趙秋成，楊秀凌

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué)a.公共管理學(xué)院;b.職業(yè)技術(shù)與繼續(xù)教育學(xué)院，遼寧 大連 116025)

一、引 言

自2000年中國(guó)步入老年型社會(huì)以來，2012年我國(guó)60歲及以上老年人已達(dá)19 390萬人，占總?cè)丝诘?4.3%，按全國(guó)第六次人口普查(以下簡(jiǎn)稱“六普”)時(shí)的比例推算，目前我國(guó)約有80歲及以上老年人2291.6萬人，其中1305萬人生活在農(nóng)村;與2000年比較，60歲及以上老年人凈增6392.2萬人，年均增速3.70%，其中80歲及以上高齡老人凈增1092.5萬人，年均增速6.06%。而且，與人口老齡化和高齡化相伴隨的是高齡老人及無子女和少子女老年人持續(xù)增多，一些孤寡、高齡、失能和患病老人的生活照料、疾病護(hù)理和精神慰藉問題日益嚴(yán)峻。“六普”資料顯示，目前中國(guó)60歲及以上獨(dú)居老人(1824.4萬人)中有360.4萬人為80歲及以上高齡老人，比重為19.75%;在60歲及以上老年人中，生活不能自理者(即失能老人)520.2萬人，生活雖能自理但不健康者(這些人通常為患病高峰人群或潛在的生活不能自理人群)2455.3萬人，其中63.38%的生活不能自理老人和68.51%的生活能自理但不健康老人均生活在農(nóng)村。在社會(huì)保障水平依然低下，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系仍不完善、不發(fā)達(dá)的目前乃至今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，規(guī)模龐大且仍在快速增加的無子女、少子女及子女不在身邊的高齡、患病和失能半失能老人的養(yǎng)老服務(wù)缺失問題值得關(guān)注。

養(yǎng)老服務(wù)是指為老年人提供的滿足其生存、生活和心理需要的照料、護(hù)理、援助、慰藉等所有勞務(wù)活動(dòng)的總稱。養(yǎng)老服務(wù)保障是社會(huì)養(yǎng)老保障的重要組成部分。在中國(guó)，受生產(chǎn)力水平低下及計(jì)劃體制制約生產(chǎn)要素流動(dòng)和活力等方面因素的影響，人們長(zhǎng)期為生存和溫飽所困擾，滿足基本物質(zhì)生活需要素來被視作社會(huì)保障的“重中之重”，在這種情況下，存在“重經(jīng)濟(jì)保障，輕服務(wù)保障”問題實(shí)屬正常，然而，這卻使少子高齡化背景下養(yǎng)老服務(wù)保障嚴(yán)重滯后的問題更加凸顯。雖然近些年國(guó)家日益重視老年人照護(hù)、慰藉和困難救助等問題，并陸續(xù)頒布了《老年人權(quán)益保障法》以及《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015)》和《關(guān)于加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》等一系列法規(guī)和政策文件，然而，由于目前我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系仍處于初創(chuàng)階段，多數(shù)無子女、少子女和子女不在身邊的高齡、患病和失能半失能老人的生活照料、疾病護(hù)理和精神慰藉等需求仍無法得到滿足，孤獨(dú)感、被遺棄感在老年人中持續(xù)滋生、蔓延，老年人病死家中多日后方被發(fā)現(xiàn)的事件時(shí)有發(fā)生。此外，由于養(yǎng)老服務(wù)是以必要的人力、財(cái)力和物力為基礎(chǔ)的，在城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)需求快速增長(zhǎng)情況下，如何挖掘、調(diào)動(dòng)及有效整合與配置有限的資源，特別是如何使養(yǎng)老服務(wù)資源具有更大的社會(huì)惠及面，在提高老年人整體生活質(zhì)量的同時(shí)，發(fā)揮社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)對(duì)扶危濟(jì)困、幫貧救急的積極作用，因此就需要在建立城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老服務(wù)制度的同時(shí)重視養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)救助制度建設(shè)，發(fā)揮社會(huì)救助在養(yǎng)老服務(wù)體系中查漏補(bǔ)缺的作用，為那些無法通過基本養(yǎng)老服務(wù)①這里的“基本養(yǎng)老服務(wù)”，是指由政府和社會(huì)向城鄉(xiāng)所有老年人免費(fèi)或低收費(fèi)提供的一般生活照料、疾病護(hù)理和精神慰藉等方面的服務(wù)。這種服務(wù)因建立在“全覆蓋，保基本，可持續(xù)”原則之上，且由政府通過財(cái)政撥款或購買服務(wù)方式來實(shí)現(xiàn)，因此往往是基本和有限的，甚至是一種“賑粥不賑糧”式的服務(wù)，這種服務(wù)強(qiáng)調(diào)社會(huì)服務(wù)的公平性。得到滿足而又不屬于社會(huì)供養(yǎng)制度惠及群體(如城鎮(zhèn)“三無老人”和農(nóng)村“五?！比巳旱?的高齡、患病和失能半失能的貧困老人提供必要的養(yǎng)老服務(wù)支持。

二、養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)救助是社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的重要組成部分

1.養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)救助及其救助對(duì)象

養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)救助是指政府和其他社會(huì)群體對(duì)那些部分或全部失去自理能力而無法得到子女照護(hù)，進(jìn)而陷入生存、生活和心理困境的老年人所給予的直接和間接服務(wù)支持。它是社會(huì)救助活動(dòng)向老年人服務(wù)領(lǐng)域的延伸，是對(duì)以“全覆蓋，?；尽睘樽谥嫉纳鐣?huì)基本養(yǎng)老服務(wù)制度的必要補(bǔ)充，是社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的重要組成部分。長(zhǎng)期以來，人們所言的“社會(huì)救助”通常指物質(zhì)性救助，是“社會(huì)成員因自然災(zāi)害、意外事故和個(gè)人生理、心理等原因陷入生存危機(jī)導(dǎo)致不能維持最低限度生活水平時(shí)，由國(guó)家和社會(huì)有關(guān)部門依法給予一定的物質(zhì)或資金救助和扶助”［1］。即便有人認(rèn)識(shí)到將“社會(huì)救助”局限于物質(zhì)層面可能狹窄化了社會(huì)救助的內(nèi)涵，但仍難擺脫從物質(zhì)層面來看待和操作社會(huì)救助的問題，因?yàn)樵谌藗兛磥?，非物質(zhì)性救助不過是物質(zhì)性救助的衍生物，是次要的。筆者認(rèn)為，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界和實(shí)踐界普遍將社會(huì)救助定位于物質(zhì)性救助的原因在于:“社會(huì)救助”原本是由“社會(huì)救濟(jì)”發(fā)展來的，而且，在長(zhǎng)期生產(chǎn)和生活實(shí)踐中，當(dāng)人們陷入生產(chǎn)、生活和生存困境時(shí)，主要表現(xiàn)為物質(zhì)資源的缺欠。然而，考察“社會(huì)救助”的內(nèi)涵不難發(fā)現(xiàn)，服務(wù)及精神或心理層面的救助同樣是“社會(huì)救助”的重要內(nèi)容。實(shí)際上，自人類社會(huì)產(chǎn)生以來，服務(wù)及精神需求就一直為人們所看重，比如，早期人類群居除基于更容易生存和更便于獵獲食物(特別是大型動(dòng)物)外，還為了彼此依賴和相互支持。然而，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，特別是人們文化水平提高，服務(wù)和精神需求的滿足越來越受到重視，而且，對(duì)患病、失能甚至高齡老人來講，無論物質(zhì)還是精神需求的滿足，均需借助他人提供的服務(wù)來實(shí)現(xiàn)，由此也彰顯了服務(wù)供給的重要性。

養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)救助受其目的及資源有限性的制約有其特定對(duì)象，它主要為那些已經(jīng)和即將陷入生活及生存窘境的老年人，如低收入的患病、失能和高齡的貧困老人及雖有一定經(jīng)濟(jì)能力卻無力支付基本養(yǎng)老服務(wù)之外(如疾病特別是大病護(hù)理及長(zhǎng)期生活照料、精神慰藉等)的較高服務(wù)費(fèi)用的老年人提供服務(wù)救助，那些有子女且子女具有照護(hù)或購買基本養(yǎng)老服務(wù)之外養(yǎng)老服務(wù)能力的老年人則不在該制度惠及范圍內(nèi)。

2.養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)救助制度在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系中的查漏補(bǔ)缺、扶危救困作用

養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是社會(huì)養(yǎng)老逐漸替代家庭養(yǎng)老的結(jié)果。與西方社會(huì)不同，中國(guó)家庭代際間長(zhǎng)期沿襲的是子輩對(duì)父輩的“反饋模式”［2］，這種模式以父輩與子輩的血緣關(guān)系、親情及彼此的“責(zé)任倫理”關(guān)系［3］為基礎(chǔ)，主要靠傳統(tǒng)宗法觀念和家庭倫理道德來維系，從而確保了家庭養(yǎng)老在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的世代傳承。然而，隨著計(jì)劃生育政策落實(shí)以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快和經(jīng)濟(jì)體制變革，人口老齡化，家庭少子化、小型化以及勞動(dòng)力跨部門、跨地區(qū)、跨城鄉(xiāng)流動(dòng)從根本上動(dòng)搖了家庭養(yǎng)老的物質(zhì)和人力基礎(chǔ)，與此同時(shí)，城鄉(xiāng)文化和物質(zhì)的交流，特別是西方利己主義價(jià)值觀和追求自由、享樂的生活方式的傳播，對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)的“孝親”價(jià)值觀和家庭倫理道德形成了嚴(yán)重沖擊，致使一些孤寡、空巢的高齡、患病和失能半失能老人的養(yǎng)老服務(wù)嚴(yán)重缺失，許多老年人因生活無助和長(zhǎng)期心理孤寂而產(chǎn)生悲觀厭世情緒，有的甚至在孤獨(dú)、凄涼中悲慘離世②據(jù)報(bào)道，2008年4月9日，上海市一名66歲獨(dú)居老人在家中死亡多日后才被鄰居發(fā)現(xiàn);2010年4月17日，南昌市兩位八旬老人死在家中兩天后才被發(fā)現(xiàn)。另據(jù)《大連晚報(bào)》報(bào)道，2012年12月，遼寧普蘭店市雙嶺村一名81歲獨(dú)居老人和雙泉寺村一名78歲獨(dú)居老人相繼死于家中，被發(fā)現(xiàn)時(shí)已死亡多日;2013年9月，河南洛陽市瀍河區(qū)一對(duì)空巢老人死在家中，被發(fā)現(xiàn)時(shí)尸體已腐爛。。雖然社會(huì)基本養(yǎng)老服務(wù)制度能從較大程度上改善老年人養(yǎng)老服務(wù)缺失的狀況，然而，由于目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)仍不夠發(fā)達(dá)，政府財(cái)力基礎(chǔ)依然薄弱，再加上社區(qū)特別是農(nóng)村社區(qū)整合和配置人力資源的能力較弱，因此，今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)中國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)只能以“保基本”為目標(biāo)，即是說，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的供給只能是一般化、基礎(chǔ)性的，那些具有較大難度和復(fù)雜性、需要較長(zhǎng)照護(hù)時(shí)間的養(yǎng)老服務(wù)，如疾病特別是大病護(hù)理和失能老人的長(zhǎng)期照料等，很難通過基本養(yǎng)老服務(wù)來滿足。盡管借助社會(huì)供養(yǎng)制度，如公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)(如公辦敬老院、養(yǎng)老院等)和農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)制度等，可以解決部分孤寡老人的養(yǎng)老服務(wù)需求問題，但因這種制度的自身缺陷(該制度的缺陷有二:一是該制度的社會(huì)養(yǎng)老成本較高，需要以一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)能力為基礎(chǔ)，可持續(xù)性不高;二是該制度具有豢養(yǎng)懶漢特征，不利于人們自我養(yǎng)老意識(shí)形成)，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)的情況下，社會(huì)供養(yǎng)很難將所有具有基本養(yǎng)老服務(wù)之外特殊養(yǎng)老需求的高齡、患病和失能半失能的貧困老人包攬下來，也就是說，即便城鄉(xiāng)社會(huì)基本養(yǎng)老服務(wù)制度、社會(huì)供養(yǎng)制度抑或社會(huì)護(hù)理保險(xiǎn)制度建立起來以后，仍然會(huì)有一部分老年人，特別是無子女、少子女和子女不在身邊的高齡、患病和失能半失能的貧困老人的特殊養(yǎng)老服務(wù)需求無法得到滿足，而養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)救助制度則可彌補(bǔ)上述制度的欠缺，發(fā)揮“點(diǎn)”式援助制度查漏補(bǔ)缺、扶危救困的作用，從而使社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系趨于完善。養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)救助制度與社會(huì)基本養(yǎng)老制度、社會(huì)護(hù)理保險(xiǎn)制度和社會(huì)供養(yǎng)制度的比較如表1所示。

表1 養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)救助制度與其他社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)制度比較

三、建立養(yǎng)老服務(wù)救助制度的必要性分析

養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)救助是社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的必要制度安排，也是應(yīng)對(duì)少子高齡化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下我國(guó)城鄉(xiāng)特別是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給短缺的制度選擇，有其重要實(shí)際價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

1.家庭小型化、核心化導(dǎo)致家庭養(yǎng)老服務(wù)功能弱化，家庭養(yǎng)老服務(wù)供給面臨困境

中國(guó)大家庭的裂變雖然是人們家庭觀念轉(zhuǎn)變和社會(huì)變遷的產(chǎn)物，然而，始于20世紀(jì)70年代初期的計(jì)劃生育政策無疑對(duì)家庭小型化起到了推波助瀾作用。相關(guān)研究表明，20世紀(jì)80年代初我國(guó)城鄉(xiāng)多代同堂大家庭①多代同堂的大家庭主要指三代或三代以上不同輩分者共同組成的聯(lián)合式和主干式家庭。的比例基本維持在40%左右的水平，比三四十年代大幅度降低［4］，到2010年“六普”時(shí)，城市大家庭的比重已降至18%以下，農(nóng)村也已降至23%以下。20世紀(jì)70年代我國(guó)每戶家庭平均人數(shù)基本維持在4.6～4.8人，而到2010年“六普”時(shí)已減少到3.1人，家庭小型化、核心化趨勢(shì)十分明顯。這種態(tài)勢(shì)意味著，今天的子輩比其父輩和祖父輩需承擔(dān)更多、更繁重的照護(hù)老年父母的責(zé)任。然而事實(shí)是，隨著家庭小型化、核心化，一方面無子女、少子女的老年家庭在持續(xù)增多，另一方面子女敬親、養(yǎng)親的責(zé)任意識(shí)逐漸淡化，子輩與父輩的家庭分立和利益分割，使子輩與父輩的利益交集在變小，道德情感淡漠化，家庭原有的強(qiáng)勢(shì)養(yǎng)老服務(wù)功能呈迅速衰萎之勢(shì)。［5］在一些子女看來，只要能按時(shí)向老年父母交納規(guī)定數(shù)額的贍養(yǎng)費(fèi)，或能滿足老年父母的衣食住之需，即算盡到了養(yǎng)老、孝親之責(zé)。

2.無子女和少子女家庭的增多以及子女經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的加重，增加了老年人陷入養(yǎng)老服務(wù)供給困境的風(fēng)險(xiǎn)

“六普”資料顯示，2010年我國(guó)有60歲及以上老年空巢家庭6974.44萬戶，其中單身老人戶1824.39萬戶，占45.46%。而且，在我國(guó)二代和三代同堂家庭中，有些老年人雖然能得到子女的日常照料，但因這些家庭子女較少，加之子女不在身邊及面臨“上有老，下有小”、經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)重、工作壓力大等原因，一旦父母患病或喪失自理能力，或者父母很難得到子女的及時(shí)照護(hù)［6］，或者導(dǎo)致子女陷入身心疲憊、無力應(yīng)付狀態(tài)，老年父母的服務(wù)需求的保障程度往往受到較大影響。

3.家庭經(jīng)濟(jì)支付能力差嚴(yán)重制約一些老年人獲得必要養(yǎng)老服務(wù)的可能性

中國(guó)的老年型社會(huì)是在“未富先老”情況下到來的，特別是那些普通的無子女和少子女的老年人和準(zhǔn)老年人家庭，他們辛勞一生，無太多積蓄，當(dāng)他們步入老年后因經(jīng)濟(jì)收入無法得到有效保障，雖然有的老年人能從子女或其他近親屬那里得到一定的生活費(fèi)用支持，但因數(shù)額有限，多數(shù)人只夠維持生活必需之用。而當(dāng)他們陷入患病、失能半失能困境后，因無購買基本養(yǎng)老服務(wù)之外養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)濟(jì)能力，根本請(qǐng)不起家庭保姆或?qū)I(yè)護(hù)工。對(duì)那些已經(jīng)建立起社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的城市老年人來講，借助社區(qū)提供的基本養(yǎng)老服務(wù)，雖然可使突發(fā)性的養(yǎng)老服務(wù)需求得到一定程度滿足，但要獲得基本養(yǎng)老服務(wù)之外的特殊養(yǎng)老服務(wù)，仍然需要通過家庭購買方式來解決;而對(duì)農(nóng)村老年人來講，由于面向所有家庭的社會(huì)基本養(yǎng)老服務(wù)制度仍處于初創(chuàng)階段，加之農(nóng)村發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)還面臨基礎(chǔ)不牢靠、基層組織管理能力薄弱、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和服務(wù)人員隊(duì)伍缺乏等一系列問題，因此，目前多數(shù)家庭養(yǎng)老服務(wù)能力不足的老人，或者湊合著勉強(qiáng)度日，或者靠家庭出錢來聘請(qǐng)保姆和護(hù)工。而且，即便未來農(nóng)村基本養(yǎng)老服務(wù)制度建立起來，那些無子女、少子女的患病和失能半失能的農(nóng)村貧困老人同樣面臨買不起基本養(yǎng)老服務(wù)之外特殊養(yǎng)老服務(wù)的窘境［7］，這些老年人及其家庭陷入養(yǎng)老服務(wù)困境的風(fēng)險(xiǎn)依然很大。

4.享樂思想和利己主義沖淡了子女的養(yǎng)老、孝親意識(shí)，一些子女不履行養(yǎng)護(hù)年老父母的責(zé)任和義務(wù)

改革開放特別是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型以來西方文化特別是享樂思想和利己主義價(jià)值觀的傳播與泛濫，極大沖擊了中國(guó)傳統(tǒng)的家庭倫理道德，助長(zhǎng)了人們的“悅己、利己”觀念和行為，同時(shí)也淡化了子輩對(duì)父輩的養(yǎng)老責(zé)任意識(shí)［8］。一些子女打著“工作忙，壓力大”的幌子，逃避對(duì)年老父母盡養(yǎng)護(hù)、慰藉之責(zé)。在養(yǎng)護(hù)父母問題上，一些多子女家庭的子輩間甚至相互攀比、討價(jià)還價(jià)，只計(jì)個(gè)人得失，不思盡孝養(yǎng)之責(zé)。在走訪中聽老年人談?wù)撦^多的都是“兒多，煩惱多”，“兒多不養(yǎng)爺”。

綜上可見，養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)救助絕非一種短視行為或權(quán)宜之計(jì)，而是一項(xiàng)必要的查漏補(bǔ)缺制度，是體現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)制度公平正義及建設(shè)“老有所依，老有所養(yǎng)，老有所樂”社會(huì)的客觀要求。

四、對(duì)策建議

養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)救助是少子高齡化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，為彌補(bǔ)社會(huì)基本養(yǎng)老服務(wù)制度、社會(huì)護(hù)理保險(xiǎn)制度和社會(huì)供養(yǎng)制度等的缺欠所建立的一種查漏補(bǔ)缺、扶危救困制度。要確保該制度的建立和順利實(shí)施，必須著力做好如下幾方面工作:

1.將社會(huì)救助范疇進(jìn)一步延伸至養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，設(shè)置相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)管理機(jī)構(gòu)并明確其職責(zé)

養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)救助是一項(xiàng)適應(yīng)人口及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的新業(yè)務(wù)，按照就近整合工作責(zé)任、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)置的政府管理體制改革要求，該業(yè)務(wù)可歸口于民政部門所屬的社會(huì)救助部門，即在社會(huì)救助部門增設(shè)養(yǎng)老服務(wù)救助次級(jí)部門和職位，專門負(fù)責(zé)養(yǎng)老服務(wù)救助規(guī)劃、法律政策及服務(wù)救助等級(jí)和標(biāo)準(zhǔn)等的制訂、落實(shí)，以及對(duì)下級(jí)部門進(jìn)行監(jiān)督和績(jī)效考評(píng)等;養(yǎng)老服務(wù)救助對(duì)象的申請(qǐng)、審查、服務(wù)救助等級(jí)的確定以及服務(wù)購買、服務(wù)過程監(jiān)督和考評(píng)等則由縣和縣級(jí)以下管理部門與社區(qū)組織共同負(fù)責(zé)，實(shí)行服務(wù)救助申請(qǐng)、審查、服務(wù)救助等級(jí)確定結(jié)果的公示制度。

2.建立科學(xué)、嚴(yán)格、快捷的甄別和反應(yīng)機(jī)制

受資源有限性制約，養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)救助只針對(duì)那些無子女、少子女和子女不在身邊的已經(jīng)或即將陷入生活照料、疾病護(hù)理和精神慰藉困境的患病、失能半失能的貧困老人。為此，需建立科學(xué)、嚴(yán)格、快捷的服務(wù)救助申請(qǐng)和甄別機(jī)制，通過對(duì)申請(qǐng)者及其家庭養(yǎng)老服務(wù)供給能力和經(jīng)濟(jì)支付能力等的全面、科學(xué)、嚴(yán)格評(píng)估，來確定申請(qǐng)者的資格和應(yīng)給予的服務(wù)救助等級(jí)，并予以公示。而為了防止和杜絕弄虛作假現(xiàn)象，資格甄別機(jī)制建設(shè)必須與崗位責(zé)任制建設(shè)、服務(wù)申請(qǐng)者誠(chéng)信體系建設(shè)(可將申請(qǐng)者誠(chéng)信納入社會(huì)信用系統(tǒng)進(jìn)行管理)及開放、有效的監(jiān)督和申訴機(jī)制(強(qiáng)化輿論、媒體和網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，并為當(dāng)事人提供舉報(bào)及申訴渠道)建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，讓養(yǎng)老服務(wù)救助體系在“誠(chéng)信”和“陽光”下運(yùn)行。

3.完善社區(qū)功能，加強(qiáng)農(nóng)村基層組織和社區(qū)建設(shè)，為養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)救助提供可靠的平臺(tái)支持

社區(qū)既是聯(lián)結(jié)養(yǎng)老服務(wù)供求的“橋梁”，也是養(yǎng)老服務(wù)救助資格的直接裁定者和救助服務(wù)的重要承擔(dān)者，然而，隨著社會(huì)變遷及經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，農(nóng)村傳統(tǒng)社隊(duì)組織的瓦解及社隊(duì)所屬生產(chǎn)資料的家庭分割，嚴(yán)重削弱了農(nóng)村基層組織的凝聚力和號(hào)召力，社隊(duì)原有的組織、協(xié)調(diào)、領(lǐng)導(dǎo)和控制等能力消失殆盡，大多數(shù)農(nóng)村社區(qū)已不具有承接和管理社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的能力。因此，從建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、助推公共服務(wù)均等化著眼，必須著力加強(qiáng)農(nóng)村基層組織——基層黨組織和村委會(huì)建設(shè)，通過社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)能力建設(shè)、整合村社資源、加大政府財(cái)政投入和支持力度等，盡快完善農(nóng)村社區(qū)的組織、協(xié)調(diào)和服務(wù)功能，增強(qiáng)農(nóng)村基層組織的凝聚力、號(hào)召力及其有效調(diào)配資源的能力，從根本上改變農(nóng)村社區(qū)建設(shè)嚴(yán)重落后于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的狀況。

4.建立和完善財(cái)稅及信貸支持政策，大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，鼓勵(lì)非營(yíng)利組織、企業(yè)及個(gè)人積極參與養(yǎng)老服務(wù)供給，為養(yǎng)老服務(wù)救助提供必要保障

從社會(huì)救助的性質(zhì)、對(duì)象和范圍看，養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)救助應(yīng)采取政府購買的方式，即是說，在用戶申請(qǐng)、社區(qū)和政府基層部門核準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，由縣及縣級(jí)以上政府向養(yǎng)老服務(wù)供給方(非營(yíng)利組織、企業(yè)和個(gè)人等)購買養(yǎng)老服務(wù)(由政府財(cái)政專項(xiàng)資金支付)，來滿足養(yǎng)老服務(wù)救助者的需求。而為了確保政府能夠購買到足夠數(shù)量、質(zhì)量及價(jià)格合理的養(yǎng)老服務(wù)，首先就必須大力發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，通過財(cái)稅、信貸和注冊(cè)管理等的政策和制度支持，引導(dǎo)和鼓勵(lì)非營(yíng)利組織、企業(yè)乃至個(gè)人積極參與到養(yǎng)老服務(wù)供給中來，在滿足養(yǎng)老服務(wù)購買需求的同時(shí)推動(dòng)創(chuàng)業(yè)和就業(yè)。政府購買服務(wù)宜采取“公開招投標(biāo)→訂立合同→提供服務(wù)→績(jī)效考評(píng)→核查和轉(zhuǎn)賬付款”的方式，一是為確保養(yǎng)老服務(wù)供給的及時(shí)、有效性，二是確保養(yǎng)老服務(wù)供給的質(zhì)和量。

5.建立養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)救助監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制

監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制是確保養(yǎng)老服務(wù)救助管理部門和服務(wù)提供商盡職盡責(zé)地開展養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)救助的重要方面，可以有效遏制管理部門和服務(wù)提供商的瀆職、不作為和不盡責(zé)行為。對(duì)服務(wù)提供商的監(jiān)督和評(píng)價(jià)可由被服務(wù)者或其家人、社區(qū)和基層管理部門的直接責(zé)任者來執(zhí)行，由上級(jí)管理部門在對(duì)服務(wù)過程和評(píng)價(jià)結(jié)果及服務(wù)費(fèi)數(shù)額等進(jìn)行審定、核準(zhǔn)后，由政府財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行撥付;對(duì)服務(wù)救助管理部門的監(jiān)督、評(píng)價(jià)則由服務(wù)提供商、被服務(wù)者或其家人、社區(qū)及下級(jí)管理部門來執(zhí)行，并與對(duì)這些部門及其領(lǐng)導(dǎo)管理者的工作績(jī)效直接掛鉤，以確保各級(jí)服務(wù)救助管理部門切實(shí)擔(dān)負(fù)起管理職責(zé)。

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