楊亞軍+張晶+王曉潔

【摘要】 文章首先分析了中央部門集中采購過程中存在的主要問題，包括越權(quán)采購、放任采購、違規(guī)采購和規(guī)避采購四個方面，并探討了問題產(chǎn)生的原因，即思想認識不到位、管理體制不健全、法規(guī)制度不完備、程序執(zhí)行不規(guī)范、檢查問責不嚴格等。在此基礎(chǔ)上，提出了審計促進完善中央單位實施部門集中采購的簡要架構(gòu)。這一架構(gòu)由審查部門集中采購的真實性、合法性和效益性的審計目標，審查部門集中采購預算和計劃編制執(zhí)行情況等方面的審計重點內(nèi)容，審計署財政司和派出局共同實施審計的組織方式構(gòu)成。

【關(guān)鍵詞】 中央單位； 部門集中采購； 政府采購法； 審計目標

中圖分類號：F239.1文獻標識碼：A文章編號：1004-5937（2014）20-0081-04一、中央單位實施部門集中采購中存在的主要問題

依據(jù)財政部《中央單位政府采購管理實施辦法》的有關(guān)規(guī)定，中央單位政府采購組織形式分為政府集中采購、部門集中采購和單位自行采購。部門集中采購，作為中央單位實施政府采購的組織形式之一，是指主管部門統(tǒng)一組織實施部門集中采購項目的采購活動，是中央單位預算執(zhí)行的重要方式。我國部門集中采購工作經(jīng)過十余年的努力，取得了長足發(fā)展。其間，中央單位執(zhí)行《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》），在規(guī)范政府采購行為、提高財政資金使用效益、落實政府采購政策功能、調(diào)控經(jīng)濟社會、預防腐敗等方面取得了明顯成效，但一些單位存在不編政府采購預算或預算編制缺乏預見性、超標準采購、越權(quán)采購、放任采購、違規(guī)采購、規(guī)避集中采購、采購程序不規(guī)范、采購效率低下等問題，需要研究并采取措施加以解決。本文主要分析其中的重點問題，即越權(quán)采購、放任采購、違規(guī)采購和規(guī)避采購。

（一）越權(quán)采購

主要表現(xiàn)為把國務(wù)院發(fā)布的政府采購目錄中明確規(guī)定由中央單位政府集中采購中心（分別為中央國家機關(guān)政府采購中心、中直機關(guān)政府采購中心、全國人大政府采購中心）負責集中采購的工程、貨物和服務(wù)，擅自改為部門集中采購。如某部2011年本級項目支出印制費2.8億元，本應(yīng)由中央國家機關(guān)政府采購中心負責集中采購，卻未經(jīng)批準，擅自改為部門集中采購。

（二）放任采購

主要表現(xiàn)為把部門集中采購等同于中央部門各使用單位（內(nèi)設(shè)司局和所屬單位）自行采購，沒有將其作為中央單位預算執(zhí)行的方式來認識和管理。如在2011年年度預算執(zhí)行審計中發(fā)現(xiàn)的北京某高校由各學院、處室分散采購圖書，未實行部門集中采購管理，2009年至2011年圖書、期刊和電子資源庫等采購支出8 000余萬元；再如中央某部門的五個內(nèi)設(shè)司局，將本應(yīng)實行部門集中采購的8個服務(wù)項目，自行委托該部門控股的北京某公司承擔。

（三）違規(guī)采購

主要表現(xiàn)為：一是中央單位政府采購預算不完整，如某部2011年本級項目支出中政府采購實際執(zhí)行 10 448.56萬元，其中未編制政府采購預算而實施政府采購的項目有16個，采購金額為6 134.16萬元，占全年項目政府采購金額的58.71%；二是采購信息公開不規(guī)范，未在規(guī)定的媒體上按要求公開采購信息；三是供應(yīng)商不合格，未對供應(yīng)商資格進行嚴格的審查，如某部某業(yè)務(wù)局2012年11月與不具備政府采購業(yè)務(wù)代理資格的某公司簽訂協(xié)議，委托其代理政府采購應(yīng)急物資2 000萬元；四是隨意選擇部門集中采購評審人員，評審人員不在財政部各類評審專家?guī)靸?nèi)；五是違背招標程序，預設(shè)中標人等。

（四）規(guī)避采購

一些單位，以特殊情況為由將本應(yīng)進行部門集中采購的項目自行采購，或鉆政策空子將通用項目與專用項目捆在一起，或通過化整體為部分，將集中采購項目人為拆分，使之達不到實行集中采購的限額標準，或以商務(wù)合作協(xié)議委托其他單位直接辦理，把本應(yīng)進行部門集中采購的事項變成項目預算使用單位（內(nèi)設(shè)司局和部屬單位）的自行采購，實質(zhì)是規(guī)避政府采購，不符合政府采購的公開性、透明性、規(guī)范性、有效性的基本要求。如中央某單位基礎(chǔ)設(shè)施更新改造項目預算320萬元，由該單位下屬某公司具體執(zhí)行，該公司未采用公開招標，而是將項目分為兩個標段向深圳市某裝飾工程有限公司和北京某建筑裝飾有限公司等5家公司發(fā)出邀請，經(jīng)評審后確認北京某建筑裝飾有限公司為第一標段簽約人、深圳市某裝飾工程有限公司為第二標段簽約人。再如北京某高校在“985工程”實施過程中，2008年采用內(nèi)部招標方式采購實驗室設(shè)備及改造工程816萬元，2010年采用以單筆10萬元以下方式與供應(yīng)商簽訂30份合同采購設(shè)施295萬元，通過內(nèi)部招標及化整為零方式規(guī)避公開招標共計1 111萬元。

二、問題產(chǎn)生的原因分析

（一）思想認識不到位

中央單位或人員在集中采購方面法治意識淡薄，未牢固樹立依法進行部門集中采購的理念，未牢固樹立依照預算法及有關(guān)法規(guī)進行預算管理的理念，沒有把思想認識和行為統(tǒng)一到遵守部門集中采購的有關(guān)法規(guī)上。

（二）管理體制不健全

《中央單位政府集中采購管理實施辦法》規(guī)定“中央單位作為采購人，應(yīng)當依法實施集中采購”，以及“主管部門應(yīng)當明確內(nèi)設(shè)機構(gòu)牽頭負責政府采購工作”，但有的中央單位沒有區(qū)分和明確部門采購的主管單位、主辦單位和使用單位的各自職責和工作要求，導致有的主管單位不想管、不認真管，有的主辦單位不會辦、不認真辦，有的使用單位不學習、不執(zhí)行有關(guān)規(guī)定，自行其是。

（三）法規(guī)制度不完備

《政府采購法》頒布施行已10年，《中央單位政府集中采購管理實施辦法》實施時間也將近10年，但政府采購主管部門未能認真總結(jié)政府采購的經(jīng)驗，即使制定了《政府采購法實施條例（征求意見稿）》也尚未發(fā)布正式稿。再者，《政府采購法》、《招標投標法》等法律間的矛盾、不協(xié)調(diào)之處明顯存在。應(yīng)從制定法律法規(guī)的高度，對中央單位實施部門集中采購的體制、機制和管理方式提出明確要求，進行頂層設(shè)計，作出內(nèi)在邏輯一致、協(xié)調(diào)的規(guī)定。

（四）程序行為不規(guī)范

有的中央單位未能按照相關(guān)規(guī)定建立一套規(guī)范的政府集中采購程序，導致這些單位的部門集中采購過程出現(xiàn)不符合中央單位政府采購類別、限額、方式和制度規(guī)定的行為。如，采購方式選擇隨意性大，存在把關(guān)不嚴、放寬標準的問題；再如，采購程序不嚴密，擅自簡化采購程序，縮短采購周期，不按規(guī)定發(fā)布政府采購信息或采購信息不公開，搞地區(qū)保護和行業(yè)封鎖。

（五）檢查問責不嚴格

《政府采購法》將政府采購的監(jiān)督管理權(quán)授予各級政府財政部門，《中央單位政府集中采購管理實施辦法》更是明確規(guī)定“財政部應(yīng)當依法對中央單位、集中采購機構(gòu)、供應(yīng)商執(zhí)行政府采購法律、行政法規(guī)和規(guī)章制度情況進行監(jiān)督檢查”，以及“主管部門應(yīng)當對本部門、本系統(tǒng)政府集中采購工作情況實施監(jiān)督檢查”，但在部門集中采購的實際工作中，兩法規(guī)定的管理辦法和檢查制度得不到切實執(zhí)行，對違反政府采購法和有關(guān)規(guī)定，造成重大損失和腐敗行為的典型案例進行查處通報力度不到位。

三、審計促進完善中央單位實施部門集中采購制度的思路

（一）審計目標

對中央單位實施部門集中采購進行審計的目標是，審查部門集中采購過程的真實性、合法性和效益性，揭示違反部門集中采購所涉及的法律法規(guī)的行為，分析部門集中采購制度和政策執(zhí)行中存在的問題，提出改進部門集中采購的意見建議，推動政府采購制度的完善和政府采購行為的改進，進一步發(fā)揮國家審計在部門集中采購中的“免疫系統(tǒng)”功能。

（二）審計的重點內(nèi)容

1.審查部門集中采購預算和計劃編制執(zhí)行情況

對于部門集中采購預算，應(yīng)重點審計采購預算的編制是否依據(jù)當年的《中央單位政府集中采購目錄及標準》以及《中央本級基本支出預算管理辦法》、《中央本級項目支出預算管理辦法》等規(guī)定，編制程序是否合理，是否符合實際要求；預算是否嚴格按照采購目錄分類編報，是否明確規(guī)定了商品或勞務(wù)的品種、規(guī)格、數(shù)量等和采購時間；預算編報范圍是否全面、完整，預算資金來源是否合理；有無超過采購單位真正需求，多次重復采購、提高采購規(guī)模的問題；預算過程中有無任意追加或削減預算的現(xiàn)象，以及有必要追加或削減預算時是否能按規(guī)定程序報財政部審核批復；年度中的臨時性采購是否合理，是否履行了相關(guān)程序；年末預算結(jié)余是否仍能用于規(guī)定用途。

對于采購計劃，重點審計部門集中采購計劃編制是否以年初批準的預算項目為基準，并結(jié)合采購目錄和采購具體需求情況編制；是否“按照項目構(gòu)成、使用單位、采購數(shù)量、技術(shù)規(guī)格、使用時間等內(nèi)容編制具體采購計劃”；采購計劃編制的填制申報是否規(guī)范，申報程序是否合理；是否存在無計劃、超計劃采購的行為。

2.審查中央部門集中采購范圍

政府采購項目應(yīng)屬于當年年度的《中央單位政府集中采購目錄及標準》范圍內(nèi)的集中采購品目和采購限額標準以上項目，據(jù)此要重點檢查部門集中采購是否嚴格按照國務(wù)院當年頒布的中央預算單位部門集中采購目錄規(guī)定的范圍執(zhí)行，采購的范圍、規(guī)模、數(shù)量、品種是否符合要求，是否擅自提高或降低采購標準等。

3.審查部門集中采購方式

《政府采購法》規(guī)定的政策集中采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價、國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認定的其他采購方式等。其中，公開招標應(yīng)作為政府集中采購的主要采購方式，這種方式要求招標采購單位依法以招標公告的方式邀請不特定的供應(yīng)商參加投標。審計人員要對具體的部門集中采購項目進行分析和判斷，確定采購方式符合相關(guān)規(guī)定與否，是否存有擅自改變采購方式尤其是規(guī)避公開競爭的問題，特別是要審查是否存在將公開招標方式改用詢價、競爭性談判、單一來源采購等其他采購方式的問題。對于改變采購方式的，需要審查是否能嚴格報財政部進行特殊審批等。審計人員還要審查有無利用法律規(guī)定范圍外的方式進行采購，并要分析采購方式選擇不合法、不合規(guī)的具體原因和實際影響。

4.審查部門集中采購程序

采購程序的審計主要是依據(jù)政府采購相關(guān)法規(guī)，對政府采購活動中采購機構(gòu)的委托、采購方案的制定、采購信息的發(fā)布、招投標環(huán)節(jié)和合同的簽署、采購標的的驗收和采購資金的支付等環(huán)節(jié)的合規(guī)性實施程序上的核查。具體講，審查部門集中采購是否堅持“公開、公平、公正”及誠信原則；政府采購計劃是否按規(guī)定在相關(guān)媒體上公布；是否按規(guī)定制定集中采購的具體操作方案，能否按方案的內(nèi)容真正實施；所采用的集中采購方式是否符合《政府采購法》要求和本單位實際情況；是否在財政部專家?guī)熘谐槿＜?，專家行為是否能恰當履行職能，是否與參加投標的供應(yīng)商有不正常來往；是否能按合同履約驗收貨物和支付款項職責，出現(xiàn)糾紛能否恰當處理。要重點審查招投標活動，確定是否存有暗箱操作等情況，是否有相互約定抬高或壓低投標報價的圍標、串標、陪標行為，是否存有招標者事先向投標者泄露標底甚至內(nèi)定中標者等違法違規(guī)行為，是否存在偽造、變造投標資料騙取中標的行為。

5.審查部門集中采購合同

包括對部門集中采購合同的簽訂和執(zhí)行的核查。審查是否出現(xiàn)未按約定時間和程序簽訂采購合同的情形，是否能及時向相關(guān)部門備案，是否未履行規(guī)定程序而變更合同，是否存在不能正常執(zhí)行合同的違約情況，是否存在為滿足合同執(zhí)行而虛假驗收等情況，是否能恰當處理合同履行中的糾紛違約事宜以及供應(yīng)商申訴與行政復議權(quán)利能否得到切實保障。

6.審查部門集中采購當事人的資質(zhì)

包括部門集中采購機構(gòu)資質(zhì)、供應(yīng)商資質(zhì)和評審專家資質(zhì)三方面。審查有無不具備資質(zhì)的供應(yīng)商參與部門集中采購活動的問題，有無不具備資質(zhì)的集中采購機構(gòu)組織實施部門集中采購活動的問題，有無不具備相應(yīng)專業(yè)水平和職業(yè)素養(yǎng)的評審專家進行評審的問題。

7.審查部門集中采購的電子平臺

包括對部門集中采購電子平臺設(shè)計的科學合理性與運行的效果進行審計。具體要審查評價電子平臺的設(shè)計是否做到功能齊全、完備；運行是否高效順暢；使用是否有恰當授權(quán)；采購信息甚至下一步有望實現(xiàn)的網(wǎng)上開標、網(wǎng)上評標是否能通過部門集中采購電子平臺公示；是否能通過電子平臺及時了解、監(jiān)控部門集中采購過程，盡可能實現(xiàn)“陽光采購”。

8.審查內(nèi)部控制制度的建立、健全和有關(guān)部門監(jiān)督管理職責的履行情況

對內(nèi)部控制制度的審查，包括審查部門集中采購的內(nèi)控制度是否符合法律法規(guī)要求并嚴格執(zhí)行；是否根據(jù)部門政府采購實際情況制定；是否能全面規(guī)范政府采購工作；設(shè)計是否科學，以及采購部門是否建立了規(guī)范的政府采購會計制度。

對有關(guān)部門監(jiān)督管理職責履行情況的審查，包括審查財政部門、主管部門、預算單位和二級預算單位以及公證機關(guān)、審計部門、紀委監(jiān)察部門等是否切實負責起本部門集中采購的管理職責和所監(jiān)督的部門集中采購環(huán)節(jié)的職責，是否根據(jù)法律法規(guī)對部門集中采購所涉及的本部門和其他相關(guān)部門的內(nèi)部控制制度進行恰當?shù)臋z查督促，是否形成監(jiān)督檢查的合力，是否對集中采購中的違法違規(guī)行為依法進行查處。

9.審查部門集中采購工作的績效

應(yīng)從績效審計常用的“3E”上進行審計。首先是經(jīng)濟性的審計，審查政府采購資金的使用價值是否實現(xiàn)最大化，所購財產(chǎn)物資是否充分、有效地利用，審查有無盲目采購和重復采購的現(xiàn)象。其次是效率性審計，審查所采購的財產(chǎn)物資、辦公設(shè)施及勞務(wù)是否必要，是否明顯有助于提升工作效率。最后是效果性審計，審查部門集中采購制度的推行是否可以真正加強財政支出管理，部門集中采購的效益是否達到預算預期的效果甚至更好，以及《政府采購法》要求的效果是否達到，即政府采購是否“有助于實現(xiàn)國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展政策目標，包括保護環(huán)境，扶持不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進中小企業(yè)發(fā)展等”。

（三）審計組織方式

對于政府采購審計的組織方式，可考慮結(jié)合中央單位預算執(zhí)行審計，或結(jié)合中央單位財務(wù)收支審計，或?qū)嵤┲醒氩块T集中采購專項審計，將部門集中采購審計作為上述三項審計的重要內(nèi)容，由審計署財政司和派出局負責實施。對中央單位所屬京外單位參與部門集中采購的，可以采取上下聯(lián)動的審計方式，商請審計署特派辦協(xié)助共同完成。對于審計結(jié)果的匯總，如果采取的是結(jié)合中央單位預算執(zhí)行審計或中央單位財務(wù)收支審計方式，那么審計結(jié)果就匯入中央單位預算執(zhí)行審計報告或中央單位財務(wù)收支審計報告中；如果采取的是實施中央部門集中采購專項審計方式，那么可考慮由審計署財政司牽頭，負責將本司、各派出局和進行協(xié)助的特派辦的審計結(jié)果進行統(tǒng)一匯總，最終形成中央部門集中采購審計報告?！?/p>

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