小平同志說，“科學技術(shù)是第一生產(chǎn)力”，以此類推，“治理機制是第一生產(chǎn)關(guān)系”。十八屆三中全會把“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標，把“處理好政府和市場的關(guān)系”作為經(jīng)濟體制改革的核心。教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等的改革事關(guān)民生福祉，事關(guān)百年大計。這些領(lǐng)域的改革都有一個共性問題，就是不同群體的需求目標是沖突的，是難以調(diào)和的。針對這種目標沖突，應(yīng)該以什么樣的治理思路構(gòu)建政府和市場的關(guān)系，成為這些領(lǐng)域改革的核心任務(wù)。本文借鑒某企業(yè)內(nèi)部食堂的治理機制，對此問題作了粗淺的分析。

一、企業(yè)內(nèi)部食堂悖論與治理機制剖析

眾所周知，企業(yè)內(nèi)部食堂是服務(wù)于內(nèi)部職工的，既要讓員工“吃得飽”，又要讓員工“吃得好”。遺憾的是，如何協(xié)調(diào)好“吃得飽”與“吃得好”的關(guān)系，一直困擾著大部分企業(yè)。這就是“內(nèi)部食堂悖論”。為了讓員工“吃得飽”，有的企業(yè)把內(nèi)部食堂定位成“基本服務(wù)”，內(nèi)部食堂是成本中心，盡量降低價格。但是，由于沒有市場競爭，又不能盈利，就會出現(xiàn)食品花樣少、食品質(zhì)量低、服務(wù)態(tài)度差的情況，“吃得好”的需求得不到滿足。為了讓員工“吃得好”，有的企業(yè)把內(nèi)部食堂定位成“市場服務(wù)”，把內(nèi)部食堂定位成“利潤中心”，完全引入市場機制，把內(nèi)部食堂承包出去。品種增加了，質(zhì)量提高了，但是由于存在賣方壟斷，企業(yè)內(nèi)部市場需求有限，受利益驅(qū)動，價格也就高了，部分家庭條件不好的員工會面臨“吃得飽”的問題。因此，很難把“吃得飽”和“吃得好”兩種需求目標的沖突很難得以調(diào)和。

為了化解這一悖論，某企業(yè)設(shè)計了“基本服務(wù)+市場服務(wù)”的治理機制。該機制為：內(nèi)部食堂中設(shè)有少量的基本服務(wù)窗口和大量的市場服務(wù)窗口?；痉?wù)窗口由企業(yè)設(shè)立，定位是成本中心，以成本價提供低花樣少、品質(zhì)一般的食品，滿足少部分家庭條件較差的職工“吃得飽”的基本需求。市場服務(wù)窗口承包給一定數(shù)量的外部市場主體，通過市場競爭，以市場價提供品種多、品質(zhì)高的食品，以滿足大部分職工“吃得好”的需求。

與此同時，基本服務(wù)窗口對市場服務(wù)窗口起到價格調(diào)控的功能。當市場服務(wù)窗口的價格較高時，選擇在基本服務(wù)窗口就餐的員工就會增加，市場服務(wù)窗口的需求就會減少，從而迫使市場服務(wù)窗口的價格降低，并維持在大部分職工能夠接受的價格水平。

上述治理結(jié)構(gòu)，既保證了家庭條件較差職工“吃得飽”的基本需要，又保證了大部分職工對多樣化食品“吃得好”的需求，還能通過調(diào)控機制使價位維持在相對合理的水平，很好化解了內(nèi)部食堂悖論。

二、教育、醫(yī)療和養(yǎng)老問題的屬性分析

教育、醫(yī)療和養(yǎng)老問題的屬性和內(nèi)部食堂有著高度的相似性，也就是“同一物品或服務(wù)存在相互沖突的兩種屬性”。同樣的沖突，其治理機制的機理也大致是相同的。

教育既要確保孩子都能入學，解決“上得起”的問題；同時又要滿足部分孩子“上得好”的需要，也就是“擇?！钡男枰ａt(yī)療也是如此，既要讓百姓“看得起”，又要讓部分百姓“看得好”的需要。養(yǎng)老問題，既要讓所有百姓都能“養(yǎng)得起”，還要讓部分百姓“養(yǎng)得好”。

這其中的“上得起”、“看得起”、“養(yǎng)得起”，都是政府應(yīng)該負責托底的基本需求。至于托到什么程度、托到什么水平，這要看當時的經(jīng)濟發(fā)展水平和綜合國力。而“上得好”、“看得好”、“養(yǎng)得好”，都不是政府的義務(wù)，應(yīng)該由市場來滿足他們較高水平的需求。也就是說，政府是為那些底層百姓提供基本需求，而市場則滿足那些愿意享受高質(zhì)量服務(wù)的人群。

三、國外教育、醫(yī)療和養(yǎng)老問題治理機制借鑒

鑒于上述三領(lǐng)域面臨相同的“目標沖突”，發(fā)達國家設(shè)計了幾乎相同的“治理機制”，即“公立+私立”機制。該機制的運行機理和上述企業(yè)內(nèi)部食堂的運行機理非常相似。也就是，政府設(shè)立公立的學校、醫(yī)院和養(yǎng)老院，為那些底層百姓提供托底的價格低廉的基本服務(wù)。私營資本開設(shè)私立機構(gòu)，利用市場機制，為那些愿意付出高價格的百姓提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。與此同時，公立機構(gòu)對私立機構(gòu)的價格調(diào)控功能，又能使市場化競爭的價格不會高得離譜。另外，政府從私立機構(gòu)征收的稅收是支撐公立機構(gòu)運行的物質(zhì)基礎(chǔ)，是拿富人的錢補貼窮人，是再分配的一種形式。由于公立機構(gòu)服務(wù)的是底層百姓，滿足的是最基本的需求，這些機構(gòu)大都會得到政府的許多支持，還會享受許多優(yōu)惠政策比如零地價、免稅等等。比較而言，私立機構(gòu)則主要依靠實力競爭，政府支持的較少。

四、我國教育、醫(yī)療和養(yǎng)老機制中的功能錯位

由于我國的教育、醫(yī)療和養(yǎng)老機構(gòu)脫胎于計劃經(jīng)濟時代，也就是說都屬于“公立”性質(zhì)。在私立機構(gòu)不發(fā)達的情況下，這些公立機構(gòu)要肩負“基本服務(wù)”和“市場服務(wù)”兩種職能，便會陷入“內(nèi)部食堂悖論”。

在教育領(lǐng)域，教育產(chǎn)業(yè)化屢受詬病，就是因為在私立學校不發(fā)達的情況下，這些公立學校履行了私立學校應(yīng)該履行的職責（比如擇校生和擇校費）。相反，私立學校主要面向農(nóng)民工的孩子入學，又履行了公立學校應(yīng)該履行的職責。

在醫(yī)療領(lǐng)域，公立醫(yī)院的醫(yī)療條件要遠遠好于私立醫(yī)院，并且醫(yī)療資源供給與需求嚴重不對稱，在利益的驅(qū)動下，條件越好的公立醫(yī)院越傾向于為那些“高端客戶”服務(wù)，無法肩負“看得起和看的好”的雙重使命。而目前的私立醫(yī)院，由于醫(yī)療條件趕不上公立醫(yī)院，服務(wù)對象只能是那些底層貧困人員，這一現(xiàn)象在市縣級尤為突出。

在養(yǎng)老領(lǐng)域，計劃經(jīng)濟的影響相對較小。但是，目前我國有些省市的養(yǎng)老機制卻恰恰相反。公立養(yǎng)老院由于享受了很多的優(yōu)惠政策，成本壓力小，提供的服務(wù)要比私立養(yǎng)老院好得多，他們不是面向“養(yǎng)得起”的人群，而更多面向“養(yǎng)得好”的人群，這就等于拿窮人的錢補貼富人。由于公立養(yǎng)老院的錯位，目前大部分私立養(yǎng)老院更多地面向農(nóng)村地區(qū)、面向本該由政府托底的“養(yǎng)得起”人群。他們付不起“市場化”的養(yǎng)老費用，私立養(yǎng)老院提供的服務(wù)也就很差，甚至出現(xiàn)各種違法現(xiàn)象。說到底，這都是公立養(yǎng)老院和私立養(yǎng)老院完全錯位導致的。

五、結(jié)論與建議

市場天生有“嫌貧愛富”的特點，對窮人的需求，市場是不會給予太多關(guān)注的。而政府的職責就是彌補市場失靈，負責托底，保障底層百姓的基本需求。同時，政府也存在失靈，其無法滿足社會不同群體多樣化的需求。面臨著公立機構(gòu)和私立機構(gòu)的錯位，以及私立機構(gòu)不發(fā)達的現(xiàn)實，這三個領(lǐng)域的改革從如下兩個維度入手，或許可以構(gòu)建起協(xié)調(diào)目標沖突群體的公共治理機制。

一是在私立機構(gòu)短期內(nèi)難以發(fā)達的情況下，一些條件一般的公立機構(gòu)如社區(qū)醫(yī)院等定位于提供基本服務(wù)，解決好底層百姓“上的起、看得起、養(yǎng)得起”的需求。

一些條件非常好的公立機構(gòu)，不再承擔托底職能，而是解決富裕階層“上得好、看的好、養(yǎng)得好”的需求。借鑒新加坡淡馬錫的經(jīng)驗，對公立機構(gòu)不是實行私有化改革，而是實行市場化改革，讓市場機制在資源配置中發(fā)揮決定性作用。同時，好醫(yī)院獲取的利潤部分上交財政，用于補貼那些提供基本服務(wù)的公立機構(gòu)。

二是長遠看，私立機構(gòu)必須得到良好發(fā)展，才能使得公立機構(gòu)和私立機構(gòu)能夠各歸其位。面對私立機構(gòu)服務(wù)群體等于變相承擔“政府職能”的現(xiàn)狀，政府要加大對私立機構(gòu)的支持，使其盡快具備與公立機構(gòu)競爭的能力，倒逼更多的公立機構(gòu)回歸其位。■

（劉軍國，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團發(fā)改委副主任，經(jīng)濟學博士）