王軍杰+申莉萍

基金項目：省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目（SC12C028）

摘 要：自2006年全面廢除農(nóng)業(yè)稅，實施現(xiàn)代意義上的農(nóng)業(yè)補貼制度以來，我國已總體進入"以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)"特定歷史階段，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略一定意義上是此階段一個"特寫"。全國首個"成渝統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革試驗區(qū)"較具典型性和代表性。然近7年統(tǒng)籌實踐表明，實驗區(qū)需切實發(fā)揮"先行、先試"的政策優(yōu)勢，借鑒發(fā)達成員補貼經(jīng)驗，完善補貼制度規(guī)范，以克服補貼機制政策化、補貼結(jié)構(gòu)不合理、補貼規(guī)則碎片化的缺陷，滿足城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略規(guī)則層面的需求，助益城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略的全國推進。

關(guān)鍵詞： 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌;成渝實驗區(qū);農(nóng)業(yè)補貼;法律規(guī)則

中圖分類號：D922.29 文獻標(biāo)識碼： A文章編號：1003-7217(2014)03-0140-05

研究西方發(fā)達成員農(nóng)業(yè)補貼機制及法律規(guī)范，有兩個成功經(jīng)驗可資借鑒：一是科學(xué)設(shè)置農(nóng)業(yè)補貼制度，建構(gòu)完善的補貼機制確保對本國農(nóng)業(yè)的高效支持；二是頒行完善的農(nóng)業(yè)補貼立法確保前述補貼機制的落實［1］。成渝統(tǒng)籌實驗區(qū)成立以來，農(nóng)業(yè)補貼水平不斷提高，以中央和地方的支農(nóng)政策為依托，逐步強化了政府一般服務(wù)、糧食公共儲備等"綠箱"支持，啟動了糧食直補、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼、農(nóng)資綜合補貼等"黃箱"支持，農(nóng)業(yè)補貼框架基本形成。然兩地補貼機制缺乏立法規(guī)范層面的認同，主要以政策文件、辦法、通知的形式存在，效力位階低，可預(yù)期性、穩(wěn)定性較差。立足成渝實踐，建構(gòu)科學(xué)、穩(wěn)定、長效的支農(nóng)法律制度確保補貼機制的最終落實，不單是一個經(jīng)濟問題，更是一個迫切的法律問題。

一、成都市農(nóng)業(yè)補貼規(guī)則的現(xiàn)狀與不足

成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革實驗區(qū)，自實施"反哺農(nóng)業(yè)、支持農(nóng)村"戰(zhàn)略以來，農(nóng)業(yè)補貼結(jié)構(gòu)體系和補貼機制已基本形成。然規(guī)則體系嚴重滯后，農(nóng)業(yè)補貼制度主要散見于系列政策文件中，少部分以地方性法規(guī)、政府規(guī)章、部門辦法的形式存在。

（一）"綠箱"補貼措施的政策文件、法規(guī)和規(guī)章

從2004年啟動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革至2007年正式獲批為"國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)"，成都關(guān)于推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略的四個關(guān)鍵性文件①，均以紅頭政策文件的形式發(fā)布。政策性文件對農(nóng)業(yè)的反哺與支持只能進行原則性規(guī)定，即加大農(nóng)村公共事業(yè)投入、增加農(nóng)業(yè)科技投入、加快農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移、進行戶籍制度改革等，一定程度上形成了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的"政策體系"。其中2007年政策文件中，進一步明確了農(nóng)業(yè)未來10年的發(fā)展目標(biāo)。但上述原則和目標(biāo)大多未能轉(zhuǎn)化為地方性法規(guī)或規(guī)章，操作性較差，執(zhí)行力較弱。

從2008年至今，成都市政府發(fā)布的關(guān)于農(nóng)業(yè)補貼的文件主要有五個②，此類政府規(guī)章在總結(jié)第一階段農(nóng)業(yè)補貼經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進一步強化了對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的支持力度，政策性、原則性較強，制度性、機制性較差。2008年開始啟動"耕?；鹬贫?，由市、縣兩級政府每年從財政預(yù)算中安排26億元設(shè)立"耕地保護基金"，［2］為承擔(dān)耕地保護的農(nóng)民提供養(yǎng)老保險補貼，調(diào)動農(nóng)民保護耕地的積極性，確保耕地總量不減少、糧食生產(chǎn)能力不下降。為了配合"耕?；?制度的落實，成都市農(nóng)委還制定《成都市農(nóng)村土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》，在全市初步建立起了市、縣、鄉(xiāng)三級土地承包流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，為農(nóng)民從事土地流轉(zhuǎn)和土地規(guī)模經(jīng)營提供全程服務(wù)。屬于"綠箱"范疇的"耕?；?制度，是成都統(tǒng)籌實踐的一項創(chuàng)新，但該項制度的創(chuàng)設(shè)存有制度層面和規(guī)則層面的雙重缺陷，沒有解決農(nóng)民自愿失地后的"失業(yè)"困境，亦沒有解決基金制度的規(guī)范保障問題。在后統(tǒng)籌時期，"綠箱"支持需要向農(nóng)民的技術(shù)培訓(xùn)、第三產(chǎn)業(yè)整合等方面大幅傾斜，并出臺完善的地方性法規(guī)，以確保該制度的長期、穩(wěn)定運行。

成都市人大立法確立的農(nóng)業(yè)方面的地方性法規(guī)只有三項③，且嚴格意義上而言，此三項地方性法規(guī)不屬于農(nóng)業(yè)補貼規(guī)則的范疇，一個是為了落實"漁業(yè)法"而制定的具體實施辦法，另外兩個分別是"食品質(zhì)量安全"和"種子規(guī)范管理"的規(guī)定，與農(nóng)業(yè)補貼不甚關(guān)聯(lián)。

由此可知，成都市人大通過的關(guān)于農(nóng)業(yè)補貼方面的專門性法規(guī)，至今仍是空白。直言之，WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》規(guī)定了12類"綠箱"補貼措施，成都實驗區(qū)啟動實施的共6項，這六類支持均沒有相關(guān)的地方性法規(guī)予以規(guī)范。政策、文件、政府規(guī)章雖然具有靈活性的優(yōu)點，但政策目標(biāo)短期性、補貼內(nèi)容原則性、補貼制度碎片化等缺點更為突出。在農(nóng)業(yè)補貼的初級階段，政策文件具有優(yōu)勢，發(fā)展到較為成熟的階段，尤其是后統(tǒng)籌時期，需要以相對穩(wěn)定的地方性法規(guī)和政府規(guī)章予以落定，以維持完善、合理的支持水平，提高支持效益。

（二）"黃箱"補貼措施的政策文件、法規(guī)和規(guī)章

成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的"黃箱"補貼規(guī)則，一定意義上而言，是上位政策文件的具體化。主要涉及易于對農(nóng)產(chǎn)品價格造成影響的"四補貼"，即糧食直補、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼和農(nóng)資綜合補貼。由于"黃箱"補貼主要由國家統(tǒng)籌安排，故成都市除了自己個別領(lǐng)域的專項補貼制度外，其主要任務(wù)是落實四川省財政廳和農(nóng)業(yè)廳有關(guān)補貼的規(guī)定。

財經(jīng)理論與實踐(雙月刊)2014年第3期2014年第3期(總第189期)王軍杰,申莉萍:城鄉(xiāng)統(tǒng)籌語境下農(nóng)業(yè)補貼機制法律問題研究

成都市政府、財政局、農(nóng)業(yè)委員會在落實上級"黃箱"補貼政策時，結(jié)合本地實際，大多以辦法、方案、通知的形式予以實施。此類政府文件對各個區(qū)縣、村鎮(zhèn)最終落實"四補貼"政策，由于比較細化，操作性比較強，確保了補貼的順利發(fā)放和政策的具體落實。但此類"辦法、方案和通知"缺陷亦比較突出：其一是由于內(nèi)容基本固定，故每年需要重復(fù)頒發(fā)，致使有關(guān)部門工作繁瑣重復(fù)，增加了工作負擔(dān)。如糧食直補和農(nóng)機綜合補貼，每年補貼標(biāo)準確定以后，補貼資金由財政廳撥給區(qū)縣財政部門，再直接把補貼款通過"一折（卡）通"的方式一次性直接兌付給農(nóng)民。如果有比較完善的政府規(guī)章或地方性法規(guī)，每年主管部門只需發(fā)一個通知，補貼工作即可按照法規(guī)規(guī)定予以落實。其二是補貼的公示、發(fā)放和監(jiān)管等程序性工作，區(qū)縣之間未能統(tǒng)一，防范難度較大，這樣容易產(chǎn)生冒領(lǐng)、截留、擠占、挪用補貼資金現(xiàn)象，如果把此類程序性工作上升為規(guī)章或法規(guī)，可以進一步規(guī)范、降低此類現(xiàn)象的發(fā)生。其三是具體辦法大都缺少嚴格的監(jiān)管、制裁措施，導(dǎo)致冒領(lǐng)、截留、擠占、挪用的現(xiàn)象屢查不止?？梢钥紤]在相應(yīng)的規(guī)章或法規(guī)中對此進行嚴格規(guī)范，每年按規(guī)章或法規(guī)的規(guī)定進行檢查、核實，如有違反，按章辦事即可。

經(jīng)過近7年的統(tǒng)籌實踐，成渝實驗區(qū)"黃箱"支持制度已相對比較完善，除了具體補貼額度每年不盡相同以外，其他內(nèi)容基本固定，完全可以上升為農(nóng)業(yè)委員會、財政局的規(guī)章，甚或市政府規(guī)章或地方性法規(guī)。此舉不但可以形成較為完善的制度體系，克服碎片化缺陷，賦予農(nóng)民以穩(wěn)定的預(yù)期，促使"黃箱"補貼政策的更好落實，還可以加大對"騙取補貼"、"挪用補貼"等非法行為的打擊力度，確保補貼款項足額、及時的發(fā)放。

二、重慶市農(nóng)業(yè)補貼規(guī)則的現(xiàn)狀與不足

（一）"綠箱"補貼措施的政策文件、法規(guī)和規(guī)章

2007年6月國務(wù)院批準重慶為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)以后，2009年國務(wù)院出臺《關(guān)于推進重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見》（國發(fā)［2009］3號），將重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展提升到國家戰(zhàn)略層面。2011年國務(wù)院以國函［2011］123號文件正式批復(fù)同意修訂后的《重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（2007~2020年）》，進一步明確了重慶市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革發(fā)展目標(biāo)。重慶市為了配合落實城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略，先后出臺《重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗總體方案》（渝府發(fā)［2009］68號）、《重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶實施辦法》》(渝府發(fā)［2010］78 號)、《關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革的意見》（渝府發(fā)［2010］78號）、《重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革社會保障實施辦法》（渝辦發(fā)［2010］202號）等多部紅頭政策文件和地方政府規(guī)章，上述文件涉及對農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的轉(zhuǎn)移性支付與支持，但均為政策、原則性規(guī)定，對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)民教育培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)科技投入、生態(tài)環(huán)境保護等支持內(nèi)容，沒有進一步明確，操作性差，執(zhí)行力弱。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略實施以來，重慶比較成熟的關(guān)于 "綠箱"支持的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章基本屬于空白，重慶農(nóng)業(yè)農(nóng)村信息網(wǎng)公布的8個"地方性法規(guī)"和9個"地方政府規(guī)章"，嚴格意義上而言，均不屬于"綠箱"支持措施的范疇，而且都是在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實施之前頒布的。政策文件確立的"綠箱"支持措施，多以部門辦法、通知的形式存在，依然處于政策文件的層階，補貼制度碎片化凸顯，規(guī)章、法規(guī)嚴重滯后。靈活性增強了，但政策目標(biāo)短期性、補貼方式模糊性、補貼對象和補貼數(shù)額的隨意性等問題突出，尤其是監(jiān)管懲罰措施嚴重缺位，使得補貼制度難達預(yù)期目標(biāo)。

（二）"黃箱"補貼措施的政策文件、法規(guī)和規(guī)章

與成都統(tǒng)籌實驗區(qū)趨同，重慶市統(tǒng)籌實驗區(qū)的"黃箱"補貼規(guī)則，亦是上級政策文件的具體化。如2013年為了落實農(nóng)業(yè)部、財政部《關(guān)于印發(fā)2013年畜牧良種補貼項目實施指導(dǎo)意見的通知》（農(nóng)辦財［2013］46號）和《生豬良種補貼資金管理暫行辦法》（財農(nóng)［2007］186號）、《奶牛良種補貼資金管理暫行辦法》（財農(nóng)［2007］164號）》，重慶市農(nóng)委、市財政局共同編制了《2013年重慶市生豬良種補貼項目實施方案》和《2013年重慶市肉牛奶牛良種補貼項目實施方案》。

重慶市"黃箱"補貼主要內(nèi)容亦以"四補貼"（糧食直補、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼和農(nóng)資綜合補貼）為主。另外還涉及生豬和奶牛肉牛良種補貼、水稻機械化育秧作業(yè)補貼等內(nèi)容。其中水稻機械化育秧補貼是重慶市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌性項目補貼，其他均為落實國家補貼政策而制定的相應(yīng)的執(zhí)行措施。

由于我國的"黃箱"補貼機制框架基本穩(wěn)定，重慶市政府除了自己個別領(lǐng)域的專項補貼制度外，其主要任務(wù)是執(zhí)行落實國家的"黃箱"補貼政策，主要體現(xiàn)在兩個職能部門（市農(nóng)業(yè)委員會和財政局）的文件、通知和規(guī)定上。補貼制度碎片化嚴重，補貼規(guī)則的效力位階偏低，規(guī)則體系比較凌亂，需要適時出臺相應(yīng)的政府規(guī)章或地方性法規(guī)，把補貼機制制度化、規(guī)則化、體系化。

三、成渝統(tǒng)籌實驗區(qū)農(nóng)業(yè)補貼規(guī)則的重構(gòu)

如前所述，成渝城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實驗區(qū)的"綠箱"和"黃箱"補貼規(guī)則，有很多共同之處。首先，"綠箱"規(guī)則基本體現(xiàn)在"城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略"的政策文件中，并多以原則性、概括性表述存在，未能形成具體的法規(guī)體系，系統(tǒng)性、機制性較差。其次，"黃箱"補貼基本按照國家當(dāng)年統(tǒng)一的補貼標(biāo)準、范圍執(zhí)行，具體執(zhí)行程序每年基本類同，除了在補貼基金履行地方配套義務(wù)外，沒有更多的制度性內(nèi)容，未能結(jié)合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的具體實際予以制度創(chuàng)新，且基本以政府、農(nóng)業(yè)委員會、財政局的實施方案、辦法，甚或通知的形式存在，規(guī)章效力位階低，穩(wěn)定性差。再次，作為地方性立法機構(gòu)，同級地方人大在整個城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略實施過程中未能履行其應(yīng)有的立法職責(zé)，"綠箱"和"黃箱"補貼的專門性地方性法規(guī)嚴重缺失，體系凌亂，綱目不舉，不易于政策的穩(wěn)定執(zhí)行。最后，由于國家當(dāng)前有關(guān)農(nóng)業(yè)補貼的法律體系不甚完善，沒有專門的"農(nóng)業(yè)補貼法"或"農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持法"，《農(nóng)業(yè)法》只對"扶持、支持農(nóng)業(yè)"進行了原則性規(guī)定，具體實施基本上依靠國務(wù)院、農(nóng)業(yè)部和財政部的規(guī)章。如從2006年起算，我國農(nóng)業(yè)補貼政策已實施7年有余，制度框架基本成形，亦積累不少成功經(jīng)驗，應(yīng)上升為具體的法律或行政法規(guī)，借鑒發(fā)達國家成功經(jīng)驗，建構(gòu)完善的農(nóng)業(yè)補貼法律體系和法律機制，確保農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，進一步增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力。

1.實際上，有關(guān)農(nóng)業(yè)合作社的法律機制和立法體系的建構(gòu)，已經(jīng)在正確的方向上，取得了范例式經(jīng)驗，農(nóng)業(yè)補貼法律體系的建構(gòu)，尤其是成渝統(tǒng)籌實驗區(qū)農(nóng)業(yè)補貼規(guī)則的建構(gòu)，農(nóng)業(yè)合作社立法范例可資借鑒。農(nóng)業(yè)合作社立法體系業(yè)已形成"法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章"這樣一個體系完整、邏輯嚴密的規(guī)則體系。政府對農(nóng)業(yè)合作組織法律制度支持，亦包括資金支持，極大地促進了農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織的發(fā)展，提升了農(nóng)業(yè)的組織化、市場化能力。截至2013年6月底，全國已注冊的農(nóng)業(yè)合作社已達82.8萬家，這或許是此成功立法模式之佐證。

2007年7月1日《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》開始實施，與此同時國務(wù)院頒布《農(nóng)民專業(yè)合作社登記管理條例》配合上位法運行。重慶市人大常委會2011年通過《重慶市實施中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法辦法》，同年7月1日開始實施。四川省人大常委會于2010年通過了《四川?、Q中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法實施辦法》，同年11月1日開始實施。成都市農(nóng)委制定頒行《建立農(nóng)民專業(yè)合作社的條件》和《建立農(nóng)民專業(yè)合作社的程序》。不同級別的法律分別調(diào)整不同層級的問題。如"合作社法"對合作社的設(shè)立條件、成員資格、組織機構(gòu)、解散與清算以及法律責(zé)任等進行了全面而原則性規(guī)定。"行政法規(guī)"對上位法進行了細化，對登記事項、登記具體條件、登記的變更與注銷、法律責(zé)任等做了具體規(guī)定，使其更具操作性和執(zhí)行性。"四川地方性法規(guī)"除了細化上位法的規(guī)定以外，還結(jié)合四川農(nóng)業(yè)實際，對區(qū)縣級政府提出鼓勵、扶持合作社組織的具體措施，使其頗具針對性。成都市《建立農(nóng)民專業(yè)合作社的條件》和《建立農(nóng)民專業(yè)合作社的程序》對合作社的設(shè)立與程序作了詳盡規(guī)定，促進了成都市農(nóng)業(yè)組織的較好發(fā)展。因此，合作社領(lǐng)域?qū)ｍ椓⒎w系，系我國當(dāng)前農(nóng)業(yè)以及農(nóng)業(yè)補貼（"綠箱"規(guī)則）方面最為完善的立法范例，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)與辦法，上位法與下位法緊密銜接，形成了該領(lǐng)域完整、有機的制度體系。農(nóng)民專業(yè)合作社法律體制在財政投入、稅收減免、金融服務(wù)、項目承擔(dān)、人才培養(yǎng)等方面享受特定的扶持政策，同時在用地、用電、運輸?shù)确矫嬉灿刑厥鈨?yōu)惠。農(nóng)業(yè)合作社立法完善的制度機制確保了中央財政及各級地方財政對農(nóng)業(yè)合作社扶持力度的不斷提高，2012年中央財政對農(nóng)民專業(yè)合作社專項扶持資金達到9.5億元，各省經(jīng)費增長也很快，據(jù)不完全統(tǒng)計，2012年省級專項扶持資金達22億元。［3，4］

反觀成渝兩地農(nóng)業(yè)補貼法律規(guī)則，則主要由相關(guān)農(nóng)業(yè)行政部門和財政部門負責(zé)制定和實施，即有關(guān)制度規(guī)則均屬于地方政府部門規(guī)章的范疇，且體系凌亂，碎片化凸顯，效力位階低。在沒有上位法、法律或行政法規(guī)的情況下，地方政府尤其是地方人大，應(yīng)考慮把有關(guān)的"綠箱"和"黃箱"補貼措施，尤其是比較成熟的"四補貼"制度，以地方性法規(guī)的形式確立，并規(guī)定補貼額度范圍、補貼操作方式、補貼標(biāo)準、執(zhí)行機構(gòu)、監(jiān)督制裁等內(nèi)容，使得補貼更為規(guī)范化、機制化，進而助益后城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略的順利推進。

2.如若從2006年作為我國現(xiàn)代意義上農(nóng)業(yè)補貼政策的起始，至今已近8個年頭，補貼范圍、補貼規(guī)模、補貼程序、補貼目標(biāo)等制度內(nèi)容，已相對較為成熟，尤其是"黃箱"四類補貼，每年除了額度增加外，基本沒有變化。WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》列舉的12"綠箱"補貼中，我國當(dāng)前已啟用6大類，［5］每年亦基本一致，除了增加補貼額度外，沒有大的變化。因此，我國農(nóng)業(yè)補貼框架體系已基本形成，應(yīng)借鑒歐美有關(guān)成員的成熟做法，及時修改《農(nóng)業(yè)法》或制定專門的"農(nóng)業(yè)補貼法"，并每5年或6年調(diào)整一次，把補貼制度法律化、機制化。在上位法沒有及時修改或沒有出臺的情況下，對于全國首個城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實驗區(qū)而言，如"黃箱"補貼和"綠箱"補貼基本上處于無法可依的局面，即主要以政策文件或部門規(guī)章為主，那么地方政府可以考慮把相關(guān)程序性規(guī)定和監(jiān)管制裁性規(guī)定先行出臺地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章。尤其是成渝統(tǒng)籌實驗區(qū)，已獲得中央授權(quán)可在某些領(lǐng)域"先行、先試"，完全可以考量出臺"綠箱"和"黃箱"方面的地方性法規(guī)。首先，針對"黃箱"補貼制度，成渝兩地政府或人大可以考慮制定相應(yīng)的規(guī)章或地方性法規(guī)，對"四類補貼"的補貼原則、功能目標(biāo)、補貼范圍、補貼資金增幅、監(jiān)督制裁等內(nèi)容進行細化，形成機制。其次，對于"綠箱"補貼，由于當(dāng)前國家層面還沒有出臺完善、系統(tǒng)的補貼制度體系，除了"農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織法"外，基本上以各個部門規(guī)章的形式在實施。所以，成渝地方政府和人大可以考慮從農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科研、農(nóng)民教育培訓(xùn)、耕地保護、防災(zāi)救災(zāi)、糧食儲備、農(nóng)村金融、農(nóng)業(yè)保險等方面出臺專門性政府規(guī)章或地方性法規(guī)，以適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化改革對制度、規(guī)則創(chuàng)新的需求。

當(dāng)前，成渝實驗區(qū)已步入"后城鄉(xiāng)統(tǒng)籌時期"，反哺農(nóng)業(yè)、支持農(nóng)村發(fā)展的法規(guī)制度體系嚴重滯后，未能形成執(zhí)行統(tǒng)籌的法律機制。一方面緣于國家層面關(guān)于農(nóng)業(yè)補貼的法律機制不完善，《農(nóng)業(yè)法》作為基本法律存在嚴重缺陷，專門性的農(nóng)業(yè)補貼立法缺失，致使農(nóng)業(yè)補貼政策的實施主要依靠農(nóng)業(yè)部、財政部部門規(guī)章、辦法，甚或通知。但成渝城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略是國務(wù)院授權(quán)實施的，可以在一些方面"先行、先試"，這就為成渝兩地在補貼方法、補貼范圍、補貼機制等方面的創(chuàng)新和立法提供了"合法性"授權(quán)。因此，國家層面農(nóng)業(yè)補貼法律機制的滯后，對成渝兩地農(nóng)業(yè)補貼法規(guī)體系和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌法規(guī)體系的構(gòu)建并不形成根本性阻礙，至少對"城鄉(xiāng)統(tǒng)籌"法規(guī)體系的建構(gòu)沒有影響，畢竟城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略是從地方開始試點的。當(dāng)然，國家相應(yīng)補貼法律機制較為完善，如農(nóng)業(yè)合作社立法方面，對于成渝兩地法規(guī)體系的構(gòu)建更為順理成章，更為方便易行。另一方面，成渝在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略實施過程中，由于政府文件、規(guī)章、辦法，甚或通知比較靈活，便于操作，故傾向于傳統(tǒng)的文件、辦法和通知，對法規(guī)確保政策落實的機制和作用重視不夠，亦與地方政府的長久性、規(guī)范性思維欠缺密切相關(guān)。"黃箱"補貼主要靠上級部門的指令行事，但在具體的實施辦法、程序，尤其是監(jiān)督制裁與懲罰方面，地方特色突出，成渝兩地應(yīng)盡快出臺相應(yīng)的政府規(guī)章或地方法規(guī)。"綠箱"補貼主要靠地方政府實施，農(nóng)田保護、基礎(chǔ)設(shè)施改建、鄉(xiāng)村環(huán)境治理、農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)民培訓(xùn)就業(yè)等方面的制度建構(gòu)，成渝兩地政府在國務(wù)院授權(quán)的范圍內(nèi)，可以"先行、先試"，構(gòu)建完善的法規(guī)制度體系，形成穩(wěn)定、長期的農(nóng)業(yè)支持法規(guī)機制和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌法規(guī)機制。

故在統(tǒng)籌戰(zhàn)略已實施多年的背景下，為了后城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略的順利推進，成渝兩地必須改變補貼規(guī)則碎片化，補貼規(guī)則嚴重滯后，補貼系統(tǒng)雜亂無章的缺陷，糾正補貼目標(biāo)短期性、補貼方式模糊性、補貼對象和補貼數(shù)額的隨意性等問題。為此，有必要建構(gòu)一套完善的農(nóng)業(yè)補貼法規(guī)體系，把補貼制度規(guī)范化、機制化，進而助益后城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略的順利推進。

從國家層面而言，法律和政策的最大區(qū)別在于前者的執(zhí)行力強，而后者具有很大的時效性和波動性，人為因素較多。美國經(jīng)驗告訴我們，如果將農(nóng)業(yè)補貼的相關(guān)規(guī)定通過法律的形式固化下來，會增強農(nóng)民對未來的預(yù)期以及對政策執(zhí)行的安全感［6］。因此，應(yīng)借鑒發(fā)達成員成功經(jīng)驗，修改農(nóng)業(yè)法或制定專門的農(nóng)業(yè)支持法，推動農(nóng)業(yè)補貼方式方法、政策工具、補貼標(biāo)準、管理等方面的明確化和長期化，提高農(nóng)業(yè)補貼政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，形成一個穩(wěn)定、規(guī)范的支農(nóng)機制體系，助益農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，增強農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力。

四、結(jié)束語

WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》把農(nóng)業(yè)補貼分為"黃箱"、"綠箱"和"藍箱"三大類別，成渝統(tǒng)籌實驗區(qū)的農(nóng)業(yè)補貼只涉"黃箱"和"綠箱"的部分措施。結(jié)合成渝發(fā)展實際，"結(jié)構(gòu)調(diào)整"支持應(yīng)盡快啟動，重慶應(yīng)進一步強化"地區(qū)援助"的支持力度。當(dāng)前成渝兩地"黃箱"支持水平?jīng)]有逾越8.5%的上限，但重慶的支持空間已不大。在糧食自給率持續(xù)降低的情況下，兩地的"黃箱"支持應(yīng)以區(qū)域糧食安全為導(dǎo)向，"綠箱"支持應(yīng)進一步提升支持額度，并逐步向"科研、培訓(xùn)、環(huán)保、食品安全"綠色補貼傾斜，以實現(xiàn)補貼的多功能性和效益的最大化。成渝統(tǒng)籌實驗區(qū)補貼框架體系已基本形成，但法律規(guī)范嚴重滯后，多以"文件、辦法、通知"的形式存在，碎片化嚴重，效力位階低，體系雜亂，應(yīng)盡快出臺相應(yīng)的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，把農(nóng)業(yè)補貼制度化、機制化、體系化，助益后城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略的順利實施，并為其他省市的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略提供借鑒與參考。

注釋：

①參見：《中共成都市委、成都市人民政府關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展推進城鄉(xiāng)一體化的意見》（成委發(fā)［2004］7號）；《中共成都市委、成都市人民政府關(guān)于深入推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)社會主義新農(nóng)村的意見》（成委發(fā)［2006］24號）；《中共成都市委、成都市政府關(guān)于推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)建設(shè)的意見》，（成委發(fā)［2007］36號）；《關(guān)于加強我市農(nóng)村勞動力培訓(xùn)和就業(yè)工作的意見》（成委辦發(fā)［2006］36號）。

②《成都市社會主義新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)管理辦法》（成府發(fā)［2009］37號）；《成都市農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展第十二個五年規(guī)劃（2011~2015）》（成府發(fā)［2011］27號）；《2013~2017年全市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展工作方案》；《關(guān)于堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展加快災(zāi)后農(nóng)村重建的意見》（成府發(fā)［2008］46號）；《關(guān)于統(tǒng)籌推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革與災(zāi)后重建工作的實施意見》（都委辦［2008］106號）。

③《成都市農(nóng)作物種子管理規(guī)定》（2002）；《成都市中華人民共和國漁業(yè)法實施辦法》（2006年）；《成都市食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全條例》（2006）。

④近年來，農(nóng)民專業(yè)合作社蓬勃發(fā)展，數(shù)量快速增長。截至2013年6月底，全國依法登記的專業(yè)合作社已達到82.8萬家。at:http://politics.people.com.cn/n/2013/0828/c1001-22721171.html，2013年10月9日。

參考文獻：

［1］王軍杰．論我國農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持制度的完善與重構(gòu)［J］．財經(jīng)理論與實踐，2012，（2）：117-121.

［2］張紅宇．關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌推進過程中若干問題的思考［J］．管理世界，2010，（9）：128-132.

［3］苑鵬．農(nóng)民專業(yè)合作社的財政扶持政策研究［J］．經(jīng)濟研究參考，2012，（36）：112-117.

［4］劉穎瑩.成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革中的權(quán)利傾斜性配置［J］.邵陽學(xué)院學(xué)報社科版,2011,(5):52-56.

［5］王煒．WTO框架下我國農(nóng)業(yè)補貼政策發(fā)展趨勢［J］．經(jīng)濟研究導(dǎo)刊，2013，（8）：98-104.

［6］董運來．國外農(nóng)業(yè)支持政策及其啟示［J］．地方財政研究，2012，（12）：63-68.

(責(zé)任編輯:王鐵軍)

Study on Legal Problems of Agricultural Subsidy Mechanism

in Context of Urban and Rural Overall Planning DevelopmentAn

Empirical Analysis of ChengduChongqing Experimentation Area

WANG Junjie,SHEN Liping

（Law School, Sichuan University, Chengdu, Sichuan 610207, China）

Abstract：China has come to the historical stage in which industry nurtures agriculture development,since the abolition of agricultural tax and the implementation of the system of agricultural subsidies in 2006. Urban and rural overall planning development is a "closeup" of the stage. The first approved ChengduChongqing Urban and Rural Comprehensive Reform Pilot Area is a typical and representative model. The nearly 7 years practice shows that Chengdu and Chongqing must give the pilot policy to its full play, and take advantage of the experience of the developed members agricultural subsidy system to optimize the structure of agricultural subsidy, improve the system of agricultural subsidies, and overcome the defects of inflexibilty and fragmentation of the subsidy mechanism in order to promote the development of rules for the strategy of urban and rural overall planning development and the implementation of the urban and rural overall planning strategy on a national scale.

Key words：Urban and rural overall planning development; ChengduChongqing Experimentation Area; Agricultural subsidy; Legal rules