張群群

作為事業(yè)單位改革的一個(gè)組成部分和重要配套措施，《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》已經(jīng)從7月1日起正式施行，“條例”明確提出了國(guó)家對(duì)事業(yè)單位將按照分類(lèi)改革的思路加以推進(jìn)。在實(shí)踐中，有一部分事業(yè)單位對(duì)這項(xiàng)改革的宗旨、目標(biāo)、思路以及自身的組織性質(zhì)和類(lèi)別歸屬，還存在著許多模糊甚至錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)。當(dāng)前在單位分類(lèi)和實(shí)施改革以及施行《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》的過(guò)程中，的確有必要提醒改革決策者和執(zhí)行者們，一定要防止使事業(yè)單位的分類(lèi)改革陷入種種誤區(qū)。

誤區(qū)一：局限于國(guó)家與市場(chǎng)的二元論

已經(jīng)實(shí)施和正在推進(jìn)的事業(yè)單位改革，基本上要遵循政事分開(kāi)、事企分開(kāi)和管辦分離的大原則，對(duì)現(xiàn)有事業(yè)單位按照主要承擔(dān)行政職能、主要從事公益服務(wù)和主要從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的職能特點(diǎn)，進(jìn)行分類(lèi)改革，同時(shí)配套養(yǎng)老和人事制度改革，輔以調(diào)整和完善財(cái)政政策。對(duì)現(xiàn)有事業(yè)單位進(jìn)行類(lèi)別劃分所采取的三分法（行政類(lèi)、公益類(lèi)和經(jīng)營(yíng)類(lèi)），在一定程度上體現(xiàn)了改革思路設(shè)計(jì)上的國(guó)家（政府）與市場(chǎng)的二元論思想。

這種二元論思想，首先表現(xiàn)在對(duì)體制結(jié)構(gòu)的理解上堅(jiān)持政府與市場(chǎng)“兩分”的傾向；其次表現(xiàn)為對(duì)組織職能的理解（市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)或行政與公益）；最后表現(xiàn)為對(duì)事業(yè)單位運(yùn)行機(jī)制的區(qū)分，即靠政府財(cái)政供養(yǎng)、靠市場(chǎng)資源，或是同時(shí)腳踩政府和市場(chǎng)這兩條船。

目前的改革若能從現(xiàn)有的公辦事業(yè)單位的龐雜組織中，把主要承擔(dān)行政職能和主要從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的機(jī)構(gòu)分離出去（分別轉(zhuǎn)歸行政體系或轉(zhuǎn)制為企業(yè)），以實(shí)現(xiàn)政事分開(kāi)和事企分開(kāi)，無(wú)疑具有重要意義。不過(guò)，假如把這種框架繼續(xù)套用在公辦事業(yè)單位的改革上，就容易忽視事業(yè)單位自身的復(fù)雜性和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的內(nèi)在邏輯。公辦事業(yè)單位的改革畢竟不同于以往國(guó)有企業(yè)的改革，加之公共服務(wù)和社會(huì)公益事業(yè)的特殊性，對(duì)于許多長(zhǎng)期從事公益服務(wù)的事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，的確很難甚至無(wú)法在政府與市場(chǎng)兩者中間決斷地做出二選一式的抉擇。

在現(xiàn)有的改革思路、人們對(duì)政策的理解以及習(xí)焉不察的思維定式中，對(duì)體制結(jié)構(gòu)和組織性質(zhì)的理解，往往是政府與市場(chǎng)非此即彼，很少注意社會(huì)視角，大多沒(méi)有充分重視全面系統(tǒng)的組織生態(tài)——政府組織、市場(chǎng)組織和社會(huì)組織共生共榮。而這三種組織還存在

著交叉重疊的情況，其中兩兩交叉和三者重疊的部分，恰恰是多種多樣的公益性服務(wù)組織蓬勃發(fā)展、大顯身手的適宜空間。

現(xiàn)有的事業(yè)單位分類(lèi)方案，雖然結(jié)合了產(chǎn)出（職能）視角和投入（資源配置）視角，即依據(jù)投入——產(chǎn)出的綜合評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，但體現(xiàn)的仍是國(guó)家與市場(chǎng)二元論的邏輯，基本上沒(méi)有體現(xiàn)出社會(huì)邏輯，特別是沒(méi)有一以貫之地明確堅(jiān)持非營(yíng)利組織視角。

在某種程度上，國(guó)家與市場(chǎng)的二元論框架，局限了我們對(duì)事業(yè)單位改革特別是公益性事業(yè)單位的組織屬性和發(fā)展空間的認(rèn)識(shí)視野。

誤區(qū)二：高估公益性的價(jià)值和可靠性

相關(guān)政策文件中強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格按照社會(huì)功能劃分現(xiàn)有事業(yè)單位類(lèi)別，并具體分為行政類(lèi)、經(jīng)營(yíng)類(lèi)和公益類(lèi)。

在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，事業(yè)單位從行政機(jī)關(guān)的附屬物演變成在資源配置上可同時(shí)獲取政府的公共財(cái)政資源和市場(chǎng)領(lǐng)域私人資源的組織，并且在政府與市場(chǎng)之間游走。有些機(jī)構(gòu)如魚(yú)得水，左右逢源；有些機(jī)構(gòu)可能偏離了原來(lái)的組織宗旨，甚至走向了自我迷失。

現(xiàn)有政策的大致思路是，主要或基本以職能（社會(huì)功能）或產(chǎn)品和服務(wù)及其服務(wù)對(duì)象的性質(zhì)來(lái)確定公益性，再以公益性界定組織性質(zhì)，并作為組織分類(lèi)的基本依據(jù)。然而，僅僅根據(jù)職能定位和提供的產(chǎn)品或服務(wù)的性質(zhì)（產(chǎn)出視角）來(lái)判定組織性質(zhì)，既不科學(xué)，也不可靠；以此來(lái)確定組織的運(yùn)行機(jī)制則更成問(wèn)題。其實(shí)，公益性往往難以界定清晰。如果沒(méi)有完善有效的約束機(jī)制，政府或公立機(jī)構(gòu)、公益組織也可能謀求特殊利益，罔顧公益。

在傳統(tǒng)體制下，某些國(guó)有企業(yè)和單位會(huì)傾向于追求在職人員福利的最大化，而不是極力謀求資本收益的最大化，進(jìn)而出現(xiàn)在職人員工資福利侵蝕企業(yè)利潤(rùn)的現(xiàn)象，更不必提公共服務(wù)對(duì)象福利水平最大化的目標(biāo)了。從事公益服務(wù)的事業(yè)單位的特殊性，不全在于其生產(chǎn)的產(chǎn)品和服務(wù)，而在于其組織特性及相應(yīng)的法律體系是否完善、規(guī)范。在事業(yè)單位的分類(lèi)改革中，除了行政類(lèi)和經(jīng)營(yíng)類(lèi)機(jī)構(gòu)之外，非營(yíng)利組織的定性要比公益類(lèi)事業(yè)單位的定性更加科學(xué)、合理、可靠。

分類(lèi)改革的出路與建議

為防止事業(yè)單位分類(lèi)改革在種種認(rèn)識(shí)誤區(qū)中扭曲變形、泥足深陷，改革的決策者和作為改革對(duì)象的事業(yè)單位，都必須具備更加明確、清晰的戰(zhàn)略意識(shí)。

首先，努力打破國(guó)家與市場(chǎng)的二元論思想框架的局限，高度重視公益事業(yè)發(fā)展中的社會(huì)邏輯和非營(yíng)利性組織視角，堅(jiān)持政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元論，為事業(yè)單位改革拓展戰(zhàn)略視野和組織發(fā)展空間。

其次，明確官辦和民營(yíng)的社會(huì)公益性事業(yè)發(fā)展的基本組織形態(tài)和微觀主體都是非營(yíng)利性組織，并從組織宗旨限定、籌融資約束、盈余不分配約束、營(yíng)利活動(dòng)限制、對(duì)交叉補(bǔ)貼行為不良傾向的限制以及組織控制權(quán)的非市場(chǎng)化約束等方面，全面把握非營(yíng)利性組織的內(nèi)涵、運(yùn)作模式和監(jiān)管方式，以此作為官辦公益類(lèi)事業(yè)單位的改革方向。

第三，隨時(shí)發(fā)現(xiàn)改革中的問(wèn)題和不良現(xiàn)象，及時(shí)改進(jìn)機(jī)制設(shè)計(jì)，努力營(yíng)造公益性非營(yíng)利組織“開(kāi)放準(zhǔn)入、公平競(jìng)爭(zhēng)、多元籌資、禁止分配”的制度環(huán)境，在攸關(guān)公益類(lèi)事業(yè)單位改革成敗的制度安排上，不留下任何規(guī)避約束機(jī)制的突破口和漏洞。這里提到的“禁止分配”原則，是指公益類(lèi)事業(yè)單位源于非營(yíng)利組織不分配約束的分配原則，其含義是組織的盈余不得分配。該原則也是公益類(lèi)事業(yè)單位區(qū)別于營(yíng)利性組織的根本特征。值得注意的是，《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》第七章規(guī)定了工資福利和社會(huì)保險(xiǎn)，并在原則上規(guī)定由國(guó)家建立激勵(lì)與約束相結(jié)合的事業(yè)單位工資制度，建立事業(yè)單位工作人員工資的正常增長(zhǎng)機(jī)制。公益類(lèi)事業(yè)單位在實(shí)施改革的過(guò)程中，國(guó)家有關(guān)部門(mén)必須及早建立完善可行的工資制度和工資增長(zhǎng)機(jī)制，提供充足的財(cái)政資金保障，而不是任由事業(yè)單位突破盈余不分配的約束。

最后，各類(lèi)公益性事業(yè)單位應(yīng)充分借鑒國(guó)外非營(yíng)利組織發(fā)展歷史進(jìn)程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在自身的組織性質(zhì)認(rèn)定、職能定位、籌資渠道戰(zhàn)略、產(chǎn)品和服務(wù)戰(zhàn)略、人力資源與財(cái)務(wù)分配制度和戰(zhàn)略選擇方面，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，盡力克服機(jī)會(huì)主義傾向，抵御短期利益的誘惑。 責(zé)編/寇斌