汪洋

張德江委員長(zhǎng)在深入基層調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)：“基層人大通過(guò)監(jiān)督基層政府和其他部門等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)人民的訴求，在基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中地位非常重要，如果基層人大能夠很好地履行監(jiān)督政府的職能，政府工作肯定有改善”。學(xué)習(xí)貫徹張德江委員長(zhǎng)的講話要求，聯(lián)系基層人大工作現(xiàn)狀，暢通民情民意的表達(dá)渠道，深入研究基層人大建設(shè)，研究如何發(fā)揮基層人大代表作用，對(duì)于在憲法法律框架下的人大制度機(jī)制創(chuàng)新意義重大。隨著城市建設(shè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，街道這一基層組織的任務(wù)越加繁重，而作為基層民主法治建設(shè)中的街道人大工委的性質(zhì)、地位與作用的明晰問題，已經(jīng)迫切地成為人大工作研究的重要課題。因此，筆者對(duì)安徽省合肥市街道人大工委設(shè)置的背景、工作現(xiàn)狀以及自身建設(shè)等情況進(jìn)行了深入調(diào)研，在充分了解情況、認(rèn)真分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合基層人大工作現(xiàn)實(shí)需要，提出如下思考和建議。

一、街道人大工委設(shè)立的歷史沿革

合肥市（市）區(qū)兩級(jí)現(xiàn)有街道人大工委43個(gè)，其中7個(gè)為適應(yīng)區(qū)劃調(diào)整由原先的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改為街道人大工委。街道人大工委的設(shè)立，成為合肥市基層人大工作中的重要組成部分。街道人大最早的雛形見于1993年1月，巢湖市城北、城南、臥牛、朝陽(yáng)四個(gè)街道人大成立的聯(lián)絡(luò)組。1997年7月29日中市區(qū)十二屆人大常委會(huì)第三十四次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于設(shè)立街道人大工作委員會(huì)的決定》，標(biāo)志著廬陽(yáng)區(qū)（原中市區(qū)）在全市率先成立了街道人大工委。自1998年之后全市各縣區(qū)陸續(xù)掛牌設(shè)立了街道人大工委。

二、街道人大工委工作成效

從調(diào)查情況看，合肥市街道人大工委工作取得的主要成效是：

（一）推進(jìn)了基層民主法治建設(shè)進(jìn)程

街道設(shè)立人大工委以來(lái)，有效發(fā)揮了市、區(qū)人大常委會(huì)對(duì)基層民主法制建設(shè)的組織和指導(dǎo)，切實(shí)強(qiáng)化了基層政權(quán)建設(shè)。市、區(qū)人大常委會(huì)作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，依法承擔(dān)的工作，面廣量大，任務(wù)十分繁重。但由于市、區(qū)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)人員相對(duì)偏少，許多工作難以深入到基層。街道人大工委在授權(quán)范圍內(nèi)，對(duì)轄區(qū)政府派出的行政部門、司法部門工作實(shí)施監(jiān)督，并及時(shí)向上級(jí)人大常委會(huì)作出反映，一方面使常委會(huì)監(jiān)督的觸角更能接觸到基層，接觸到群眾，另一方面也有利于推進(jìn)人大常委會(huì)決策的科學(xué)化。同時(shí)，街道人大工委通過(guò)協(xié)助人大代表接待選民、組織代表開展視察、檢查和調(diào)研活動(dòng)，既有利于發(fā)揮代表的監(jiān)督作用，也有利于通過(guò)街道人大工委對(duì)民意的減壓、疏導(dǎo)和與相關(guān)部門協(xié)調(diào)，盡可能地將問題解決在基層，起到了集民意、疏民怨、穩(wěn)民情，及時(shí)解決群眾矛盾的重要作用。另外還可以綜合人大代表調(diào)研和視察的情況，形成閉會(huì)期間代表建議、批評(píng)和意見。如蜀山區(qū)西園街道人大工委組織代表視察群眾自主拆遷現(xiàn)場(chǎng)，與拆遷戶群眾面對(duì)面交流，了解情況，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)與市人大常委會(huì)聯(lián)系組織宣傳該街道有效破解拆遷難、安置難問題，擴(kuò)大了街道人大工委工作的對(duì)外影響，激發(fā)了街道人大工委工作的積極性。

（二）為服務(wù)代表履職創(chuàng)造了工作平臺(tái)

在人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，組織開展代表活動(dòng)，是代表執(zhí)行職務(wù)、發(fā)揮代表作用的重要方式。服務(wù)代表，增強(qiáng)代表履職活力，是街道人大工委的重點(diǎn)職責(zé)。合肥市各街道人大工委積極為代表履職提供服務(wù)。 通過(guò)組織學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高了代表的素質(zhì)。完善各項(xiàng)工作制度，激發(fā)代表工作熱情。市人大常委會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范閉會(huì)期間代表小組活動(dòng)的意見》，對(duì)代表小組活動(dòng)的內(nèi)容、制度、形式、要求和保障作出了明確的規(guī)范。為了貫徹意見，蜀山區(qū)人大常委會(huì)在各街道人大工委進(jìn)一步細(xì)化了組織代表活動(dòng)的制度要求，建立了組織代表活動(dòng)登記、代表參加活動(dòng)簽到、調(diào)研報(bào)告撰寫要求、聯(lián)系選民群眾等具體規(guī)范，并在每月十日組織代表深入社區(qū)，接待聽取群眾意見。

（三）促進(jìn)和保障了社會(huì)和諧穩(wěn)定

街道人大工委所處的地位，決定了與人民群眾的聯(lián)系最緊密，群眾的愿望訴求他們最清楚，群眾的所求所望他們最先知道，工作優(yōu)勢(shì)獨(dú)特，職能作用明顯。所以，加強(qiáng)和發(fā)揮街道人大工委作用十分重要。多年來(lái)，合肥市各街道人大工委始終把關(guān)注和解決民生問題作為組織代表活動(dòng)的重要內(nèi)容。通過(guò)組織活動(dòng)形成了不少具有相當(dāng)價(jià)值的代表議案和建議，得到了政府及相關(guān)部門的重視并予以解決，積極回應(yīng)了群眾的期盼，為構(gòu)建和諧社會(huì)作出了努力和貢獻(xiàn)。每年市、區(qū)兩級(jí)人代會(huì)上確定的代表議案，基本都是閉會(huì)期間代表活動(dòng)的成果，一些代表建議還被列入常委會(huì)重點(diǎn)督辦建議案，解決了一批群眾關(guān)心、關(guān)注的民生問題。這既是對(duì)代表活動(dòng)成果的充分認(rèn)可，也是對(duì)代表活動(dòng)實(shí)效性的充分彰顯。組織代表走進(jìn)社區(qū)，廣泛聯(lián)系群眾，開展調(diào)查研究，深入了解群眾的生活和利益訴求，暢通了民意渠道，拓展了代表活動(dòng)空間，掌握了真實(shí)民情，匯集了群眾的意愿，為代表履職盡責(zé)，行使權(quán)力，發(fā)揮作用創(chuàng)造了有利條件。通過(guò)深入了解民情，充分反映民意，廣泛集中民智，使社情民意得到匯集，使人民群眾的訴求得到及時(shí)反映，推動(dòng)了民生問題的解決，及時(shí)化解了基層矛盾，促進(jìn)了社會(huì)的和諧發(fā)展，受到人民群眾的充分肯定。如瑤海區(qū)人大常委會(huì)組織街道人大工委創(chuàng)新開展“代表講壇”活動(dòng)，定期組織市、區(qū)兩級(jí)人大代表走進(jìn)街道社區(qū)，圍繞全市工作中心，確定不同主題，開展宣講活動(dòng)，現(xiàn)場(chǎng)解答選民群眾關(guān)心的問題。此舉充分調(diào)動(dòng)了人大代表積極性，提升了全區(qū)各級(jí)人大代表的履職熱情，暢通了人大代表與人民群眾的溝通渠道，密切了人大代表與人民群眾的聯(lián)系，使“代表講壇”成為全方位為民代言、為民服務(wù)的平臺(tái)，深受人民群眾的歡迎。

三、街道人大工委建設(shè)中存在的主要問題

（一）法律依據(jù)不明確。雖然街道人大工委設(shè)立的存續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)，可至今對(duì)其設(shè)立的法律依據(jù)和工作性質(zhì)地位與工作職責(zé)仍不明確?，F(xiàn)有的街道人大工委，基本都是區(qū)一級(jí)人大常委會(huì)，根據(jù)實(shí)際工作的需要并經(jīng)同級(jí)黨委批準(zhǔn)而設(shè)立的。地方組織法沒有對(duì)街道人大工委的工作性質(zhì)、任務(wù)作出相關(guān)法律制度的定位和界定。原有鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)職權(quán)的法律規(guī)定不適用于規(guī)范街道人大工委的工作，對(duì)街道辦事處行使行政職權(quán)的事項(xiàng)難以通過(guò)法律程序監(jiān)督落實(shí)，加之省、市一級(jí)層面也沒出臺(tái)針對(duì)街道人大工委工作的規(guī)范性文件，使得街道人大工作還沒有真正納入法制化軌道，直接導(dǎo)致街道人大工作定位模糊，界限不清。法律定位的缺失，在不同程度上導(dǎo)致了街道人大工委的性質(zhì)和職權(quán)不明確。街道人大工委究竟能做什么，應(yīng)該做什么，也就是作用如何發(fā)揮等成為目前亟待予以解決的問題。這是困擾和造成目前合肥市街道人大工委工作開展難、作用發(fā)揮難的最大障礙。endprint

（二）監(jiān)督職能不明確。由于街道不選舉人大代表，也不召開人代會(huì)，自然也不能形成相應(yīng)的決議、決定，造成監(jiān)督主體的缺失。街道一級(jí)的依法行政情況，只能依靠區(qū)一級(jí)人大常委會(huì)的“隔空”監(jiān)督，這樣的監(jiān)督往往是鞭長(zhǎng)莫及，難以實(shí)現(xiàn)監(jiān)督工作的實(shí)際到位，極易形成街道行政工作的監(jiān)督真空。在街道區(qū)域內(nèi)事關(guān)國(guó)計(jì)民生問題的大事，人民群眾的建議、意見就無(wú)法像通過(guò)人民代表大會(huì)一樣直接作出反映；街道人大工委所能發(fā)揮的監(jiān)督職能，主要還是依靠組織轄區(qū)人大代表視察、檢查和調(diào)研等間接方式來(lái)體現(xiàn)。監(jiān)督的主動(dòng)權(quán)由原來(lái)的直接性變成了間接性，無(wú)形中就失去了監(jiān)督工作的嚴(yán)肅性和規(guī)范性。

（三）人員配備不到位?，F(xiàn)有的街道人大工委主任是由區(qū)級(jí)人大常委會(huì)任命，多數(shù)只有主任一人，部分配備了副主任，但屬于超編配備，少數(shù)配備了一名兼職秘書，并且個(gè)別區(qū)配備的街道人大工委專職主任還不到總數(shù)的一半。由于街道承擔(dān)的事務(wù)性工作多，人手嚴(yán)重缺乏，工委主任有的還要兼職街道的中心工作。各街道人大工委普遍反映工作力量薄弱，人員偏少，人員編制吃緊，加之經(jīng)費(fèi)保障不到位，勢(shì)必影響街道人大工委工作的正常開展。

（四）服務(wù)工作弱化。實(shí)踐證明設(shè)立街道人大工委的初衷，主要是為轄區(qū)內(nèi)各級(jí)人大代表履職提供服務(wù)，完成區(qū)級(jí)人大常委會(huì)和街道黨工委交給的各項(xiàng)任務(wù)。這種雙重領(lǐng)導(dǎo)的架構(gòu)，使得街道人大工委試圖采取各種方式，加強(qiáng)對(duì)街道行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，推進(jìn)街道工作的民主化、法治化。但街道人大工委的性質(zhì)決定了其職能，必須通過(guò)組織代表開展活動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。如果將街道人大工委的工作定位放在了監(jiān)督上，而不是如何為代表搞好服務(wù)上，就有違設(shè)立初衷之嫌。

四、加強(qiáng)街道人大工委建設(shè)的幾點(diǎn)建議

（一）提高對(duì)發(fā)揮街道人大工委作用的認(rèn)識(shí)。應(yīng)充分認(rèn)識(shí)基層國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位和作用，切實(shí)加強(qiáng)基層人大建設(shè)，提高基層人大工作水平，為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)發(fā)揮更大作用。提高對(duì)做好街道人大工委工作重要性的認(rèn)識(shí)，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)街道人大工委的領(lǐng)導(dǎo)，把其真正擺上黨委工作的重要議事日程，設(shè)法幫助解決工作中的困難和問題，為街道人大工委創(chuàng)造良好的工作環(huán)境，積極支持街道人大工委在基層工作中發(fā)揮作用。同時(shí)，街道人大工委首先要提高對(duì)自身工作重要性的認(rèn)識(shí)，克服畏難懈怠情緒，積極主動(dòng)開展工作，積極探索新的工作方法，創(chuàng)新開拓新的工作思路，主動(dòng)適應(yīng)基層工作對(duì)人大工作的需要，扎實(shí)有效地把街道人大工作做好。逐步形成黨委領(lǐng)導(dǎo)“給力”，人大主動(dòng)“發(fā)力”，政府善于“借力”的良好工作局面。

（二）明確街道人大工委的法律地位。調(diào)查反映，目前對(duì)街道人大工委工作反響強(qiáng)烈且較集中的問題就是性質(zhì)地位不明，職責(zé)不清，制約了作用的發(fā)揮，迫切需要立法層面上的制度設(shè)計(jì)和明確。隨著民主法治進(jìn)程的有序推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，對(duì)街道人大工委的性質(zhì)、地位和職能作用已經(jīng)到了該予以明確的時(shí)候，而且解決此類問題的立法條件和基礎(chǔ)已經(jīng)比較成熟，完全可以上升為立法層面的工作。比較現(xiàn)實(shí)的做法是由立法機(jī)構(gòu)通過(guò)調(diào)查研究，認(rèn)真總結(jié)街道人大工委工作發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，掌握工作規(guī)律，摸清工作特點(diǎn)，廣泛聽取各方面意見，借鑒街道人大工委設(shè)立以來(lái)的實(shí)踐和探索，通過(guò)制定地方性法規(guī)，確定街道人大工委的法律地位，明確其性質(zhì)和職能，切實(shí)將街道人大工委工作納入法制化軌道。

（三）明確服務(wù)職能定位。街道人大工委要在思想上牢固樹立為代表履職服務(wù)的意識(shí)，建立健全制度，探索完善工作機(jī)制和措施，將聯(lián)系轄區(qū)人大代表、組織開展好代表活動(dòng)，作為街道人大工委主要的工作職責(zé)，充分發(fā)揮自身工作優(yōu)勢(shì)，切實(shí)在為代表履職服務(wù)上下好工夫，不斷豐富代表活動(dòng)內(nèi)容和形式，努力增強(qiáng)代表工作實(shí)效。認(rèn)真組織開展視察、執(zhí)法檢查、調(diào)查研究等活動(dòng)。加強(qiáng)代表活動(dòng)室建設(shè)，開展代表進(jìn)社區(qū)、代表接待日、代表向選民述職、代表定點(diǎn)聯(lián)系社區(qū)等形式多樣，豐富多彩，富有成效的活動(dòng)。為提高人大代表素質(zhì)，發(fā)揮代表主體作用，進(jìn)一步激發(fā)代表履職熱情，增強(qiáng)代表履行職務(wù)的主動(dòng)性，保障代表依法行使好各項(xiàng)職權(quán)，推動(dòng)街道工作有序開展。

（四）開展好帶有監(jiān)督性質(zhì)的工作。雖然目前街道人大工委尚沒有明確的法定監(jiān)督職權(quán)，但在基層人大工作中，街道人大工委仍然可以承擔(dān)一些帶有監(jiān)督性質(zhì)的工作任務(wù)。一是組織轄區(qū)人大代表開展監(jiān)督活動(dòng)，為人大代表履職提供服務(wù)，創(chuàng)造條件。二是受市區(qū)人大常委會(huì)的委托，對(duì)法律法規(guī)貫徹實(shí)施，對(duì)市、區(qū)人代會(huì)形成的決議、決定執(zhí)行情況以及相關(guān)代表議案、建議落實(shí)情況開展調(diào)研，提出意見和建議，為人大常委會(huì)形成監(jiān)督議題和提高監(jiān)督實(shí)效提供依據(jù)和參考。三是在人大常委會(huì)的安排下，組織轄區(qū)的各級(jí)人大代表，對(duì)街道辦事處的工作開展情況進(jìn)行視察或評(píng)議，提出意見和建議。

（五）發(fā)揮好橋梁紐帶作用。街道人大工委和轄區(qū)人大代表都工作和生活在選民中，與人民群眾有著天然的聯(lián)系，能夠直接聽取群眾意見、反映群眾意愿，有著橋梁紐帶的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，能夠及時(shí)反映群眾訴求、化解社會(huì)矛盾，發(fā)揮做好群眾工作的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。關(guān)注民生、改善民生是我黨執(zhí)政為民的本質(zhì)要求，也是人大工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。街道人大工委要提高參與社會(huì)管理的主動(dòng)性和積極性，在關(guān)注民生、改善民生方面發(fā)揮應(yīng)有的作用：要廣泛聯(lián)系群眾，深入調(diào)查研究，為常委會(huì)安排涉及民生的議題提出工作建議，提供第一手資料；要組織代表廣泛聯(lián)系選民，深入了解各方面群眾的生活工作狀況和利益訴求，通過(guò)代表依法履職，使民情、民意得到暢通表達(dá)；要組織和充分發(fā)揮不同專業(yè)界人大代表的作用，積極為群眾解決一些實(shí)際問題；要對(duì)人大代表提出的涉及本轄區(qū)的民生問題，組織代表開展督辦活動(dòng)，協(xié)助辦理好代表議案建議。要將了解和掌握的社情民意及時(shí)向街道黨工委匯報(bào)，協(xié)同街道辦事處抓好落實(shí)。

（作者單位：安徽省合肥市人大常委會(huì)）endprint