寇斌

《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》（以下簡稱“《條例》”）的正式實(shí)施，再次向外界釋放出黨和國家對(duì)深化事業(yè)單位人事制度改革的信心和決心，同時(shí)也印證了年初業(yè)內(nèi)人士對(duì)改革時(shí)間表的預(yù)測。作為從“人事”入手的事業(yè)單位改革，根除進(jìn)程阻礙，該從哪些方面推進(jìn)呢？

身份：體制標(biāo)簽的尷尬

去年6月考入省直事業(yè)單位的小劉，剛剛度過了走出校門的第一個(gè)年頭。與她在企業(yè)就業(yè)的同學(xué)相比，其“轉(zhuǎn)正”遲了很久。盡管如此，同學(xué)們還是十分羨慕謀得了“鐵飯碗”的她。漫長的12個(gè)月的試用期過后，小劉終于能如家人所愿，成為事業(yè)單位“體制內(nèi)”的一員?？赊D(zhuǎn)為“事業(yè)人”的小劉卻怎么也興奮不起來，因?yàn)樗裏o法預(yù)知，在即將開始的新一輪事業(yè)單位改革中，她剛剛得到的“事業(yè)人”身份是否會(huì)因?yàn)橐患垺稐l例》而發(fā)生改變。

小劉的擔(dān)心并不是個(gè)例。在全國龐大的“事業(yè)人”大軍中，體制的身份標(biāo)簽一直是他們的“護(hù)身符”，更是“鐵飯碗”。經(jīng)歷了長達(dá)二十余年事業(yè)單位改革后，“事業(yè)人”的特殊身份似乎已經(jīng)不再光鮮，甚至“廟堂之人”與“江湖之人”的界限也變得越來越模糊，有時(shí)候甚至連他們都搞不清自己是“國家的人”，還是“社會(huì)的人”。

在我國各級(jí)事業(yè)單位中，長期存在著正式工（事業(yè)編）、合同工、臨時(shí)工（勞務(wù)派遣）等多種用工形式，不同用工性質(zhì)的人員在各自崗位上各司其責(zé)。然而，事業(yè)單位人事制度改革的核心，還是那個(gè)老問題：人往哪里去，錢從哪里來。怎樣重新定位那些被收走“鐵飯碗”的“事業(yè)人”，自然地成為利益攸關(guān)者揮之不去的心結(jié)。

早在2005年，原人事部發(fā)布的《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見》就曾提出，聘用合同分為短期、中長期和以完成一定工作為期限的合同。但此次《條例》中并沒有對(duì)事業(yè)單位聘用合同進(jìn)行分類，而是統(tǒng)一規(guī)定聘用期一般不低于3年，并要求初次就業(yè)的工作人員與事業(yè)單位訂立的聘用合同期限為3年以上的，試用期為12個(gè)月。

通過對(duì)比《勞動(dòng)合同法》不難發(fā)現(xiàn)若干問題。首先，勞動(dòng)合同期限既有短期和長期，也有無固定期限。而事業(yè)單位的聘用合同期一般限定在3年以上，這或許是考慮到事業(yè)單位人員以專業(yè)技術(shù)人才為主，訂立比較長期的合同有利于保持科學(xué)研究、公益服務(wù)等事業(yè)的延續(xù)性，組建比較穩(wěn)定的人才隊(duì)伍。

其次，12個(gè)月的試用期大大超出《勞動(dòng)合同

法》中的最長不得超過6個(gè)月的界限。為何將試用期設(shè)計(jì)這么久，有點(diǎn)令人匪夷所思。

第三，《條例》規(guī)定，當(dāng)事業(yè)單位工作人員與所在單位發(fā)生人事爭議時(shí)，依照《中華人民共和國勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法》等有關(guān)規(guī)定處理。《條例》所使用的“人事爭議”的字眼，依然區(qū)別于企業(yè)所面臨的“勞動(dòng)爭議”。

通過上述三點(diǎn)，我們大致可以推出這樣一個(gè)結(jié)論：事業(yè)單位改革后的“事業(yè)人”依舊是“事業(yè)人”。那么，這些“事業(yè)人”與事業(yè)單位構(gòu)成什么樣的關(guān)系呢？簽訂了聘用合同的“事業(yè)人”，究竟是“國家的人”，還是 “社會(huì)的人”呢？這種身份上的尷尬或許在未來較長的一段時(shí)間內(nèi)還會(huì)存在于“事業(yè)人”的身上。

用人：建立“三能”機(jī)制

自上世紀(jì)90年代提出事業(yè)單位改革以來，我國的事業(yè)單位人事制度改革已經(jīng)取得了顯著進(jìn)展，雖然步伐不大，但改革的效果依然有目共睹。截至目前，以聘用制度、崗位管理制度和公開招聘制度為主要內(nèi)容的人事管理制度已初步建立，但同時(shí)也暴露出一些問題：能進(jìn)能出、能上能下的用人機(jī)制尚未真正建立；聘用合同的訂立、履行、解除、終止，各地做法不一；獎(jiǎng)懲等激勵(lì)保障機(jī)制不夠健全；人事爭議處理依據(jù)不夠明確等問題，拖住了事業(yè)單位改革的步伐。正如人力資源專家蘇海南所說：“《條例》的核心就是要建立事業(yè)單位人員能進(jìn)能出、崗位能上能下的機(jī)制，相應(yīng)地，收入能增能減。而實(shí)現(xiàn)‘三能是最難的，也將是此次事業(yè)單位改革需要解決的核心問題?！?/p>

我國事業(yè)單位試行人員聘用制度始于2002年，其目的是改革事業(yè)單位用人機(jī)制，由以前的行政任用關(guān)系向平等協(xié)商的聘用關(guān)系轉(zhuǎn)變。2005年，原人事部發(fā)布了《事業(yè)單位公開招聘人員暫行規(guī)定》（以下簡稱“《暫行規(guī)定》”），明確提出事業(yè)單位招聘人員應(yīng)當(dāng)面向社會(huì)。據(jù)人力資源和社會(huì)保障部的數(shù)據(jù)，截至2012年底，事業(yè)單位新進(jìn)人員公開招聘已在全國范圍內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。然而，看似喜人的表象背后卻隱憂重重。盡管《暫行規(guī)定》做出了明文規(guī)定，但 “上有政策，下有對(duì)策”，個(gè)別地方“蘿卜招聘”、“內(nèi)部招聘”、 “因人設(shè)崗”之類的用人違規(guī)事件仍屢屢發(fā)生。由于公務(wù)員錄用考試中設(shè)置了“逢進(jìn)必考”的硬杠桿，事業(yè)單位就成了部分官員安排子女和親屬工作的“后花園”。今年3月，中組部、人力資源和社會(huì)保障部聯(lián)合通報(bào)了湖南省嚴(yán)肅查處的“江永縣少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部子女親屬違規(guī)調(diào)入事業(yè)單位案”，當(dāng)事人受到了黨紀(jì)和行政處分，這類事件在全國也并非是個(gè)案。

其實(shí)，做到規(guī)范事業(yè)單位招聘并不難，建設(shè)完善的招錄制度、設(shè)置最低分等措施都是嚴(yán)格規(guī)范招考流程的重要措施。中國（海南）改革發(fā)展研究院院長遲福林認(rèn)為，事業(yè)單位公開招聘漏洞頻出的一個(gè)重要原因在于監(jiān)督缺位。

《條例》的施行使事業(yè)單位公開招聘從“部門規(guī)定”上升為了具有法律效能的“行政法規(guī)”，這將進(jìn)一步強(qiáng)化和規(guī)范事業(yè)單位的招聘行為，有效杜絕事業(yè)單位違規(guī)招聘現(xiàn)象。但如何在執(zhí)行過程中做到監(jiān)管到位，則需配套后續(xù)實(shí)施辦法，以確保事業(yè)單位“陽光招聘”平穩(wěn)落地。

工資：套用工資增長機(jī)制

盡管在“三能”中，“收入”位列最后，但卻是3000多萬“事業(yè)人”格外關(guān)心的話題——既然

人事制度改革不可避免，我們的工資能漲嗎？

《條例》中明確“建立事業(yè)單位工作人員工資的增長機(jī)制”，雖然字?jǐn)?shù)不多，卻把聚光燈打在了“增長機(jī)制”上，那么事業(yè)單位又該如何套用工資“增長機(jī)制”呢？

一直以來，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)單位的工資福利待遇差距飽受爭議。我國事業(yè)單位分為全額撥款、差額撥款和自收自支三種類型。在很多人的意識(shí)中，全額撥款的事業(yè)單位“旱澇保收”，最具含金量，只要干好工作就能“衣食無憂”；而自收自支的事業(yè)單位則需要想盡辦法創(chuàng)收，職工感覺“壓力山大”。

此外，自收自支事業(yè)單位和全額、差額撥款事業(yè)單位之間的工資分配水平差異也比較大。業(yè)內(nèi)分析認(rèn)為，造成差異的主要原因在于事業(yè)單位沒有嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)工資制度改革辦法。在相當(dāng)長的一段時(shí)間里，機(jī)關(guān)與事業(yè)單位一直緊密聯(lián)系，而且多年來，我國對(duì)事業(yè)單位的工資管理也是隨著公務(wù)員工資的調(diào)整做出安排，兩者可謂走著同一條路徑。

如何落實(shí)工資正常增長機(jī)制，是接下來要面臨的一道難題。對(duì)此，蘇海南開出了一劑良方：“公務(wù)員的工資調(diào)整在《公務(wù)員法》里講得很清楚，就是要參考企業(yè)相當(dāng)人員的工資水平情況來相應(yīng)調(diào)整，所以現(xiàn)在要建立健全企業(yè)人員的工資調(diào)查制度，了解社會(huì)平均工資的變化情況，據(jù)此安排機(jī)關(guān)工作人員工資的調(diào)整，在參考機(jī)關(guān)工資水平及其調(diào)整的基礎(chǔ)上，相應(yīng)安排事業(yè)單位工作人員工資的調(diào)整?！边@意味著，工資增長機(jī)制出臺(tái)后，事業(yè)單位的工資調(diào)整將不再簡單由政府決定，而是跟隨機(jī)關(guān)一起由政府參照市場可比人員工資水平及其變動(dòng)來決定。可以預(yù)見，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)平均工資的調(diào)整，以及物價(jià)的變化幅度等，事業(yè)單位的工資水平將逐步增長，并與社會(huì)可比人員工資水平保持合理的比例關(guān)系。

中國人事科學(xué)研究院研究員何鳳秋預(yù)測，下一步事業(yè)單位工資收入改革將與事業(yè)單位分類改革同步推進(jìn)。而《條例》所說的“工資增長機(jī)制”，也應(yīng)理解為國家根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政狀況、企業(yè)相當(dāng)人員工資水平和物價(jià)變化等因素，定期調(diào)整公益類事業(yè)單位工作人員的工資水平，而對(duì)于轉(zhuǎn)制為企業(yè)的事業(yè)單位，則應(yīng)實(shí)行企業(yè)分配制度；對(duì)于承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，要回歸到公務(wù)員隊(duì)伍管理，實(shí)行公務(wù)員工資制度。

養(yǎng)老：實(shí)現(xiàn)并軌最難一步

黨的十八屆三中全會(huì)提出，推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度?！稐l例》中“事業(yè)單位工作人員參加社會(huì)保險(xiǎn)”的提出，再次從國家層面發(fā)出信號(hào)，事業(yè)單位醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)“并軌”已箭在弦上。

早在2008年2月，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議就討論并原則通過了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》，確定在山西、上海、浙江、

廣東、重慶5省市先期開展試點(diǎn)，與事業(yè)單位分類改革配套推進(jìn)，但這些改革試點(diǎn)進(jìn)展并不順利：

在山西，多數(shù)事業(yè)單位仍然沿用舊的養(yǎng)老金制度；

在上海，根據(jù)1993年發(fā)布的《上海市機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)統(tǒng)籌暫行辦法》，實(shí)現(xiàn)了對(duì)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)實(shí)行全市統(tǒng)籌；

在浙江，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革仍尚未起步；

在廣東和重慶，雖然兩地均已出臺(tái)了試點(diǎn)方案，但因缺乏國家相關(guān)配套政策，在事業(yè)單位養(yǎng)老并軌方面并無實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

不難看出，這些養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn)省市取得的進(jìn)展不大，甚至是在“原地踏步”。業(yè)內(nèi)人士指出，試點(diǎn)省市的改革困境主要還是源于養(yǎng)老金問題頂層設(shè)計(jì)的缺失，而且改革牽扯范圍太廣，多方利益難以協(xié)調(diào)，試點(diǎn)省市很難真正推進(jìn)。由此可見，在缺乏國家相關(guān)配套政策的大前提下，《條例》的實(shí)施可能并不意味著事業(yè)單位人員很快就會(huì)“轉(zhuǎn)軌”，而《條例》中有許多內(nèi)容帶有“原則性”，只是明確了改革的方向，如何實(shí)現(xiàn)改革的既定目標(biāo)，還需要盡快出臺(tái)具體的方案細(xì)則。

在多地的改革試點(diǎn)中，“老人老辦法、新人新辦法”可謂一項(xiàng)折中的改革措施，但“中間人”（事業(yè)單位中的中年群體）的處理辦法卻成為最大的難題。有些地方的試點(diǎn)采取了“基本養(yǎng)老金+職業(yè)年金”的模式，職業(yè)年金能比較好地保障事業(yè)單位人員的權(quán)益，避免由于缺乏個(gè)人養(yǎng)老基金積累，離開事業(yè)單位后“一無所有”的困境。目前來說，職業(yè)年金由個(gè)人、企業(yè)還是財(cái)政來承擔(dān)尚無定論。

有學(xué)者認(rèn)為，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革應(yīng)同步進(jìn)行，否則各方的博弈會(huì)把問題弄得更加復(fù)雜，只有同步進(jìn)行才能徹底消除長期以來的雙軌制困局。值得注意的是，事業(yè)單位退休人員的待遇和公務(wù)員的待遇差距有擴(kuò)大的趨勢(shì)。東部地區(qū)一位曾參與制定某研究機(jī)構(gòu)事業(yè)單位改革方案的負(fù)責(zé)人表示，一位事業(yè)單位編制的正教授的養(yǎng)老金待遇從以前和副局級(jí)干部持平一路下降到和縣處級(jí)干部持平，在有些地區(qū)甚至還不及科級(jí)干部待遇。

除此之外，養(yǎng)老金實(shí)現(xiàn)并軌后，根據(jù)財(cái)政撥款類型不同，改革面臨的挑戰(zhàn)還有很多。中國社科院世界社會(huì)保障中心主任鄭秉文將其歸納為三點(diǎn)：首先是全額撥款的事業(yè)單位，將或多或少增加中央和地方財(cái)政支付；其次是部分于上世紀(jì)90年代改革的事業(yè)單位，先期進(jìn)行了繳費(fèi)，由于歷史條件改革沒有徹底進(jìn)行，它們與“從零開始”的單位不盡相同，這將增加改革成本；第三是差額或零撥款的事業(yè)單位，一旦啟動(dòng)改革，事業(yè)單位人員需要繳費(fèi)，其收入肯定要降低，勢(shì)必造成改革阻力。

上海市社科院城市與人口發(fā)展研究所研究員胡蘇云認(rèn)為，由于現(xiàn)行的機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員離退休制度屬國家保險(xiǎn)模式，個(gè)人不繳納任何保險(xiǎn)費(fèi)，實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合的改革方案后，已經(jīng)退休的部分職工和參加工作的職工，個(gè)人賬戶上沒有積累基金，同樣形成空賬，這部分資金就構(gòu)成了轉(zhuǎn)制成本，其中“中間人”是改革的焦點(diǎn)。曾有學(xué)者測算，按照8%的個(gè)人繳費(fèi)率，如果3000萬事業(yè)單位工作人員月平均工資2500元，每年空置的個(gè)人賬戶中少繳費(fèi)用達(dá)720億，財(cái)政將承擔(dān)比較大的壓力。

胡蘇云說，社會(huì)保障制度并不等于平均主義。在健全和完善基本的社會(huì)保障制度之余，根據(jù)退休人員繳費(fèi)年限、繳費(fèi)水平，“多繳多得、長繳多得”，體現(xiàn)養(yǎng)老金一定程度的差異也是應(yīng)該的。

隨著我國建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的步伐，未來養(yǎng)老保障制度改革或?qū)⒔梃b城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)中基礎(chǔ)養(yǎng)老金由中央政府統(tǒng)籌的方式，對(duì)不同“軌道”上的養(yǎng)老保險(xiǎn)都采用基礎(chǔ)養(yǎng)老金中央政府統(tǒng)籌，加權(quán)部分由地方、企業(yè)、個(gè)人等自行進(jìn)行選擇，在構(gòu)建一個(gè)全國統(tǒng)一的水平差距不大、相互銜接的基本養(yǎng)老保障制度的基礎(chǔ)上，建立多層次、多維度的養(yǎng)老保障體系。