美國是世界主要食糖生產(chǎn)國、消費國和凈進口國，在過去的30多年中，美國政府采取的市場調控政策，充分保護了國內食糖產(chǎn)業(yè)，對美國糖價長期保持平穩(wěn)起到了重要的作用。經(jīng)過多次修訂和完善有關政策法規(guī)，美國食糖調控政策發(fā)展至今已十分成熟。我國作為食糖發(fā)展大國，食糖供需發(fā)展具有與美國共同特點。但近年我國食糖價格頻繁異常波動，國家宏觀調控對市場的穩(wěn)定作用有限，政策調整勢在必行。研究美國食糖市場調控政策，對新形勢下調整我國食糖市場調控政策具有借鑒意義。

一、美國食糖市場發(fā)展特點

（一）美國食糖供需長期不平衡，部分依賴進口

美國是世界主要產(chǎn)糖國，位居巴西、印度、歐盟、中國、泰國之后，排名世界第六，年產(chǎn)食糖700萬噸左右，占世界食糖總產(chǎn)量的4%以上。美國作為一個食糖發(fā)展大國，是世界上為數(shù)不多同時大量生產(chǎn)甘蔗原糖和精煉甜菜糖的國家。在過去的30多年中，國際食糖市場競爭激烈，美國食糖生產(chǎn)成本不具優(yōu)勢，遠高于主要食糖出口國巴西、泰國和澳大利亞。美國的食糖生產(chǎn)主要滿足國內需求，在美國政府的保護政策支持下，美國食糖生產(chǎn)從20世紀80年代的500多萬噸提升至90年代的700萬噸左右，之后近20年的時間穩(wěn)定在這一水平。在美國食糖生產(chǎn)中，精煉甜菜糖的產(chǎn)量總體高于甘蔗原糖，約占美國食糖總產(chǎn)量的50%以上。

美國既是個食糖生產(chǎn)大國，也是食糖消費大國，位居巴西、印度、歐盟、中國之后，排名世界第五，年消費食糖1200萬噸左右，人均年消費食糖量約35公斤，高于世界人均23.3公斤的水平。自20世紀80年代初以來，美國食糖消費量總體保持在1000萬噸以上，近年隨著食糖工業(yè)需求的增長，美國食糖消費量提高至1200萬噸以上。美國食糖的自給率在60%左右。需要進口一部分食糖彌補供需缺口。在20世紀90年代，美國食糖進口量較低，基本穩(wěn)定在100多萬噸水平。近年隨消費需求的增長，年進口食糖達到300萬噸左右，約占消費需求總量的1/4。美國主要進口甘蔗原糖，少量出口精煉甜菜糖，是世界主要食糖凈進口國家。

（二）美國食糖價格長期保持平穩(wěn)， 不受國際糖價影響

自20世紀80年代初以來，美國食糖價格保持了近30年的平穩(wěn)走勢。根據(jù)美國農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，1981—2008年美國原糖價格基本穩(wěn)定在22美分/磅左右， 2008年佐治亞州糖廠爆炸和2010佛羅里達的極端嚴寒天氣，導致2009—2011年美國市場食糖供應緊張，價格大幅上漲，2011年平均高達38美分/磅。隨著食糖產(chǎn)量提高，以及擴大進口規(guī)模，國內市場價格逐漸恢復平穩(wěn)趨勢，2013年已降至20.5美分/磅的水平。2014年1—5月為22.59美分/磅，仍延續(xù)平穩(wěn)走勢。

由于美國政府對國內食糖產(chǎn)業(yè)長期實行高度保護政策，使其國內食糖價格一直高于國際糖價水平。從1981年至2014年美國糖價與國際糖價對比來看，美國原糖價格一直高于紐約11號原糖期貨價格，兩者的價差在1985年最高達4倍之多，吃后持續(xù)多年價差在1—2倍，近年價差逐步縮小。

二、美國食糖市場調控政策及效果

美國食糖市場調控政策包括國內價格支持、國內市場分配和關稅配額。在長達30多年的實踐中，經(jīng)過多次農(nóng)業(yè)法案對食糖項目的修訂，美國食糖調控政策不斷完善，是美國食糖市場長期穩(wěn)定的重要因素。

（一）國內價格支持

美國政府對食糖產(chǎn)業(yè)給予價格支持，通過提供無追索權貸款，保障食糖生產(chǎn)者的基本利益，促進國內食糖工業(yè)的發(fā)展，穩(wěn)定國內市場。

早在1991年的美國農(nóng)業(yè)法案就規(guī)定，美國農(nóng)業(yè)部可以固定利率貸款給食糖加工廠。與其他農(nóng)產(chǎn)品項目不同，貸款不是提供給種植農(nóng)戶，而是給食糖加工廠。原因是甘蔗和甜菜笨重且易變質，必須加工成食糖，才可交易和儲存。食糖加工廠要獲得貸款，必須向種植農(nóng)戶所提供的甘蔗或甜菜支付與其所獲貸款成正比的金額，美國農(nóng)業(yè)部規(guī)定最低支付金額。

貸款是無追索權貸款，貸款為期9個月，到期食糖加工廠可現(xiàn)金支付貸款本息，也可以作為抵押品的食糖支付。當市場價格高于貸款利率時，出售食糖將獲取利潤，食糖加工廠會選擇現(xiàn)金支付貸款本息，但當市場價格低于貸款利率時，食糖加工廠會選擇以抵押品食糖支付。無追索權貸款利率通常低于商業(yè)銀行的貸款利率，并在整個借貸期間不變，對食糖生產(chǎn)者起著最低保證價格的作用。1991—2009年，近10年的時間美國甘蔗原糖的貸款利率穩(wěn)定在18美分/磅的水平上，甜菜原糖的貸款利率自1995—2009年固定在22.9美分/磅。之后，隨市場形勢的變化，貸款利率連續(xù)2年上調，自2012年起，甘蔗原糖和精煉甜菜糖貸款利率分別穩(wěn)定在18.75/磅、24.09美分。目前實行的2014年農(nóng)業(yè)法案規(guī)定，2014—2018年食糖貸款利率保持不變。（見表1）

無追索權貸款可有效保障食糖生產(chǎn)者利益，但卻有可能使政府面臨貸款壞賬的風險。為最大限度地避免市場價格過低時，食糖加工廠以食糖支付貸款的情況出現(xiàn)，美國政府必須保證國內市場價格維持在貸款利率水平之上。在近30年的時間里，美國國內市場糖價僅出現(xiàn)過一次低于貸款利率的情況。根據(jù)美國美國農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計，1999年11月—2000年2月，美國原糖價格低于貸款利率18美分/磅，最低降至17.24美分/磅。

美國政府對食糖產(chǎn)業(yè)的扶持最主要的就是價格支持，價格支持政策是美國食糖價格長期保持相對平穩(wěn)的重要因素，根據(jù)國家甘蔗產(chǎn)業(yè)技術研發(fā)中心謝源、陳如凱對“美國食糖價格影響因素的多元回歸分析”得出的結論，美國價格支持政策影響每變動1個單位，將影響美國食糖價格變動0.2042個單位?？梢娒绹{控政策對穩(wěn)定市場起到了重要的作用。

（二）國內市場分配

為保障國內市場的食糖供應，并保證政府無成本實施食糖貸款項目，美國政府采取彈性市場分配的方式。美國國內食糖生產(chǎn)基本用于國內居民消費，但銷售食糖須經(jīng)市場分配?？偱漕~數(shù)量由兩個條件決定：一是國內糖價保持在貸款利率水平之上，二是總配額數(shù)量至少占市場年度（10月到9月）國內居民消費量的85%。在市場年度期間，美國農(nóng)業(yè)部可調整配額數(shù)量，以避免加工廠以食糖支付貸款。endprint

美國農(nóng)業(yè)部根據(jù)歷史產(chǎn)量，以及生產(chǎn)和銷售能力來進行分配。在總配額量中，精煉甜菜糖占54.3%， 甘蔗原糖占45.56%。甘蔗原糖主產(chǎn)區(qū)的配額是以1999—2003年的產(chǎn)量為基礎；而精煉甜菜糖加工廠的配額是基于1998—2000年的產(chǎn)量。2008年美國農(nóng)業(yè)法案規(guī)定，在市場年遭遇自然災害等突發(fā)事件時，可重新分配市場配額。如果一個食糖加工廠不能完成配額，余下部分可轉給同一州的另一加工廠，如果同一州的加工廠仍不能完成，則轉給其他州。如果國內各州均不能解決，則將額度轉為進口配額。

美國糖價長期保持平穩(wěn)，彈性市場分配起到了重要作用。1996年農(nóng)業(yè)法案規(guī)定停止對食糖的市場分配，由此導致食糖市場供應失控，1999年11月—2000年2月，市場價格連續(xù)4個月跌至貸款利率之下，食糖加工廠紛紛以食糖償付貸款，政府不得不收購大量過剩的食糖，在宣布重新啟動市場分配之后，市場價格恢復平穩(wěn)。

2008年美國農(nóng)業(yè)法案還引入新的措施，即原料彈性計劃。通過將超過國內消費需求的剩余食糖轉用于乙醇生產(chǎn)，以最大限度的避免貸款壞賬。

（三）進口關稅配額

為避免低價進口糖對國內市場的沖擊，保證糖業(yè)生產(chǎn)和市場穩(wěn)定，美國政府制定了嚴格的進口關稅配額制度。

每財年（10月1日—9月30日）開始，美國農(nóng)業(yè)部長宣布該財年優(yōu)惠關稅進口食糖配額數(shù)量，按照烏拉圭回合農(nóng)業(yè)協(xié)議，美國承諾每年進口甘蔗原糖和精煉甜菜糖的最低數(shù)量為113.9萬噸。根據(jù)美國統(tǒng)一關稅表，當農(nóng)業(yè)部長認為國內食糖供應不能以合理價格滿足國內需求時，可修改之前確立的進口數(shù)量，但不低于烏拉圭回合農(nóng)業(yè)協(xié)議承諾的最低數(shù)量。甘蔗原糖關稅配額由美國貿(mào)易代表處對40個國家基于1975—1981年的貿(mào)易量進行分配，精煉甜菜糖關稅配額主要分配給加拿大和墨西哥。每個國家的配額使用完畢，即停止進口。配額內關稅甘蔗原糖和精煉甜菜糖統(tǒng)一為0.625美分/磅，超配額關稅，甘蔗原糖為15.36美分/磅，精煉糖略高，為16.21美分。除了超配額關稅，美國還有基于進口值或量的保障關稅。由于美國國內市場原糖價格通常在22美分/磅左右，其中有18美分/磅或以上的價格支持，配額外的高關稅足以阻擋國外低價糖進入美國市場。美國政府利用關稅配額限制進口原糖在國內市場的供應量，通過限制國外低成本糖的流入，穩(wěn)定了國內的糖價。

目前，美國進口調控政策面臨挑戰(zhàn)，雖然美國仍實行嚴格的進口配額制，但墨西哥是個例外，按北美自由貿(mào)易協(xié)定（NAFTA）的規(guī)定，自2008年起，墨西哥出口到美國市場的食糖不僅免關稅，數(shù)量也不受限制。自NAFTA生效后，墨西哥對美國原糖出口增加 60%，成為美國原糖最大進口來源國，美國自墨西哥進口占其進口總量的比重高達2/3。2014年4月，在美國食糖加工廠投訴因來自墨西哥糖企的不公平競爭而受到損害后，美國商務部對墨西哥展開傾銷和反補貼調查。

總之，美國食糖市場調控政策，以價格支持為重點，以市場分配和關稅配額為輔助，充分發(fā)揮了穩(wěn)定市場價格，保障食糖工業(yè)發(fā)展的作用。而且，美國政府也持續(xù)成功地實現(xiàn)了無成本實施食糖價格支持政策的目標。

三、美國食糖市場調控政策對中國的啟示

美國食糖市場調控政策經(jīng)歷幾十年實踐檢驗，發(fā)展至今已十分成熟，對新形勢下中國調整食糖市場調控政策具有借鑒意義。

（一）通過立法保護食糖產(chǎn)業(yè)

美國政府始終把食糖產(chǎn)業(yè)納入法制管理之中，以立法的形式來保護本國的食糖產(chǎn)業(yè)，使其在競爭激烈的國際市場中保持優(yōu)勢地位。食糖產(chǎn)業(yè)沒有單獨立法，而是包含在農(nóng)業(yè)法案中。早在1981年農(nóng)業(yè)法案，食糖就作為農(nóng)產(chǎn)品支持項目之一。目前，美國實行的新農(nóng)業(yè)法案是2014年農(nóng)業(yè)法案，關于食糖項目仍延續(xù)2008年農(nóng)業(yè)法案的規(guī)定。

美國的農(nóng)業(yè)法案平均每5年左右就要進行修訂，以規(guī)定和完善未來幾年的相關農(nóng)業(yè)政策。法律和政策的最大區(qū)別就在于前者的執(zhí)行具有強制性，而后者則具有很大的時效性和波動性，人為的因素較多。美國的經(jīng)驗告訴我們，如果將食糖產(chǎn)業(yè)的價格支持通過法律的形式固化下來，則會增強農(nóng)民對未來的預期以及政策執(zhí)行的安全感。食糖產(chǎn)業(yè)關系國計民生，但卻是我國受保護程度最低的農(nóng)產(chǎn)品。因此建議，加大對食糖生產(chǎn)的補貼和扶持力度，保障糖企和農(nóng)民的利益，保護食糖產(chǎn)業(yè)基礎。制定包括食糖產(chǎn)業(yè)在內的農(nóng)業(yè)支持法律或法規(guī)，對食糖和其他重要農(nóng)產(chǎn)品補貼的方式方法、政策工具、補貼標準等進行明確化和長期化，提高食糖和其他重要農(nóng)產(chǎn)品支持政策的效力和穩(wěn)定性。

（二）以金融利率的手段調控食糖市場

美國政府對食糖產(chǎn)業(yè)長期實行無所追索權貸款，固定貸款利率起到了最低保護價的作用，不僅保障了食糖加工廠和種植農(nóng)戶的基本利益，穩(wěn)定了生產(chǎn)，也對國內糖價長期保持平穩(wěn)起到了重要的作用。

目前，我國對食糖市場的價格調控政策以收放儲為主。自1991年我國實行臨時收儲政策以來，國家收放儲對穩(wěn)定市場起到了一定的積極作用，但這一政策調控的效果通常較為延遲，不能及時發(fā)揮作用，尤其近5年來，國內食糖價格異常波動頻繁，大規(guī)模創(chuàng)紀錄的收儲和放儲仍難以平抑市場價格的大幅波動，甚至出現(xiàn)對市場干預不當導致價格信息紊亂的現(xiàn)象。我國應借鑒美國的調控方式，以金融利率的手段對食糖市場進行調控將會更為可行。

從政府財政支出來看，我國以收放儲方式進行調控所支出的現(xiàn)金流，相較于美國政府以金融利率手段調控要大得多。而且，由于美國政府采取食糖市場分配和進口關稅配額，控制了國內市場供應量，使美國食糖價格長期處于政府規(guī)定的固定利率之上，美國政府對食糖產(chǎn)業(yè)的支持，實際上是凈收入，而不是凈支出。

（三）采取靈活的貿(mào)易保護政策，阻止低價進口糖沖擊國內市場

美國食糖生產(chǎn)成本遠高于巴西、泰國、澳大利亞等主要出口國，為限制國外低成本糖的流入，美國政府長期采用高關稅政策，嚴格限制配額外進口原糖在國內市場的供應量，對穩(wěn)定國內市場發(fā)揮了重要作用。

食糖是世界各國高度保護的農(nóng)產(chǎn)品之一，發(fā)達國家平均進口關稅稅率為122%，發(fā)展中國家為55%。中國食糖關稅屬于全球最低保護水平，按中國加入WTO的承諾，2004年的食糖進口配額量達到194.5萬噸，配額內關稅為15%，配額外關稅為50%，目前中國食糖進口關稅配額仍維持在2004年的水平。2011年前，由于國內糖價明顯低于進口成本價，食糖進口配額使用率在70%以下，但2011年以來，國際糖價大幅走低，進口成本價遠低于國內市場價。中國15%的低關稅難以抵抗國際低價糖的大舉入侵，導致連續(xù)3年超配額大量進口食糖，對國內食糖市場和食糖產(chǎn)業(yè)造成很大沖擊。此外，我國近年加強雙邊和多邊自由貿(mào)易區(qū)（FTA）建設，涉及與世界主要食糖出口國如巴西、泰國、澳大利亞等，如果對這些國家的食糖采取無限制零配額進口，中國食糖產(chǎn)業(yè)將受到更大沖擊。

我國應吸取美國的經(jīng)驗和教訓，加強對食糖進口貿(mào)易的管理。采取靈活的貿(mào)易保護政策，如貿(mào)易救濟等非關稅貿(mào)易壁壘，有效控制國外低價糖進口，避免大規(guī)模超配額進口糖沖擊國內市場?！?/p>

〔國家社科基金項目：“我國重要農(nóng)產(chǎn)品價格波動與調控政策研究”（13BJY141）〕

（李艷君，商務部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院副研究員）endprint