機(jī)；在我國現(xiàn)行政府管理體制下，上級(jí)政府往往會(huì)為下級(jí)政府財(cái)政危機(jī)兜底。 這樣一來，下級(jí)政府的財(cái)政危機(jī)必然沖擊上級(jí)財(cái)政，層層傳遞，直至影響中央財(cái)政的穩(wěn)定。

2.作為有政府背景的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，地方政府投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)、 社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（1）金融風(fēng)險(xiǎn)。 因?yàn)橛姓尘?，地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)資金的來源主要是銀行貸款， 如果地方政府投融資平臺(tái)出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)，政府也無力償還，就會(huì)造成銀行呆、壞賬損失；如果政府投融資平臺(tái)大規(guī)模違約，就直接威脅金融市場的運(yùn)行， 政府投融資平臺(tái)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)直接轉(zhuǎn)化為金融風(fēng)險(xiǎn)。

（2）社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。這里的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是指因地方政府投融資平臺(tái)引起的一系列社會(huì)問題。 地方政府成立投融資平臺(tái)變相舉債刺激了地方政府過度投資的熱情和不正確的政績觀， 地方政府熱衷于大規(guī)模的城市基本建設(shè)，建設(shè)中追求奢華，造成浪費(fèi)，房價(jià)過高，甚至助長了腐敗，擴(kuò)大城鄉(xiāng)貧富差距，加大社會(huì)不滿情緒；當(dāng)?shù)胤秸疄槠淙谫Y平臺(tái)債務(wù)買單的時(shí)候， 為了防止債務(wù)危機(jī)，通過擴(kuò)大稅收、非稅收入或制度外收入，從而造成納稅人負(fù)擔(dān)過重等問題； 地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)違約導(dǎo)致政府違約會(huì)損害政府信用。

（3）宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府投資融資平臺(tái)絕大多數(shù)是地方政府通過注入土地、 股權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)成立的，多數(shù)主要靠土地升值帶來的收益償還債務(wù)，使得地方政府陷入“土地財(cái)政”的深淵。 地方政府往往會(huì)通過變相地降低房地產(chǎn)的調(diào)控力度、 盤活土地市場來爭取更多的土地收益， 在降低債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)卻削弱了房地產(chǎn)的調(diào)控成效，地價(jià)、房價(jià)居高不下，很難改變依靠投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)展模式，增加了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的難度； 眾多的地方政府投資融資平臺(tái)投資于經(jīng)營性項(xiàng)目，參與市場競爭，對民營經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生擠出效應(yīng)； 地方政府通過投融資平臺(tái)進(jìn)行大規(guī)模的借債， 對宏觀貨幣政策的調(diào)控產(chǎn)生直接影響。

3.地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁路線。

地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)沖擊地方政府財(cái)政、金融和經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)方面，政府為了控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)采取一些措施，進(jìn)一步導(dǎo)致連鎖反應(yīng)，風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁、擴(kuò)散。地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁路線圖見圖1。

圖1 地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁路線圖

二、 宏觀視角下的地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀

基于宏觀視角， 地方政府融資平臺(tái)債務(wù)目前主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)。

1.債務(wù)總額不斷增加，其他相關(guān)債務(wù)大幅增長，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷聚集。

來自政府有關(guān)部門的數(shù)據(jù)顯示，2009年以前，全國地方政府投融資平臺(tái)負(fù)債總額在1萬億元左右。2009年3月，人行與銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，該指導(dǎo)意見催生了各級(jí)地方政府投融資平臺(tái)的“井噴”式發(fā)展。 2009年末，地方政府融資平臺(tái)債務(wù)總余額高達(dá)7.38萬億元， 相當(dāng)于2009年GDP 的23%；經(jīng)銀監(jiān)會(huì)的數(shù)輪清理整頓， 地方政府投融資平臺(tái)舉債有一定規(guī)模的下降。 來自審計(jì)署公告數(shù)據(jù)顯示， 地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)總額2010年末、2013年6月末分別為4.97萬億元、6.97萬億元， 兩年半增長了40.22%。 地方政府投融資平臺(tái)各類政府性債務(wù)都在增加，仍以直接債務(wù)為主，但間接債務(wù)有所增長，特別是地方政府其他相關(guān)債務(wù)較2010年底增加40.78%，占比由20.50%上升至28.86%， 地方政府投融資平臺(tái)政府性債務(wù)或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)敞口明顯擴(kuò)大。從整體上看，地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)增長仍然較快，風(fēng)險(xiǎn)不斷聚集，控制難度加大。

2.地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最大源生地。

地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)作為地方政府債務(wù)的最主要形式，長期居高不下，從而使地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的最主要來源。 從政府舉債主體來看， 地方政府投融資平臺(tái)仍然是地方政府舉債的主體。審計(jì)署審計(jì)公告顯示，投融資平臺(tái)公司舉借的政府性債務(wù)由2010年的49710.68 億元上升到2013年6月底的69704.42 億元，增長了40.22%；2010年占全部政府債務(wù)比重的46.38%，2013年6月為38.96%，雖然下降了7.42%，但比重仍然是最高的，比排在第二位的政府部門和機(jī)構(gòu)的政府性債務(wù)所占比例高出16.27%，比包括第三位以后的所有債務(wù)主體的政府性債務(wù)所占比例之和還高出0.61%。 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制重點(diǎn)仍然是地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制。

3.貸款仍是融資平臺(tái)的主要融資方式，隱性債務(wù)比重增加。

近年來， 由于銀監(jiān)會(huì)不斷加強(qiáng)對地方政府貸款的監(jiān)管，2013年審計(jì)結(jié)果顯示銀行貸款占地方政府債務(wù)的比例2013年6月底比2010年底下降了22.45%，但仍然是投融資平臺(tái)債務(wù)的主要形式， 金融風(fēng)險(xiǎn)仍不可忽視。 截至2013年6月底，銀行貸款、發(fā)行債券、BT、信托融資分別為101187.39 億元、18456.91 億元、14763.51 億元和14252.33 億元， 分別占債務(wù)總額的56.56%、10.32%、8.25%和7.97%。同時(shí)發(fā)現(xiàn)，與2010年前相比，新增的BT 融資和信托融資等方式隱蔽性強(qiáng)，加上影子銀行涉足，增加了監(jiān)管難度，地方政府債務(wù)出現(xiàn)新的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

4.信息披露存在缺陷，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)計(jì)量困難，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控難度大。

地方政府投融資平臺(tái)中的政府性債務(wù)缺乏統(tǒng)一的、規(guī)范的計(jì)量和披露，債務(wù)數(shù)據(jù)依靠審計(jì)或銀監(jiān)局統(tǒng)計(jì)而來， 審計(jì)署和銀監(jiān)會(huì)公告的政府性債務(wù)信息口徑也存在差異， 甚至審計(jì)署三次大規(guī)模審計(jì)口徑都出現(xiàn)差異。 審計(jì)署公告顯示，地方政府融資平臺(tái)債務(wù)總額2010年末約為4.97萬億元，2013年6月底為69704.42 億元。 但是2013年6月底的數(shù)據(jù)不包括退出類融資平臺(tái)債務(wù)， 而退出類投融資平臺(tái)建設(shè)公益性項(xiàng)目等所舉借的債務(wù)仍屬于政府債務(wù)。 而且2013年的審計(jì)范圍新增鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府， 融資方式新增BT、信托等。 2012年審計(jì)范圍僅針對36個(gè)本級(jí)地方政府；然而，銀監(jiān)會(huì)的數(shù)據(jù)顯示，地方政府融資平臺(tái)債務(wù)余額2011年9月末為9.1萬億元，2013年4月達(dá)9.3萬億。 由于各級(jí)政府的資產(chǎn)、債務(wù)信息披露問題，各級(jí)地方政府資產(chǎn)對債務(wù)的保障程度到底有多大，很難量化，嚴(yán)重影響了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析，從而加大了風(fēng)險(xiǎn)管理難度。

三、基于宏觀視角，地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)管理策略

1.多措并舉，解決地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的根源問題。

巨量資金供需矛盾是地方政府投融資平臺(tái)及其風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的根源。科學(xué)界定政府職能、改變主要依靠投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長模式、改變地方政府政績觀，縮小政府資金收支缺口，適當(dāng)放寬地方政府發(fā)債權(quán)，減少依托投融資平臺(tái)融資的需求，從而降低投融資平臺(tái)的債務(wù)規(guī)模，是降低投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的根本之所在。

（1）嚴(yán)格界定地方政府職能，降低地方政府融資需求。政府履行職能需要資金保障，政府職能決定政府資金需求。 當(dāng)前仍然存在政府與市場的職能劃分不清的現(xiàn)象，地方政府大量從事經(jīng)濟(jì)和具體的經(jīng)營活動(dòng)，進(jìn)一步催生大量額外負(fù)債。 因此， 要嚴(yán)格界定各級(jí)政府職能，全面建設(shè)服務(wù)型政府，限定政府投資范圍，地方政府投資主要針對市場不能有效配置資源的領(lǐng)域和關(guān)系到地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局、有重大影響的項(xiàng)目，將公用事業(yè)的所有權(quán)、經(jīng)營管理權(quán)等進(jìn)行有效剝離，吸引民間資本投資建設(shè)和經(jīng)營。

（2）完善財(cái)稅體制，促進(jìn)事權(quán)與財(cái)權(quán)的匹配，減少資金供需矛盾。在現(xiàn)行財(cái)稅體制下，財(cái)權(quán)上移事權(quán)下移突出，越往下級(jí)財(cái)權(quán)越不能滿足事權(quán)需要，利用投融資平臺(tái)融資的需求越強(qiáng)烈， 投融資平臺(tái)的債務(wù)規(guī)模會(huì)越大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)便會(huì)隨之增大。 因此，地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的錯(cuò)配是融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)重要的、 源發(fā)性的驅(qū)動(dòng)因素。 為了降低融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，改革財(cái)稅體制、適當(dāng)上移部分事權(quán)和支出責(zé)任、 加大中央政府轉(zhuǎn)移支付力度是必要之舉。

（3）加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，改變主要依靠投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)展模式。 多年來，我國促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長主要依靠投資拉動(dòng)，全國各地大興土木，圈地造城，造成了大量的重復(fù)建設(shè)，產(chǎn)能過剩，浪費(fèi)巨大，投資效率極低。 過熱的投資需要巨額的資金支持，進(jìn)一步催生了眾多的地方政府投融資平臺(tái)， 并導(dǎo)致其債務(wù)與日劇增。 過度依靠投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長模式成為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要推手，因此要加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)投資、出口和內(nèi)需協(xié)調(diào)發(fā)展，對防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)有著巨大的作用。

（4）改善政府管理，防控風(fēng)險(xiǎn)。 單純追求GDP，催生了投資拉動(dòng)為主的經(jīng)濟(jì)增長模式；預(yù)算管理弱化，加大了收支矛盾；《預(yù)算法》等法律不允許地方政府舉債，催生了通過投融資平臺(tái)變相舉債。因此，要完善政府績效管理制度，真正實(shí)現(xiàn)不孤立的以GDP 論英雄，防止經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)中的過度超前投資； 將債務(wù)規(guī)模及風(fēng)險(xiǎn)納入考核范圍， 建立健全地方政府各類債務(wù)的責(zé)任追究制度，抑制其非理性舉債；建立健全投資決策機(jī)制，防范投資失誤，防止經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)中的非理性投資，從而降低過度超前投資形成的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)； 進(jìn)一步完善預(yù)算管理制度、國庫集中收付制度和政府集中采購制度，加強(qiáng)收支管理，減少收支矛盾。將政府債務(wù)納入預(yù)算管理， 通過預(yù)算控制債務(wù)規(guī)模； 進(jìn)一步改革政府會(huì)計(jì)制度，健全信息披露制度，為債務(wù)管理及時(shí)、全面和準(zhǔn)確地提供信息；完善《擔(dān)保法》《預(yù)算法》等相關(guān)法律，適當(dāng)放寬地方政府及其融資平臺(tái)發(fā)債權(quán)， 規(guī)范政府舉債行為，減少隱性債務(wù)；完善政府償債基金制度，及時(shí)足額提取償債基金，搞好償債基金管理，提高應(yīng)對債務(wù)危機(jī)的能力。

2.多方參與，加強(qiáng)地方投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理。

（1）加強(qiáng)中央政府對地方政府、上級(jí)政府對下級(jí)政府投融資平臺(tái)債務(wù)的管理。 中央政府從頂層設(shè)計(jì)上對地方政府債務(wù)、投融資平臺(tái)債務(wù)進(jìn)行管理制度設(shè)計(jì)。建立政府債務(wù)預(yù)算層層上報(bào)制度， 實(shí)行政府性債務(wù)雙重批準(zhǔn)制度， 由上級(jí)政府統(tǒng)籌規(guī)劃， 接受上級(jí)政府的指導(dǎo)、 監(jiān)管。 下級(jí)地方政府的債務(wù)預(yù)算要報(bào)本級(jí)人大審議，同時(shí)報(bào)上級(jí)政府審批，上級(jí)政府要層層匯總再報(bào)上一級(jí)政府審批，直至中央政府，對超預(yù)算的債務(wù)嚴(yán)格控制；地方政府投融資平臺(tái)、其他公共機(jī)構(gòu)發(fā)行債券需要本級(jí)政府和上級(jí)政府的雙重批準(zhǔn)， 接受上級(jí)政府的監(jiān)督。

（2）加強(qiáng)地方政府對本級(jí)投融資平臺(tái)的宏觀管理。由地方政府牽頭，由財(cái)政部門、發(fā)展與改革部門、國有資產(chǎn)管理部門聯(lián)合組成地方政府債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組。 由地方政府債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組對本級(jí)政府債務(wù)管理辦法、投融資平臺(tái)的性質(zhì)和職能定位進(jìn)行設(shè)計(jì)，對政府債務(wù)及其債務(wù)結(jié)構(gòu)、 投融資平臺(tái)債務(wù)及其債務(wù)結(jié)構(gòu)進(jìn)行宏觀規(guī)劃、指導(dǎo)、監(jiān)督，對現(xiàn)有地方政府投融資平臺(tái)重新進(jìn)行科學(xué)分類管理。 保證融資平臺(tái)設(shè)置的必要性、 合理性； 保證政府債務(wù)規(guī)模及其結(jié)構(gòu)、投融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模及其結(jié)構(gòu)的合理性；建立科學(xué)有效地政府投融資平臺(tái)債務(wù)預(yù)警機(jī)制。 從而，通過加強(qiáng)地方政府對投融資平臺(tái)的宏觀管理， 有效防控投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（3）加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)對投融資平臺(tái)舉債的監(jiān)管。2009年以來， 銀監(jiān)會(huì)對地方政府投融資平臺(tái)貸款出臺(tái)了一系列監(jiān)管意見，加大了管控力度，清理了大量不良平臺(tái)貸款， 遏制了地方政府融資平臺(tái)債務(wù)爆發(fā)式增長， 在防控地方政府融資平臺(tái)信貸風(fēng)險(xiǎn)方面卓有成效。 隨著銀行信貸資金監(jiān)管趨緊，金融創(chuàng)新不斷，風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移， 地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)管理出現(xiàn)了新的難度。 因此， 中央銀行和銀監(jiān)會(huì)要不斷完善頂層設(shè)計(jì)，針對新問題，及時(shí)研究新措施，全面規(guī)范地方政府投融資平臺(tái)借貸行為， 保證對信貸資金供給的全面控制。

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