王書明 張曦兮

（中國(guó)海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島266100）

2009年《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》提出，“按照建設(shè)生態(tài)文明的要求，切實(shí)加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)”。［1］（P15）2011年《山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》明確指出，要“加強(qiáng)海洋生態(tài)文明建設(shè)”。［2］（P1）中國(guó)共產(chǎn)黨十八大報(bào)告中指出建設(shè)生態(tài)文明關(guān)系人民福祉和民族未來，因此要大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。作為生態(tài)文明的一個(gè)重要領(lǐng)域，海洋生態(tài)文明指人類在開發(fā)和利用海洋，促進(jìn)其產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步，為人類服務(wù)過程中，按照海洋生態(tài)系統(tǒng)和人類社會(huì)系統(tǒng)的客觀規(guī)律，建立起人與海洋的互動(dòng)，良性運(yùn)行機(jī)制與和諧發(fā)展的一種社會(huì)文明形態(tài)。［3］山東半島作為我國(guó)的海洋大省，海洋資源環(huán)境優(yōu)越、經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)良好，海洋生態(tài)文明建設(shè)事關(guān)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

在海洋的開發(fā)利用進(jìn)程中，海岸帶是海洋與人類關(guān)系最為密切、價(jià)值最高的區(qū)域，能夠影響人類現(xiàn)在和未來的生存與發(fā)展。［4］（P1）這一區(qū)域是海陸交互作用的地帶。自然科學(xué)的研究一般采用狹義的定義，認(rèn)為海岸帶是指海岸線附近狹長(zhǎng)的海岸、海灘以及水下岸坡。［5］（P26）社會(huì)科學(xué)研究采用海岸帶的廣義界定，認(rèn)為海岸帶是具有海岸線的行政地理單元及近海海域所構(gòu)成的海陸一體化帶狀區(qū)域。［6］（P4）該區(qū)域不僅自然活動(dòng)劇烈，而且人類行為活躍，面臨著自然與人類的雙重影響。為了更加有效地利用海岸帶的資源、減輕海岸帶生態(tài)環(huán)境的壓力、尋找海岸帶可持續(xù)發(fā)展的道路，各國(guó)、各地區(qū)開始探索海岸帶綜合管理的道路。海岸帶綜合管理是一種改進(jìn)海岸帶行政管理的框架。這種管理框架利用地方政府的能力，通過有效規(guī)劃所有產(chǎn)業(yè)部門和改善人類行為，對(duì)所有產(chǎn)業(yè)實(shí)施管理，從而平衡互補(bǔ)兼容的海岸帶資源利用方式。［7］（PⅠ）自1972年美國(guó)頒布實(shí)施《海岸帶管理法》以后，海岸帶綜合管理得到了社會(huì)各界的認(rèn)可和支持，并在手段和框架方面取得了巨大進(jìn)步。2007年山東省人民政府編制了《山東省海岸帶規(guī)劃》，海岸帶管理開始受到重視。當(dāng)下，在“山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)”和“黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)”的發(fā)展規(guī)劃下，重視海岸帶的作用、進(jìn)行海岸帶綜合管理將有效推進(jìn)山東半島生態(tài)文明建設(shè)。

一、山東半島海岸帶綜合管理的驅(qū)動(dòng)力

要對(duì)海岸帶進(jìn)行有效管制，獲得持續(xù)的支持，除政治驅(qū)動(dòng)力、社會(huì)驅(qū)動(dòng)力外，還需要其他更加持久、有效的驅(qū)動(dòng)力。其中，在劇烈的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境下，個(gè)人、社會(huì)、組織等利益相關(guān)者探索海岸帶管理模式過程中形成的知識(shí)資本是提升海岸帶綜合管理發(fā)展水平的根本動(dòng)力。明確并有效利用這一驅(qū)動(dòng)力是海岸帶綜合管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它能夠帶動(dòng)個(gè)人、社區(qū)和國(guó)家為海岸帶綜合管理做出貢獻(xiàn)。

（一）海岸帶綜合管理的基礎(chǔ)

在多年的探索實(shí)踐中，海岸帶管理經(jīng)歷了許多無(wú)效管治。這些問題基本都可以歸因?yàn)樾袨榈膯栴}，與具體區(qū)域的現(xiàn)有價(jià)值觀、前途以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)和文化現(xiàn)狀有關(guān)。解決海岸帶管理的問題，需要認(rèn)識(shí)到社會(huì)是一個(gè)相互依賴的整體，人類行為決定了管理的成敗。［8］（P190）也就是說，海岸帶管理需要人們關(guān)注需要解決的海洋問題，超越人類在海岸帶生存中涉及的問題與威脅意識(shí)，改變地方的價(jià)值和關(guān)注，提升參與性，形成可持續(xù)的行為改進(jìn)。具體而言，山東半島海岸帶綜合管理的基礎(chǔ)涉及兩方面內(nèi)容：一方面需要當(dāng)?shù)孛癖娬J(rèn)識(shí)海岸帶是人類活動(dòng)的聚集地也是人類生存發(fā)展的供應(yīng)站，海岸帶的自然資源對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步都具有重要的意義。由于人們的認(rèn)識(shí)決定開發(fā)、利用和保護(hù)海岸帶行動(dòng)的強(qiáng)度，因此需要對(duì)海岸帶的重要作用價(jià)值達(dá)成共識(shí)、形成交流，在人與海洋的互動(dòng)過程中，關(guān)注人類行為對(duì)海岸帶造成的影響，形成保護(hù)海岸帶的共同愿景。另一方面就是要在海岸帶的管理過程中，為多行業(yè)部門的合作提供機(jī)會(huì)。在共同愿景的基礎(chǔ)上匯聚各行業(yè)部門的具體目標(biāo)和建議，形成某些進(jìn)程或決策，最終提高利益相關(guān)者在海岸帶綜合管理計(jì)劃制定和實(shí)施中的參與程度。歸根到底，就是要在一定時(shí)間、空間尺度內(nèi)達(dá)成對(duì)山東半島海岸帶環(huán)境狀況的共識(shí)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的政治觀與價(jià)值觀，以主動(dòng)、共享的生存方式建立有效的伙伴關(guān)系，善待海洋，為海岸帶的綜合管理提供支持。

（二）海岸帶綜合管理的機(jī)制

在海岸帶綜合管理中，機(jī)制起著基礎(chǔ)性、根本性的作用，它涉及管理系統(tǒng)的內(nèi)在聯(lián)系、功能及運(yùn)行原理。它首先要求海岸帶綜合管理活動(dòng)中，從規(guī)劃和科學(xué)研究到具體行動(dòng)的實(shí)施中，各個(gè)要素都參與其中，并發(fā)揮相應(yīng)的作用。其次就是要在管理活動(dòng)的組織過程中，對(duì)不同學(xué)科的交流合作以及不同行業(yè)、部門、機(jī)構(gòu)之間的整合進(jìn)行協(xié)調(diào)。將山東半島海洋環(huán)境管理的問題納入政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展議程，并將各個(gè)部門置于統(tǒng)一的規(guī)劃和管理中，明確職責(zé)和分工，提高行動(dòng)的效率。另外，就是要鼓勵(lì)利益相關(guān)者（地方政府、社區(qū)、私營(yíng)部門、商業(yè)部門、科學(xué)和學(xué)術(shù)團(tuán)體、非政府組織、媒體等）為了共同的愿景采取統(tǒng)一行動(dòng)。［8］（P191）利益相關(guān)者的通力合作是海岸帶管理的巨大推動(dòng)力，它能夠?yàn)樯綎|半島的海岸帶綜合管理提供豐富的人力、財(cái)力、知識(shí)和技術(shù)資源。總之，這一機(jī)制的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，將會(huì)激發(fā)海岸帶管理的巨大活力，為山東半島海岸帶綜合管理提供動(dòng)力。

（三）海岸帶綜合管理的優(yōu)越性

由于以往的海岸帶管治方式缺乏對(duì)海岸帶自然資源、生態(tài)環(huán)境等價(jià)值的準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)，也沒能意識(shí)到海洋生態(tài)系統(tǒng)的整體性和關(guān)聯(lián)性，因而管理規(guī)劃通常只針對(duì)某個(gè)具體環(huán)節(jié)，缺乏整體視角下的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。海岸帶綜合管理克服了這一缺點(diǎn)，其兼容并包的覆蓋范圍不僅要求明確海岸帶綜合管理活動(dòng)的邊界，還能夠推動(dòng)人們從更大范圍、更廣尺度看待和實(shí)施海岸帶管理。此外，由于海岸帶綜合管理涉及的問題范圍大、行業(yè)多，管理者需要根據(jù)可獲得的資源、政治敏感度、行動(dòng)的迫切程度及問題的特性等多種因素，確定問題解決的時(shí)間、空間安排；由于海洋環(huán)境的壓力程度與問題出現(xiàn)的時(shí)間、空間具有不確定性，所以海岸帶綜合管理可以根據(jù)可獲得的人力與財(cái)政資源，在時(shí)間安排和地理覆蓋范圍上保持較大的靈活性。［8］（P191）總之，在海岸帶的管理過程中，地質(zhì)運(yùn)動(dòng)、氣候變化、技術(shù)不足、信息缺乏、政策改變等各種自然以及人為的海洋突發(fā)事件都使得海岸帶管理具有不確定性和變化性，在對(duì)山東半島海岸帶進(jìn)行靈活的、有彈性的綜合管理，能夠保證管理者對(duì)各類重大突發(fā)事件做出及時(shí)反應(yīng)，采取合適的應(yīng)對(duì)措施。

二、山東半島海岸帶綜合管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

20世紀(jì)90年代以來，沿海各國(guó)紛紛展開海岸帶綜合管理工作，目前已有95個(gè)沿海國(guó)家在385個(gè)地區(qū)開展了這一工作。［4］（P23）經(jīng)過多年的實(shí)踐，海岸帶綜合管理已經(jīng)在促進(jìn)海岸帶資源可持續(xù)發(fā)展、平衡相互沖突的海岸帶資源利用方式、確保海岸帶資源的功能完整性等方面取得了許多有益經(jīng)驗(yàn)。無(wú)論美國(guó)、法國(guó)、荷蘭等國(guó)集中的管理模式還是英國(guó)、越南、菲律賓的松散管理模式，其中都有值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)，幫助山東半島海岸帶管理應(yīng)對(duì)來自多方面的挑戰(zhàn)。

（一）海岸帶綜合管理的基本目標(biāo)與框架

由于海岸帶管治是一個(gè)極其復(fù)雜的問題，因此需要在海岸帶的管理者之間形成共同價(jià)值觀、共同愿景和共同的目標(biāo)。在建設(shè)“山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)”和“黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)”的戰(zhàn)略規(guī)劃為指導(dǎo)下，需要明確山東半島海岸帶綜合管理的基本目標(biāo)就要在多方利益相關(guān)者的共同參與下，實(shí)現(xiàn)山東半島海洋經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)系統(tǒng)協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展。首先，要在要在各種利益相關(guān)者（如經(jīng)濟(jì)行業(yè)部門、主管機(jī)構(gòu)、政策制定者、非政府組織、學(xué)術(shù)組織、大型社區(qū)組織）之間形成共同的認(rèn)識(shí)，即海洋是人類賴以生存的重要資源，為人類的生存、發(fā)展提供生物、非生物以及空間資源。作為一種珍貴的公共資源，它提供的生態(tài)服務(wù)是有限的。在這一點(diǎn)上，我國(guó)的廈門市以及菲律賓的八打雁省的做法都提供了有益經(jīng)驗(yàn)。廈門市為了提高公眾的海洋意識(shí)以及海岸帶管理的參與性，通過大眾媒體進(jìn)行長(zhǎng)期宣傳。八打雁省堅(jiān)持組織海岸帶的年度清掃工作、開展“關(guān)注八打雁”的公眾意識(shí)項(xiàng)目、建立八打雁海岸帶網(wǎng)、借助公共信息傳播媒介來獲得公眾的支持和積極參與。［8］（P192）這些活動(dòng)對(duì)于促進(jìn)公眾認(rèn)識(shí)海洋、重視海岸帶價(jià)值有重要作用。其次，是開展廣泛的磋商活動(dòng)，真正了解山東半島海岸帶地區(qū)人們的需求，在利益相關(guān)者之間達(dá)成伙伴關(guān)系、建立溝通平臺(tái)，形成利益相關(guān)者保護(hù)海岸帶的共同愿景。一方面應(yīng)當(dāng)促使政府官員身體力行參與其中，提高公眾對(duì)海岸帶和海洋環(huán)境問題的政治關(guān)注程度；另一方面通過舉辦社區(qū)教育和交流、社區(qū)咨詢會(huì)議等活動(dòng)，使當(dāng)?shù)鼐用癯浞至私馍綎|半島海岸帶資源和環(huán)境狀況，形成保護(hù)海岸帶資源與環(huán)境的自覺意愿。

（二）海岸帶綜合管理的具體過程

海岸帶綜合管理可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐娜肆拓?cái)政資源以及政治與行政管理現(xiàn)狀，系統(tǒng)地解決環(huán)境關(guān)注問題。這種管理是一個(gè)連續(xù)的過程，包括規(guī)劃、批準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)、實(shí)施，要根據(jù)不斷出現(xiàn)的新情況采用新的策略，制定新的行動(dòng)計(jì)劃。［8］（P194）1986年，山東省發(fā)布了《山東省海岸帶和海涂資源綜合調(diào)查報(bào)告》，開始了海岸帶綜合管理的探索；1991年山東省政府提出“海上山東”的戰(zhàn)略部署，將海岸帶環(huán)境資源的開發(fā)和保護(hù)納入政府議程；2005年山東省制定了我國(guó)第一個(gè)省級(jí)海岸帶規(guī)劃，對(duì)山東省海岸帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)與資源開發(fā)利用進(jìn)行了全面規(guī)劃；2007年山東省人民政府編制了《山東省海岸帶規(guī)劃》，并要求各沿海城市分別編制詳細(xì)規(guī)劃；近年來，“藍(lán)黃”兩區(qū)的規(guī)劃也對(duì)山東半島海岸帶予以了高度重視，為海岸帶的綜合管理提供了契機(jī)。盡管如此，其他國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明，在實(shí)踐過程中由于海岸帶綜合管理關(guān)鍵人物的頻繁更換造成了管理的不確定性。而海岸帶涉及的眾多管理部門，也因分工不明確和機(jī)構(gòu)重疊在管理中出現(xiàn)各種問題。為此，菲律賓在探索實(shí)踐中成立了八打雁灣地區(qū)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)。該委員會(huì)成員由行政官員擔(dān)任，起到了功能性的多部門平臺(tái)作用。［8］（P231）山東省海岸帶的綜合管理也需要設(shè)置一個(gè)專門機(jī)構(gòu)承擔(dān)覆蓋全省的跨部門協(xié)調(diào)任務(wù)，保證工作的制度化和規(guī)范化，為解決眾多利益相關(guān)者關(guān)注的問題提供平臺(tái)，也為解決影響海岸帶地區(qū)人民生計(jì)問題的決策過程創(chuàng)立透明的機(jī)制。此外，山東半島海岸帶的綜合管理還需要相關(guān)地區(qū)（濱州、東營(yíng)、濰坊、煙臺(tái)、威海、青島、日照）的共同參與和配合，定期對(duì)海岸帶的環(huán)境狀況進(jìn)行評(píng)估，采用各種時(shí)空尺度數(shù)據(jù)持續(xù)監(jiān)測(cè)海洋環(huán)境變化。將各種數(shù)據(jù)形成數(shù)據(jù)庫(kù)，為決策提供科學(xué)依據(jù)。廈門市和八打雁省很早就開始了這方面的實(shí)踐：定期監(jiān)測(cè)海洋環(huán)境的改變、為固定海域配置儀器設(shè)備、定期評(píng)估海洋污染的狀態(tài)與趨勢(shì)、為相關(guān)決策提供科學(xué)依據(jù)、確定污染管理計(jì)劃的實(shí)施等，［8］（P245）都能讓人們看到海洋環(huán)境綜合管理的成效。根據(jù)克拉克的觀點(diǎn)，管理的每一個(gè)階段還應(yīng)該用可持續(xù)的概念進(jìn)行檢驗(yàn)，以避免有損沿海區(qū)域資源的行為。［9］（P16）

（三）海岸帶綜合管理的要素整合

生態(tài)明文建設(shè)要求各個(gè)參與的要素形成聯(lián)動(dòng)，進(jìn)行整體的系統(tǒng)性建設(shè)。海岸帶綜合管理對(duì)傳統(tǒng)海岸帶行政管理模式進(jìn)行變革，突出了要素整合的特征。政策變革和職能強(qiáng)化需要提出令人信服的理由，這就要求管理機(jī)構(gòu)收集并有效分析多方信息，保證決策的規(guī)范性和科學(xué)性。為此，八打雁地區(qū)不僅設(shè)立環(huán)境保護(hù)委員會(huì)、專家?guī)斓?，為利益相關(guān)者貢獻(xiàn)專業(yè)知識(shí)、發(fā)揮社會(huì)責(zé)任感、共同參與項(xiàng)目管理提供途徑，還通過行政收費(fèi)獲取海岸帶管理的經(jīng)費(fèi)。［8］（P235）結(jié)合菲律賓的經(jīng)驗(yàn)，山東半島海岸帶綜合管理的要素整合需要從以下幾方面入手。第一，要為海岸帶綜合管理提供多方財(cái)政支持。一方面，由于山東半島海岸帶范圍較廣，政府很難獨(dú)自負(fù)擔(dān)海岸帶管治的巨大經(jīng)費(fèi)支出。需要明確海洋資源有償使用的思想，對(duì)其他海洋干預(yù)活動(dòng)收取費(fèi)用（例如漁業(yè)資源增殖保護(hù)費(fèi)、漁業(yè)資源賠償費(fèi)、廢棄物海洋傾倒費(fèi)、海洋工程污水排污費(fèi)等），一定程度上減輕政府的負(fù)擔(dān)。另一方面，目前以行政命令主導(dǎo)的管理方式和決策機(jī)制壓抑了市場(chǎng)主體保護(hù)海岸帶資源與環(huán)境的積極性。因此需要改變傳統(tǒng)的管理方式，調(diào)動(dòng)其他利益相關(guān)者的積極性，保證海岸帶的管理活動(dòng)獲得足夠的資金支持。第二，就是要使統(tǒng)籌決策獲得智力支持。山東省在海洋科研實(shí)力方面具有突出優(yōu)勢(shì)，擁有中國(guó)海洋大學(xué)、國(guó)家海洋局第一海洋研究所、中國(guó)科學(xué)院煙臺(tái)海岸帶研究所、青島國(guó)家海洋科學(xué)研究中心等一批國(guó)家級(jí)、省級(jí)海洋科研機(jī)構(gòu)，能夠?yàn)楹０稁ЬC合管理提供科學(xué)支持。從海洋科研機(jī)構(gòu)和大學(xué)中聘請(qǐng)專家學(xué)者收集和解釋相關(guān)數(shù)據(jù)、編制科學(xué)報(bào)告、建立環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)制、提供培訓(xùn)等能夠很好地突出山東海洋科技人才優(yōu)勢(shì)。不同學(xué)科的專家交流溝通，也能夠促進(jìn)知識(shí)的綜合以及多學(xué)科管理和技術(shù)的融合。將專家咨詢納入管理結(jié)構(gòu)也可以為行動(dòng)和決策提供科學(xué)的解釋和問題分析（包括水體的納污能力、環(huán)境容量、生態(tài)系統(tǒng)管理、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與管理、環(huán)境綜合影響評(píng)價(jià)等），保證海岸帶綜合管理項(xiàng)目效率和效益的不斷增長(zhǎng)。在這一方面，青島市已經(jīng)建立海岸帶管理專家咨詢制度，進(jìn)行了一些有益的探索。第三，要為海岸帶綜合管理提供人力支持。山東省海岸帶綜合管理需要專業(yè)的管理人才，這就要求政府海洋管理機(jī)構(gòu)的工作人員定期接受培訓(xùn)或進(jìn)修，獲得專業(yè)的管理技能，加深對(duì)有關(guān)問題認(rèn)識(shí)的深度和廣度，從而使管理活動(dòng)規(guī)范化并維持統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)，可以與民間社團(tuán)（如世界海洋保護(hù)組織、中國(guó)海洋保護(hù)組織）或其他海洋管理機(jī)構(gòu)的成員建立聯(lián)系，鼓勵(lì)他們的參與，在利益相關(guān)者之間建立功能伙伴關(guān)系，通過分享技巧和信息，將規(guī)劃和決策變成共同的過程。

（四）海岸帶綜合管理的社區(qū)基礎(chǔ)

建設(shè)海洋生態(tài)文明事關(guān)山東省近億人口，這項(xiàng)復(fù)雜的工程需要良好的社區(qū)基礎(chǔ)和群眾參與。海岸帶綜合管理為各個(gè)地區(qū)的利益相關(guān)者提供了參與的框架，使他們有機(jī)會(huì)在共同愿景的確定以及海岸帶戰(zhàn)略及行動(dòng)計(jì)劃的制定中起到積極作用。長(zhǎng)期以來，人們始終把海岸帶管理不成功的原因歸咎于缺乏政治意愿，殊不知社區(qū)層次的需求和經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌驗(yàn)楹０稁Ч芾韼砭薮篁?qū)動(dòng)力。以社區(qū)為基礎(chǔ)的海岸帶管理擴(kuò)展其縱深尺度，既能滿足了自下而上的需求，又能保證政策自上而下的貫徹執(zhí)行。東亞地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，以社區(qū)為基礎(chǔ)的管理更加穩(wěn)定和有力，海岸帶綜合管理也能夠?yàn)榈胤秸峁└油晟频墓芾砜蚣?。?］（P197）事實(shí)上，威海市在2010 年出臺(tái)的《威海市人民政府關(guān)于加強(qiáng)海岸帶管理與保護(hù)的意見》中，已經(jīng)注意到了社區(qū)的作用，并要求其在海岸帶管理中發(fā)揮應(yīng)有作用。需要認(rèn)識(shí)到，海岸帶綜合管理要求廣泛的參與，這就需要政府、社區(qū)、環(huán)保人士、媒體等通力合作，形成大范圍的、有效的社區(qū)動(dòng)員，讓更多資源、知識(shí)、技術(shù)投入到海岸帶綜合管理的實(shí)踐中，在潛移默化中促進(jìn)海岸帶的管理。與此同時(shí)，形成一定時(shí)間范圍內(nèi)共同認(rèn)可的戰(zhàn)略和行動(dòng)計(jì)劃，來保證積極的、可持續(xù)的公眾參與行為。如果能在這些利益相關(guān)者之間創(chuàng)建功能性的交流網(wǎng)絡(luò)形成有效的溝通和監(jiān)督渠道，并根據(jù)實(shí)際情況制定并不斷調(diào)整管理戰(zhàn)略和計(jì)劃，將更加有助于山東半島海岸帶綜合管理的展開。

圖1 山東半島海岸帶綜合管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

三、山東半島海岸帶綜合管理的具體途徑

海洋具有流動(dòng)性、擴(kuò)散性等特征，現(xiàn)有的海洋管理措施在漁業(yè)資源保護(hù)、生物多樣性保護(hù)、陸源污染、氣候變化、海岸帶災(zāi)害管理以及水資源管理方面都有具體的探索。然而，海岸帶管治的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，各項(xiàng)管理措施之間存在一定的聯(lián)系和共性。山東半島海岸帶綜合管理要求在更大的范圍內(nèi)形成宏觀框架，并結(jié)合地方具體情況制定行動(dòng)計(jì)劃，最后通過各個(gè)項(xiàng)目的綜合，形成有效的海洋管理實(shí)踐。

（一）形成海岸帶綜合管理的宏觀框架

建設(shè)生態(tài)文明，不應(yīng)將目光局限于某個(gè)行政單元，而應(yīng)當(dāng)突破行政區(qū)域的限制，將視野擴(kuò)展到更大范圍，進(jìn)行“橫向協(xié)調(diào)、縱向關(guān)聯(lián)”。山東半島海洋管理在單個(gè)領(lǐng)域已經(jīng)取得了一些成就，然而覆蓋整個(gè)區(qū)域的行動(dòng)框架還在探索當(dāng)中?！八{(lán)黃”兩區(qū)的發(fā)展規(guī)劃正是一個(gè)積極的環(huán)境引爆點(diǎn)，為山東半島的發(fā)展提供了新的戰(zhàn)略機(jī)遇，也為山東半島海岸帶綜合管理開拓了更為廣闊的前景。根據(jù)環(huán)境引爆項(xiàng)目的解釋，引爆點(diǎn)指決定系統(tǒng)向優(yōu)化或惡化方向轉(zhuǎn)變的支點(diǎn)。環(huán)境引爆點(diǎn)是生態(tài)社會(huì)系統(tǒng)中的一個(gè)點(diǎn)，在該點(diǎn)采取的微小行動(dòng)會(huì)加速系統(tǒng)健康的重大變化。［8］（P204）2009年底，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，標(biāo)志著黃河三角洲地區(qū)的發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，成為國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。2011年初，國(guó)務(wù)院批復(fù)《山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，標(biāo)志著我國(guó)區(qū)域發(fā)展從陸域經(jīng)濟(jì)延伸到海洋經(jīng)濟(jì)。黃河三角洲的規(guī)劃中要求加快實(shí)施海岸帶綜合治理，藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃中也特別指出海岸帶是發(fā)展壯大海洋經(jīng)濟(jì)、統(tǒng)籌海陸發(fā)展的最重要區(qū)域，需要維護(hù)其自然屬性和穩(wěn)定性，對(duì)未開發(fā)區(qū)域進(jìn)行科學(xué)管理和保護(hù)。因此，應(yīng)該把建設(shè)黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)、山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)有機(jī)統(tǒng)一起來，抓住這個(gè)積極的環(huán)境引爆點(diǎn)，進(jìn)行制度機(jī)制和運(yùn)作安排方面的變化，統(tǒng)籌規(guī)劃，整體推進(jìn)，做好海岸帶綜合管理的宏觀規(guī)劃。借此機(jī)會(huì)，山東應(yīng)當(dāng)首先成立一個(gè)跨部門、跨行業(yè)的海洋管理與協(xié)調(diào)委員會(huì)，進(jìn)行職能部門的整合，將海岸帶的管理從行業(yè)部門的管理轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合管理。這種機(jī)制設(shè)計(jì)可以把不同部門和行業(yè)的活動(dòng)綜合起來，從根本上避免各部門的重復(fù)、推諉，促進(jìn)了不同機(jī)構(gòu)之間的資源共享，有效理順各機(jī)構(gòu)部門的業(yè)務(wù)活動(dòng)。除此之外，山東省應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)其他地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，按照海洋本身的特點(diǎn)和屬性，將海域劃分為不同類型，減少海洋利用時(shí)產(chǎn)生的沖突、擁擠和不兼容現(xiàn)象。根據(jù)各海域生態(tài)功能實(shí)行的海洋利用區(qū)劃能夠?qū)ＫB(yǎng)殖、港口航運(yùn)等海洋活動(dòng)劃定區(qū)域界限，為海域使用管理和海洋環(huán)境保護(hù)工作提供科學(xué)依據(jù)?？傊枰陨鷳B(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)，在全省層面形成具有適應(yīng)性和包容性的海岸帶綜合管理框架。

（二）制定海岸帶綜合管理的地方行動(dòng)計(jì)劃

由于政策均具有地方性，政策的成功實(shí)施取決于當(dāng)?shù)卣男袨??？茖W(xué)的海岸帶管理計(jì)劃還要求結(jié)合地方實(shí)際情況，不能照搬其他地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)。所以，山東半島海岸帶綜合管理除了要形成著眼于整體的宏觀框架外，還需要注重地方層次上計(jì)劃與政策的制定，并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況產(chǎn)生具體有效的管治行動(dòng)。廈門結(jié)合自身實(shí)際發(fā)展的海岸帶綜合管理體系已經(jīng)成為國(guó)際示范。其中包括相關(guān)的法規(guī)和規(guī)章制度、海洋功能區(qū)劃、緊急事故的應(yīng)急計(jì)劃、海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)視和評(píng)價(jià)系統(tǒng)、培訓(xùn)和教育機(jī)制、可持續(xù)的財(cái)政支持機(jī)制、綜合信息系統(tǒng)等。［10］（PⅡ）廈門的模式和經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)為中國(guó)沿海地區(qū)政府所承認(rèn)，一些地區(qū)已經(jīng)開始采納廈門經(jīng)驗(yàn)，靈活地運(yùn)用到當(dāng)?shù)氐墓芾砗徒?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中。在東亞的實(shí)踐中，政府頒布了促進(jìn)權(quán)力下放的國(guó)家法律，將環(huán)境管理和自然資源管理的權(quán)利下放給地方政府，由地方層次進(jìn)行統(tǒng)一的政策變革和管理制度創(chuàng)新。地方政府的積極努力確保了從垃圾處理、自然資源利用、水資源保護(hù)到濱海旅游全覆蓋的整體生態(tài)管理。2008年，青島市制定了“環(huán)灣保護(hù)，擁灣發(fā)展”的發(fā)展戰(zhàn)略，使膠州灣海岸帶環(huán)境資源狀況得到了一定的改善。2008年，威海市公布實(shí)施了《海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，涉及威海市行政管轄的海岸帶區(qū)域。2010年，威海市政府又發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)海岸帶管理與保護(hù)的意見》，將涉海部門全部納入海岸帶管理委員會(huì)，明確了各級(jí)有關(guān)部門的管理職責(zé)，初步構(gòu)建了海岸帶管理和保護(hù)的制度框架。山東各地也應(yīng)該結(jié)合海岸帶的實(shí)際情況進(jìn)行積極行動(dòng)，讓社會(huì)公眾看到綜合管理的成效，良好的管治結(jié)果又反過來帶動(dòng)更大范圍的公眾參與，這樣便能形成海洋環(huán)境改善的良性循環(huán)。

（三）與其他海洋行動(dòng)計(jì)劃進(jìn)行協(xié)調(diào)互補(bǔ)

受到可持續(xù)發(fā)展觀念的影響，海岸帶綜合管理目標(biāo)、計(jì)劃的制定以及宏觀框架的設(shè)定都要求其與其他相關(guān)項(xiàng)目平行發(fā)展。正如第三屆全球海洋、海岸帶和海島會(huì)議強(qiáng)調(diào)的，漁業(yè)管理、生物多樣性保護(hù)、生態(tài)系統(tǒng)管理和海岸帶綜合管理在總體目標(biāo)上是相互支持的，它們屬于一個(gè)整體。［8］（P255）因此，山東半島海岸帶綜合管理的具體措施也需要與其他海洋行動(dòng)計(jì)劃進(jìn)行協(xié)調(diào)互補(bǔ)。

1、海洋生物多樣性保護(hù)

由于人類活動(dòng)嚴(yán)重影響了海洋的生態(tài)平衡，山東制定了海洋保護(hù)戰(zhàn)略，并批準(zhǔn)設(shè)立省級(jí)海洋自然保護(hù)區(qū)6處。此后的《山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》中也明確指出，要加強(qiáng)山東半島生物多樣性的保護(hù)，以保持海洋生態(tài)系統(tǒng)的完整性。并要求建立珍稀瀕危物種監(jiān)測(cè)救護(hù)網(wǎng)絡(luò)和海洋生物基因庫(kù)，開展典型海域水生生物和珍稀瀕危物種的繁育與養(yǎng)護(hù)。與此同時(shí)加強(qiáng)海島水土流失防治，開展海島珍稀野生動(dòng)物和海洋生物物種救護(hù)行動(dòng)。［2］（P16）為了尋找有效路徑解決海洋生物多樣性減少的問題，還需要將保護(hù)區(qū)的管理納入到山東半島海岸帶綜合管理的框架之中，在各個(gè)部門之間形成協(xié)調(diào)的伙伴關(guān)系。在海岸帶綜合管理與海洋自然保護(hù)區(qū)之間建立聯(lián)系需要加強(qiáng)海洋自然保護(hù)區(qū)與更大范圍內(nèi)海岸帶和海洋區(qū)域的聯(lián)系；形成把海洋自然保護(hù)區(qū)納入更廣泛的海岸帶綜合管理框架的管治安排；通過政策和管理手段的升級(jí)促進(jìn)海洋自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)。［8］（P252）一旦山東半島的海岸帶具備了良好的生態(tài)環(huán)境，保護(hù)區(qū)就可以開發(fā)為生態(tài)旅游區(qū)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新的活力。在這個(gè)框架中，海岸帶綜合管理的工作者是一個(gè)中間人，要在綜合管理與保護(hù)區(qū)之間建立聯(lián)系，并開展更有戰(zhàn)略性和綜合性的思考。

2、扶貧減困計(jì)劃

生態(tài)文明要求經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展方式都是可持續(xù)的。而貧困使得人們把生存放在第一位，從而更易采取不可持續(xù)的生活方式，海洋環(huán)境退化的問題就要繼續(xù)存在或發(fā)生。［8］（P262）盡管人們已經(jīng)意識(shí)到這個(gè)問題，并采取了大量措施進(jìn)行扶貧減困，由貧困帶來的環(huán)境問題仍然得不到解決。海岸帶綜合管理對(duì)這一問題的戰(zhàn)略和原則堅(jiān)持以人為本，努力推動(dòng)社會(huì)和政策的變化，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)及公平產(chǎn)生的積極變化。這一管理方式不僅能夠改善沿海居民的生計(jì)，還可以提高環(huán)境和自然資源的質(zhì)量與生產(chǎn)力。這種管理模式在思路上與海洋生態(tài)補(bǔ)償類似。2010年，山東省出臺(tái)了《海洋生態(tài)損害賠償費(fèi)和損失補(bǔ)償費(fèi)管理暫行辦法》，此后，東營(yíng)、日照、煙臺(tái)、青島等城市先后制定了實(shí)施海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜舾烧?。?shí)施海洋生態(tài)補(bǔ)償是因?yàn)?，在?jīng)濟(jì)目標(biāo)與生態(tài)目標(biāo)對(duì)立的情況下，任何改善海洋生態(tài)環(huán)境的舉措都有可能限制經(jīng)濟(jì)收入，使相關(guān)者喪失機(jī)會(huì)成本。因此，扶貧減困最好的辦法不是對(duì)生境困難者的接濟(jì)和恩賜，而是通過服務(wù)海洋生態(tài)環(huán)境的勞動(dòng)，獲得相應(yīng)的報(bào)酬，在滿足其經(jīng)濟(jì)利益的情況下，激發(fā)海洋環(huán)境服務(wù)的積極性。將改善海洋環(huán)境作為謀生的手段，就有了一部分或者大部分的生活來源，在保證生計(jì)的同時(shí)還能引導(dǎo)更大范圍的積極環(huán)境行為。因此，實(shí)施和完善海洋生態(tài)補(bǔ)償制度是山東半島海岸帶綜合管理的一個(gè)重要行動(dòng)計(jì)劃。

3、其他海洋行動(dòng)計(jì)劃

在有關(guān)海洋的行動(dòng)探索中，人們逐漸意識(shí)到，各種海洋行動(dòng)計(jì)劃和海岸帶綜合管理之間存在包含或平行的關(guān)系。以漁業(yè)資源管理為例，2005年山東省提出了“建設(shè)山東半島現(xiàn)代漁業(yè)經(jīng)濟(jì)區(qū)”的行動(dòng)計(jì)劃。然而需要明確，漁業(yè)生態(tài)系統(tǒng)途徑的實(shí)施離不開海岸帶綜合管理的支持。受到技術(shù)、資金等各方面的限制，漁業(yè)生態(tài)系統(tǒng)途徑難以實(shí)施。海岸帶綜合管理經(jīng)過調(diào)整，恰好可以彌補(bǔ)其中不足。由于漁業(yè)生態(tài)系統(tǒng)途徑重點(diǎn)關(guān)注提高海洋生態(tài)系統(tǒng)的整體功能，而且特別支持漁業(yè)及其相關(guān)活動(dòng)，其中包括漁業(yè)資源跨界共享的問題。與其他綜合管理計(jì)劃一樣，漁業(yè)生態(tài)系統(tǒng)途徑的實(shí)施需要與利益相關(guān)者開展合作、協(xié)作和咨詢活動(dòng)。與此類似，陸源污染治理、氣候變化與海平面上升的控制、海岸帶風(fēng)險(xiǎn)管理與減災(zāi)、水資源管理等單個(gè)行動(dòng)計(jì)劃的進(jìn)一步發(fā)展，都需要引入到海岸帶綜合管理中執(zhí)行。［8］（P260）事實(shí)上，海洋是一個(gè)開放、復(fù)雜的系統(tǒng)，海洋生態(tài)系統(tǒng)具有整體性和關(guān)聯(lián)性，每個(gè)要素都與整體環(huán)境狀況相關(guān)聯(lián)。一方面，單個(gè)海洋要素的變化對(duì)整個(gè)體統(tǒng)會(huì)產(chǎn)生“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的效果；另一方面，海岸帶作為公共品，外溢性等特點(diǎn)造成傳統(tǒng)的單個(gè)管治模式已經(jīng)難以適應(yīng)日益復(fù)雜的實(shí)踐。因此，海岸帶綜合管理要求從整體的角度出發(fā)，不能割裂各個(gè)環(huán)境要素的相互關(guān)系，將各個(gè)行動(dòng)計(jì)劃納入綜合考慮，形成科學(xué)合理的規(guī)劃。

四、結(jié)論與展望

生態(tài)文明是在揚(yáng)棄工業(yè)文明的基礎(chǔ)上所形成的一種新的文明形態(tài)，要求調(diào)整人類文明的發(fā)展方式與方向，減損文明的擴(kuò)張性和對(duì)抗性因素，實(shí)現(xiàn)人與人以及人與自然的和諧。［11］（P71）在建設(shè)生態(tài)文明的背景下，山東半島應(yīng)根據(jù)國(guó)家對(duì)海洋環(huán)境保護(hù)、資源開發(fā)和海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求進(jìn)行海洋生態(tài)文明的探索。山東半島“藍(lán)黃”兩區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)海洋生態(tài)文明建設(shè)提出了新的要求，即在保護(hù)海岸帶整體環(huán)境、維護(hù)海岸帶生態(tài)平衡功能的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。這一要求恰好為完善和實(shí)施海岸帶綜合管理提供了契機(jī)。這種跨部門、跨行業(yè)、跨區(qū)域、跨時(shí)空的綜合治理手段，能夠克服部門推諉扯皮、行業(yè)沖突排斥、區(qū)域分化隔離、陸地-水域界面管轄權(quán)分離等傳統(tǒng)海洋管治固有的局限性，調(diào)解海岸帶資源分配引發(fā)的沖突，并帶動(dòng)大范圍公眾的關(guān)注和利益相關(guān)者積極、持續(xù)的參與。這一管理方式通過規(guī)劃和管理對(duì)海岸帶資源提供的產(chǎn)品與服務(wù)實(shí)施管治，為地方、區(qū)域和國(guó)家層次有關(guān)海洋問題的協(xié)商和解決提供了手段，具有多種功效。首先，它結(jié)束了海洋行政管理與海洋科學(xué)研究長(zhǎng)期分離的狀態(tài)，為實(shí)際管理決策提供科學(xué)的依據(jù)。其次，將利益相關(guān)者納入管理范疇，通過考察研究和技能培訓(xùn)，培養(yǎng)了海洋管理專業(yè)人才。另外，還通過開展廣泛的活動(dòng)提高了公眾意識(shí)和參與性，并在一定程度上解決了生活困難者的生計(jì)問題。山東半島在“藍(lán)黃”兩區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略下，應(yīng)當(dāng)從整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)、利益上注重合作、協(xié)調(diào)和綜合，保證海岸帶綜合管理過程的民主化、參與化和透明度。通過協(xié)調(diào)人與海洋的關(guān)系、人與人的關(guān)系實(shí)現(xiàn)由工業(yè)文明向生態(tài)文明的轉(zhuǎn)變。

［1］國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)．關(guān)于印發(fā)黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃的通知（全文）［EB／OL］．http：／／www．china．com．cn／policy／txt／2009-12／23／content＿19120411．htm．

［2］國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)．山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃［EB／OL］．http：／／www．china．com．cn／news／zhuanti／kzgl／2011-05／06／content＿22511995．htm．

［3］馬彩華．略論海洋生態(tài)文明建設(shè)與公眾參與［J］．中國(guó)軟科學(xué)，2010，（S1）：172-177．

［4］鹿守本．海岸帶綜合管理：體制和運(yùn)行機(jī)制研究［M］．北京：海洋出版社，2001．

［5］馮士筰等．海洋科學(xué)導(dǎo)論［M］．北京：高等教育出版社，1999．

［6］熊永柱．海岸帶可持續(xù)發(fā)展評(píng)價(jià)模型及其應(yīng)用研究［M］．武漢：中國(guó)地質(zhì)大學(xué)出版社，2011．

［7］阿爾弗雷德·M·杜德．前言［A］．蔡程瑛．海岸帶綜合管理的原動(dòng)力——東亞海域海岸帶可持續(xù)發(fā)展的實(shí)踐應(yīng)用［C］．周秋麟等譯．北京：海洋出版社，2010．

［8］（馬來西亞）蔡程瑛著．周秋麟等譯．海岸帶綜合管理的原動(dòng)力——東亞海域海岸帶可持續(xù)發(fā)展的實(shí)踐應(yīng)用［M］．北京：海洋出版社，2010．

［9］（美）約翰·R·克拉克著．吳克勤等譯．海岸帶管理手冊(cè)［M］．北京：海洋出版社，2000．

［10］孫志輝．海岸帶綜合管理與中國(guó)的實(shí)踐［A］．見：蔡程瑛．海岸帶綜合管理的原動(dòng)力——東亞海域海岸帶可持續(xù)發(fā)展的實(shí)踐應(yīng)用［C］．周秋麟等譯．北京：海洋出版社，2010．

［11］劉湘溶．我國(guó)生態(tài)文明發(fā)展戰(zhàn)略研究［M］．北京：人民出版社，2013．