朱杰進

摘要：金磚國家合作機制目前正經(jīng)歷從一個“側(cè)重經(jīng)濟治理、務虛為主”的“對話論壇”向“政治與經(jīng)濟治理并重、務虛和務實相結(jié)合”的“全方位協(xié)調(diào)機制”轉(zhuǎn)型。金磚國家開發(fā)銀行和外匯儲備庫的建設對推動金磚合作機制的轉(zhuǎn)型具有重要意義，但也導致一定程度上“金磚威脅論”的興起。本文在闡述金磚國家合作機制轉(zhuǎn)型的基礎上，從金磚國家在G20和全球治理體系中的作用，以及金磚國家推動國際金融體系改革的案例實踐出發(fā)，提出金磚國家合作的基本定位是“內(nèi)謀發(fā)展、外促改革”，旨在推動當前的全球治理體系進行“包容式改進”，而非對抗發(fā)達國家或推翻全球治理體系。

關鍵詞：金磚國家 “金磚威脅論” 全球治理 全方位協(xié)調(diào)機制 G20

中圖分類號：D81

文獻標識碼：A文章編號：1005-4812（2014）03-0059-73

導論

金磚國家合作機制目前正經(jīng)歷著重要的轉(zhuǎn)型，從一個“側(cè)重經(jīng)濟治理、務虛為主”的“對話論壇”（dialogue forum）向“政治經(jīng)濟治理并重、務虛和務實相結(jié)合”的“全方位協(xié)調(diào)機制”（full-fledged mechanism）轉(zhuǎn)型。沿著機制化建設的方向穩(wěn)步前進，正在談判建設中的金磚國家開發(fā)銀行和外匯儲備庫等金融合作項目堪稱推動金磚國家合作機制轉(zhuǎn)型的重要“抓手”。但也正是因為這種機制轉(zhuǎn)型，導致出現(xiàn)兩種不同的“唱衰金磚”的觀點。一種是“金磚褪色論”，認為金磚國家的合作走不遠，這些國家差異性太大，沒有“內(nèi)部凝聚力”，是一塊缺少“泥漿”的磚。機制化建設沒有前途，金磚合作遲早會“褪色”，甚至“破裂”。在金磚國家經(jīng)濟增長普遍放緩的背景下，這種觀點更加盛行。另一種觀點是“金磚威脅論”，認為金磚國家加強機制化建設的目的是為了對抗發(fā)達國家，顛覆自由主義這一傳統(tǒng)的全球治理理念共識和價值基礎，復興過時的“重商主義”和“主權規(guī)范”，威脅到當前大多數(shù)國際合作的進程，客觀上導致整個全球治理體系陷入舉步維艱的境地。最典型的就是二十國集團（G20）開始分裂成代表發(fā)達經(jīng)濟體的“七國集團”（G7）和代表新興經(jīng)濟體的“金磚五國”（B5），全球治理體系實際上陷入到“零國集團”（GO）的無序狀態(tài)。

針對前一種觀點，中國外長王毅指出，金磚國家領導人德班峰會取得了積極成果，中方高度重視德班行動計劃后續(xù)落實工作，把這些合作項目做好了，金磚就做實了，自然就會讓“金磚褪色”等論調(diào)不攻自破。本文側(cè)重分析第二種觀點，在闡述金磚機制轉(zhuǎn)型的基礎上，從金磚國家在G20和全球治理體系中的作用，以及金磚國家推動國際金融體系改革的案例實踐出發(fā)，提出金磚國家合作的基本定位是“內(nèi)謀發(fā)展、外促改革”，旨在推動當前的全球治理體系進行“包容式改進（inclusive change）”。而“金磚威脅論”實際上反映出某些西方國家對全球治理格局演變的不相適應和本能抵制，是對金磚國家合作機制轉(zhuǎn)型升級的一種誤讀。

具體來說，金磚合作機制正在經(jīng)歷著怎樣的轉(zhuǎn)型升級？應如何看待這場轉(zhuǎn)型升級？轉(zhuǎn)型升級后金磚國家合作的定位有沒有發(fā)生變化？金磚國家是破壞G20機制和全球治理體系發(fā)展的“一股消極力量”嗎？成立金磚國家開發(fā)銀行和金磚外匯儲備庫的目的是為了對抗布雷頓森林體系嗎？本文試圖對這些問題進行分析。

一、德班峰會與金磚合作機制轉(zhuǎn)型

2013年的德班峰會是第一輪金磚國家峰會的收官之作。作為一個只有五年歷史的新機制，金磚機制的發(fā)展確實面臨很多新機遇，但也面臨不少挑戰(zhàn)；尤其是一些成員國對下一輪的金磚國家合作應該如何開展持有不同的看法。比如，俄羅斯強調(diào)金磚國家應聚焦政治安全領域的合作；而中國、印度、巴西、南非強調(diào)經(jīng)濟領域的合作同樣重要，既包括五國在全球經(jīng)濟治理中的合作，也包括在五國之間開展務實的經(jīng)濟合作。經(jīng)過艱苦的談判，在中方的倡議之下，五國在德班峰會上最終達成了妥協(xié)和共識：“我們致力于逐步將金磚國家發(fā)展成為就全球經(jīng)濟和政治領域的諸多重大問題進行日常和長期協(xié)調(diào)的全方位機制”。其中，“全球經(jīng)濟和政治領域的諸多重大問題”表明金磚合作的議題領域?qū)ⅰ安痪窒拊谡沃卫砘蚪?jīng)濟治理的某一個領域”，而是“政治和經(jīng)濟治理的并重”?！叭粘：烷L期協(xié)調(diào)”表明金磚合作的內(nèi)容和時間點“不局限在G20峰會、聯(lián)合國大會或金磚峰會等某一個特殊的時間點”，而是“日常和長期的”。換言之，金磚合作不僅要促進五國在重大國際和地區(qū)問題上的政策協(xié)調(diào)等務虛合作，還要在五國之間開展日常和長期的務實型合作。這實際上表明，金磚國家合作機制要從“對話論壇”向“全方位協(xié)調(diào)機制”轉(zhuǎn)型，增加了政治合作與務實合作兩個新的維度。金磚國家合作正在向著高水平機制化的方向邁進。從這個角度看，德班峰會對金磚機制的發(fā)展產(chǎn)生了歷史性影響。

正是在這樣一個機制轉(zhuǎn)型的大背景下，金磚國家積極加強機制化建設，目前已經(jīng)形成了一套全方位、多層次、寬領域的合作治理架構(gòu)。其中，領導人峰會是最高層次，最為核心，對整個金磚合作發(fā)揮政治和戰(zhàn)略引領的作用；其下是安全事務高級代表會議、外長會議、財長央行行長會議、貿(mào)易部長會議、農(nóng)業(yè)部長會議、衛(wèi)生部長會議、科技部長會議、教育部長會議、統(tǒng)計局長會議、合作社會議、稅務局長會議、海關署長會議、競爭力會議、禁毒部門會議，發(fā)揮著務實合作的作用；再下是國有企業(yè)、反腐敗、人口、科技、經(jīng)貿(mào)、文化、農(nóng)業(yè)、司法、城市化論壇等高官會和工作組會議，起到技術支撐的作用；以及智庫理事會、工商理事會、友好城市暨地方政府論壇、智庫論壇、工商論壇等其他合作機制，發(fā)揮智力支持和夯實合作的社會民意基礎的作用。

為了加速推動金磚國家從“對話論壇”向“全方位協(xié)調(diào)機制”的轉(zhuǎn)型，擴大五國之間的“利益匯合點”，增強五國之間“務虛合作”的“物質(zhì)基礎”和“利益紐帶”。中國國家主席習近平主席在德班峰會上提出了推進金磚國家務實合作的“四大倡議”，即推動金磚國家建立“貿(mào)易領域的一體化大市場”、“金融領域的多層次大流通”、“基礎設施領域的陸海空大聯(lián)通”、“人文領域的大交流”。這些倡議反映出中國新一代領導人對未來一段時期如何推進金磚國家合作的戰(zhàn)略規(guī)劃，在峰會上引起其他國家領導人的高度重視和熱烈反應。

而為了進一步落實這“四大”合作倡議，金磚國家目前已經(jīng)通過貿(mào)易部長會議達成了《金磚國家貿(mào)易投資合作框架》，以推進金磚國家貿(mào)易投資大市場的建設；通過財長央行行長會議來推進金磚國家開發(fā)銀行和外匯儲備庫建設，以實現(xiàn)金磚國家金融大流通和基礎設施大聯(lián)通的目標；通過友好城市暨地方政府論壇、工商論壇、智庫論壇來推動實現(xiàn)金磚國家人文大交流的目標。也正是通過這些機制創(chuàng)新，金磚國家合作開始進入加速前進的“快車道”。但與此同時不容忽視的是，金磚合作的快速發(fā)展也引起了一些西方國家，尤其是歐美大國的廣泛質(zhì)疑，認為金磚國家的“加速結(jié)盟”將會導致國際體系進一步分裂，給目前已經(jīng)陷入困境的G20和全球治理體系造成威脅和沖擊。

二、金磚國家在G20和全球治理體系中的合作定位

金磚合作機制轉(zhuǎn)型帶來的后果和影響是什么？是否會對G20和全球治理體系產(chǎn)生“副作用”？實際上，無論是從金磚國家合作的機制框架還是從金磚國家合作的主要議題來看，金磚合作的快速發(fā)展與機制轉(zhuǎn)型都將對G20和全球治理體系起到有效的促進作用。2008年國際金融危機催生了G20峰會機制和金磚峰會機制，前者是發(fā)達經(jīng)濟體與新興經(jīng)濟體共同參與的全球經(jīng)濟治理核心機制與“國際經(jīng)濟合作首要平臺”，后者是新興經(jīng)濟體在全球經(jīng)濟治理中加強政策協(xié)調(diào)的合作平臺。而這兩個平臺之間一直是以相互促進、相互加強的方式在互動。

從機制框架來看，在合作目標上，金磚國家合作是新形勢下發(fā)展中大國在多邊框架內(nèi)開展“南南合作”的新平臺，是對發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間“南北合作”的有效“補充”而非“替代”，其目標是推動國際關系的民主化和提升全球治理的有效性。金磚三亞峰會指出，“致力于和平、安全、發(fā)展、合作的宏偉目標和強烈的共同意愿使我們擁有近30億人口的5個國家從不同的大洲走到一起。金磚國家著眼于為人類社會發(fā)展以及建設一個更加平等和公正（moreequitably and fair）的世界做出重要貢獻”?！拔覀儓孕?，金磚國家和其他新興國家在維護世界和平、安全和穩(wěn)定、推動全球經(jīng)濟增長、加強多邊主義、促進國際關系民主化方面發(fā)揮了重要作用”。在合作方式上，金磚國家強調(diào)合作要循序漸進、積極務實和開放透明，遵循開放、團結(jié)和互助的基本原則，并突出“包容性”和“非對抗性”兩大特征。在合作渠道上，金磚國家強調(diào)要更大程度地發(fā)揮G20和聯(lián)合國等具有較強代表『生與合法性的全球治理機制的作用，支持G20在“后危機時代”的全球經(jīng)濟治理中發(fā)揮核心引領作用，支持聯(lián)合國在應對全球性挑戰(zhàn)和威脅方面發(fā)揮中心作用。在合作內(nèi)容上，金磚國家強調(diào)要積極推動成員國落實在G20峰會和聯(lián)合國會議上所達成的各項協(xié)議和共識，尤其是協(xié)助發(fā)展中國家獲得執(zhí)行這些協(xié)議和政策承諾的手段和條件。

從宏觀經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)的合作議題來看，金磚國家積極參與為應對國際金融危機和危機后推動全球經(jīng)濟復蘇而開展的國際宏觀經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)。在應對國際金融危機上，金磚國家普遍采取了寬松的貨幣政策和積極的財政政策，分別出臺了各自的巨額經(jīng)濟刺激計劃；在推動全球經(jīng)濟復蘇上，美國強調(diào)危機后世界經(jīng)濟要平衡增長，減少巨額逆差；歐盟強調(diào)要綠色增長、可持續(xù)增長，重點應對氣候變化；金磚國家提出世界經(jīng)濟尚未完全復蘇，強勁增長仍是經(jīng)濟增長的基礎，最終在G20框架內(nèi)形成了促進世界經(jīng)濟“強勁、可持續(xù)、平衡增長”的總體框架。在框架的執(zhí)行手段上，美歐強調(diào)要對成員國進行監(jiān)督和約束，主張建立強制性的相互評估機制；金磚國家提出，發(fā)展中國家與發(fā)達國家處在不同的經(jīng)濟發(fā)展階段，需要更大的政策自主性和獨立性，強調(diào)相互評估必須以一種建設性和非約束性的方式進行，不能打壓發(fā)展中國家的發(fā)展空間，最終推動G20形成了一套由成員國主導的宏觀經(jīng)濟政策相互評估機制和“參考性指南”。可見，金磚國家并沒有直接反對發(fā)達國家的全球治理主張，而是在不斷從發(fā)展中國家的視角出發(fā)，提出一些更加多元、更具包容性的政策主張來進一步豐富和完善宏觀經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)的全球治理議程。

從國際金融監(jiān)管的議題來看，金磚國家在G20框架下推動國際金融監(jiān)管在機構(gòu)與規(guī)則兩個層面上獲得了長足的發(fā)展，打破了發(fā)達國家壟斷國際金融監(jiān)管的不合理局面以及其推行的“金融市場自我監(jiān)管”的神話。在機構(gòu)層面上，金磚國家在G20倫敦峰會上推動“金融穩(wěn)定論壇”（Financial Stability Forum）升級成為“金融穩(wěn)定理事會”（Financial Stability Board，簡稱FSB）。成員構(gòu)成由發(fā)達國家主導的“十國集團”擴展到包括新興國家在內(nèi)的所有G20成員國，并參與制定了《金融穩(wěn)定理事會章程》作為制度運作的法律基礎，增強了對所有金融中心的監(jiān)管。在規(guī)則層面上，為加強對歐美大銀行的監(jiān)管，金磚國家促進達成了旨在提高銀行核心一級資本充足率的《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》，推動G20發(fā)布了《降低全球系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)道德風險》（G-SIFI）的報告，并首次將對沖基金、影子銀行、場外衍生產(chǎn)品、信用評級機構(gòu)納入金融監(jiān)管的范圍，通過這一系列的機構(gòu)和規(guī)則創(chuàng)新，逐步顛覆了美英等金融市場發(fā)達國家所一直推崇的“金融自由放任主義”（laisser-faire）。

從貿(mào)易議題來看，金磚國家通過G20機制推動達成在短期內(nèi)不采取新的貿(mào)易保護主義措施的政策承諾，在長期內(nèi)維護WTO這一全球唯一的多邊貿(mào)易體制的權威性。相對于深陷危機的發(fā)達國家，金磚國家在危機中扮演了全球經(jīng)濟增長火車頭的角色，率先從危機中復蘇；但與此同時，金磚國家，尤其是中國也是全球貿(mào)易保護主義的最大受害國。為防止危機中各國采取以鄰為壑的貿(mào)易短視政策，金磚國家通過G20機制先后兩次達成不采取貿(mào)易保護主義措施的政策承諾。一次是2008年的華盛頓峰會，承諾期限為2008年至2013年底；另一次是2013年的圣彼得堡峰會，承諾期限為2014年至2016年底。除了在短期內(nèi)不采取新的貿(mào)易保護主義措施外，針對發(fā)達國家推出TPP、TTIP等排他性貿(mào)易協(xié)定在一定程度上將損害WTO的權威性，金磚國家堅決維護WTO這一全球多邊貿(mào)易體制在推動貿(mào)易自由化中的核心地位，推動2013年底在巴厘島召開的第九屆貿(mào)易部長會議達成了WTO成立18年來首份多邊貿(mào)易協(xié)議，使多哈回合談判和WTO機制本身都獲得了新的發(fā)展機遇。

金磚國家大力提升發(fā)展議程在G20全球治理體系中的地位，推動G20達成了“首爾發(fā)展共識”和“跨年度行動計劃”以及“圣彼得堡發(fā)展展望”等新的發(fā)展理念和政策規(guī)劃。金磚國家提出，全球經(jīng)濟失衡最主要的表現(xiàn)是南北發(fā)展的不平衡。從根本上說，沒有廣大發(fā)展中國家的充分發(fā)展就談不上世界的真正發(fā)展；沒有最不發(fā)達國家的脫貧致富就談不上世界的持久繁榮。發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間應該建立更加平等、均衡的“新型全球發(fā)展伙伴關系”，應促進發(fā)達國家與發(fā)展中國家的相互理解、相互協(xié)調(diào)，避免走相互指責、公開對立的老路，從宏觀和戰(zhàn)略高度推動解決全球發(fā)展問題。

而對于如何才能推動全球發(fā)展，金磚國家在G20框架內(nèi)提出了與發(fā)達國家既有區(qū)別又相互包容的政策共識。發(fā)達國家主要推崇的是華盛頓共識，即開放市場、放松政府管制、強化財政紀律、減少公共開支、實施稅制改革、匯率市場化、利率市場化以及貿(mào)易自由化、私有化、法治化等原則。為落實這些原則，發(fā)達國家還通過掌控的IMF和世界銀行的貸款以及OECD的發(fā)展援助，來強行推動發(fā)展中國家通過“結(jié)構(gòu)調(diào)整計劃”以實施這些理念。與之不同的是，金磚國家推動形成的更具包容性的G20“首爾發(fā)展共識”主要包括經(jīng)濟增長優(yōu)先、發(fā)展伙伴關系、關注系統(tǒng)重要性問題、私人部門參與、互補性、結(jié)果導向等6項原則，以及基礎設施建設、教育、私營部門投資和創(chuàng)造就業(yè)、貿(mào)易、金融包容性、彈性增長、糧食安全、國內(nèi)資源動員、知識分享等9根實施支柱。可以看出，金磚國家更強調(diào)發(fā)展的伙伴關系，強調(diào)平等性，突出每個國家都有權選擇適合本國國情的發(fā)展道路，同時在各國之間積極創(chuàng)造良好的互幫互助氛圍和發(fā)展伙伴關系，這實際上是這些國家自身發(fā)展經(jīng)驗的總結(jié)，對于豐富和完善全球發(fā)展治理的理念和模式具有重要的補充意義。

總的來看，作為新興市場和發(fā)展中國家的代表，金磚國家之間的合作反映了和平、發(fā)展、合作、共贏的時代潮流，有利于促進世界經(jīng)濟更加平衡、全球經(jīng)濟治理更加完善，國際關系更加民主化。金磚國家始終把自身和發(fā)展中國家的發(fā)展利益放在首位，同時不與發(fā)達國家對抗，強調(diào)“做加法不做減法”、“不觸動體制內(nèi)守成集團的核心利益”。也正是在這個意義上，我們可以將金磚國家合作的定位概括成“內(nèi)謀發(fā)展、外促改革”，尋求對現(xiàn)有全球治理體系進行“包容式改進”（inclusive change）。那么，隨著金磚機制的轉(zhuǎn)型升級，金磚合作的定位是否發(fā)生了變化？正在談判建設中的金磚開發(fā)銀行和外匯儲備庫仍然是“內(nèi)謀發(fā)展、外促改革”的“包容式改進”嗎？抑或是尋求“威脅對抗布雷頓森林體系”？

三、案例分析：金磚國家與國際金融體系改革

1.金磚國家的改革訴求

相比之前的金磚國家合作，金磚開發(fā)銀行和金磚外匯儲備庫的建設是金磚國家推動國際金融體系改革的一項“實質(zhì)性舉措”，也是“做實”金磚、促進金磚合作機制轉(zhuǎn)型的一個重要“抓手”。因此引起了國際社會的廣泛關注，甚至是“質(zhì)疑”。一時間，“金磚威脅論”愈演愈烈。

實際上，2008年國際金融危機暴露出全球金融體系存在嚴重缺陷，國際金融治理改革勢在必行。為什么金磚國家“合力推動”國際金融體系改革會引起如此大的“質(zhì)疑”？金磚國家究竟想要一個什么樣的國際金融治理體系？時任中國國家主席胡錦濤在2009年出席金磚國家領導人葉卡捷琳堡峰會時強調(diào)，各國應推動建立公平、公正、包容、有序的國際金融體系，增加發(fā)展中國家在國際金融機構(gòu)中的發(fā)言權和代表性，增強國際金融體系的有效性。具體來看，IMF應加大對國際金融市場特別是短期資本流動和金融創(chuàng)新風險的監(jiān)督和預警，在維護國際金融穩(wěn)定方面發(fā)揮更大作用；世界銀行應該做出更大努力，幫助發(fā)展中國家適應經(jīng)濟全球化和實現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展目標。峰會達成的《葉卡捷琳堡聯(lián)合聲明》指出，“一個改革后的國際金融體系應包含以下原則：決策和執(zhí)行過程民主透明，具有堅實的法律基礎，各國監(jiān)管標準與國際監(jiān)管標準保持一致，加強風險管理和和監(jiān)管實踐”。與此同時，“我們應承諾推動國際金融機構(gòu)改革，使其體現(xiàn)世界經(jīng)濟格局的變化。提高新興經(jīng)濟體和發(fā)展中國家在國際金融機構(gòu)中的發(fā)言權和代表性”。

2010年，金磚領導人巴西利亞峰會進一步指出，“由于金磚國家的貢獻，G20向IMF進行了大幅增資，我們支持在‘平等分擔的原則基礎上，向國際復興開發(fā)銀行、國際金融公司增加資本，以使多邊開發(fā)銀行向發(fā)展中國家提供更強勁、更靈活、更快捷、更以客戶為導向的支持。盡管前景良好，我們依然任重道遠，世界需要一個經(jīng)過改革、更加穩(wěn)健的國際金融體系，使全球經(jīng)濟能夠更有效地預防和抵御未來危機的沖擊”。與此同時，金磚國家也明確發(fā)出必須加快布雷頓森林體系改革步伐的警告，“我們也認為，IMF和世界銀行應盡快實現(xiàn)改革，解決其合法性不足的問題。國際社會必須推動改革產(chǎn)生我們預期的結(jié)果，否則有關國際機構(gòu)將面臨出局的風險”。

2011年，金磚國家三亞峰會強調(diào)，“我們呼吁各方積極落實G20確定的IMF份額與治理改革方案，重申國際金融治理機構(gòu)應反映世界經(jīng)濟格局的變化，增加新興經(jīng)濟體的發(fā)言權和代表性。同時，IMF應更加關注當前新興經(jīng)濟體面臨的跨境資本大進大出的風險，促進全球金融市場穩(wěn)定和健康發(fā)展”。

2012年，金磚國家德里峰會指出，“我們對IMF份額與治理改革進展緩慢表示關切，我們迫切需要在2012年IMF和世界銀行年會前落實2010年份額與治理改革方案，2013年1月前全面審查份額公式，并于2014年1月前完成第15輪份額總檢查。我們強調(diào)只有所有成員真正切實落實2010年改革方案，目前增加IMF借貸能力的工作才可能取得成功。我們將與國際社會一道，保障IMF在完善治理和合法性的同時能夠及時動員充足資源。在當前環(huán)境下，我們迫切認識到要加強新興經(jīng)濟體和發(fā)展中國家的發(fā)展融資。為此我們呼吁世界銀行更加重視資金動員和滿足發(fā)展融資需要，同時減少貸款成本，創(chuàng)新貸款工具”。

但令人遺憾的是，盡管2010年在G20框架內(nèi)金磚國家與發(fā)達國家就IMF改革達成了歷史性協(xié)議，發(fā)達國家承諾向新興市場國家和發(fā)展中國家轉(zhuǎn)讓IMF的6%份額和執(zhí)董會兩個席位，金磚國家也多次對IMF進行了增資。例如，2012年G20墨西哥峰會期間，中國對IMF增資430億美元，俄羅斯、印度、巴西各增資100億美元，南非增資20億美元。但迄今為止，IMF的改革承諾仍停留在紙面上，發(fā)達國家一再拖延承諾的落實。正是在這種背景下，金磚國家一方面繼續(xù)積極推進G20框架內(nèi)IMF和世界銀行的改革進程，另一方面也通過金磚國家開發(fā)銀行和外匯儲備庫的建設來補充上述機構(gòu)的一些不足。

2.金磚國家開發(fā)銀行

2012年3月29日，金磚國家領導人在印度德里舉行的第四次峰會上表示，“我們探討了建立一個新的開發(fā)銀行的可能性，以為金磚國家和其他發(fā)展中國家基礎設施和可持續(xù)發(fā)展項目籌集資金，并作為對現(xiàn)有多邊和區(qū)域金融機構(gòu)促進全球增長和發(fā)展的補充。我們指示財長們審查該倡議的可能性和可行性”?！?013年3月27日，金磚國家領導人在《德班宣言》中指出，“由于長期融資和外國直接投資不足，尤其是資本市場投資不足，發(fā)展中國家面臨基礎設施建設的挑戰(zhàn)。這限制了全球總需求。金磚國家合作推動更有效利用全球金融資源，可以為解決上述問題做出積極貢獻。根據(jù)財長們的報告，我們滿意地看到建立一個新的開發(fā)銀行是可能和可行的。我們同意建立該銀行，銀行的初始資本應該是實質(zhì)性和充足的，以便有效開展基礎設施融資”?？梢?，建立金磚開發(fā)銀行的目的是為了動員資金彌補發(fā)展中國家基礎設施建設資金的不足，以對現(xiàn)有多邊開發(fā)銀行（如世行、亞行等）起到“補充”作用。

根據(jù)非洲開發(fā)銀行的報告，非洲大陸目前只有1/3的農(nóng)村人口享有公路，不到40%的人口可以使用電力，大約5%的農(nóng)田可以得到灌溉，34%的人口可以得到醫(yī)療服務，65%的人口可以獲得干凈的飲用水。到2020年以前，非洲中低收入國家基礎設施建設的資金需求大約是每年930億美元。亞洲開發(fā)銀行也提出，亞洲基礎設施建設的資金缺口是每年8000億美元。南非總統(tǒng)祖馬強調(diào)，未來五年金磚國家基礎設施建設的資金缺口是4.5萬億美元。

代表發(fā)展中國家利益的二十四國集團提出，發(fā)展中國家每年的基礎設施資金缺口是1.5萬億美元，而投資的資金只有8000億美元左右，其中大部分資金都是來自于公共部門的投資，大約2500億美元來自于私人部門的投資。2008年全球金融危機爆發(fā)后，來自私人部門的基礎設施投資資金更是迅速下降。

世界銀行和其他多邊開發(fā)銀行（Multilateral Development Banks，簡稱MDB）的融資能力受到明顯的限制，尤其是發(fā)達國家擔心擴大銀行的融資能力會導致銀行的治理結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，從而會稀釋自己在其中的投票權和話語權。

從這個角度看，成立金磚國家開發(fā)銀行或者南南銀行非?！坝斜匾?。因為當發(fā)展中國家需要貸款時，在現(xiàn)行的國際金融體系中，總是會“遇到各式各樣的問題”；而金磚國家開發(fā)銀行將會成為全球第一家不是由發(fā)達國家牽頭成立的國際性金融機構(gòu)。這種完全由新興經(jīng)濟體“當家作主”的銀行，無疑將與某些發(fā)達國家主導的國際金融組織“東西有別、區(qū)分對待”的潛規(guī)則形成巨大反差。

不容忽視的是，金磚開發(fā)銀行的正式成立也面臨著不小的挑戰(zhàn)，各國有著不同的利益盤算。對印度而言，金磚銀行將會成為一個新的基礎設施融資渠道，這對它具有十分重要的意義。印度一直依賴世界銀行的貸款來支持本國的基礎設施建設，但目前印度從世界銀行可獲得的資金越來越少，因此對于建立金磚國家開發(fā)銀行抱有很高的期望值。對巴西而言，金磚國家開發(fā)銀行對于本國基礎設施融資將會起到重要的補充作用。巴西國家開發(fā)銀行的行長盧西亞諾·庫蒂尼奧（Luciano Coutinho）指出，巴西在2013年投資300億雷亞爾于基礎設施建設，雖然比上年增長了22.5%，但相對于實際需求來說，仍然有相當不足。對南非而言，金磚開發(fā)銀行將會覆蓋整個非洲大陸的基礎設施建設。南非自己的國家開發(fā)銀行由于資金有限，已經(jīng)逐步將重點放在了南非國內(nèi)的基礎設施建設上。根據(jù)南共同體的計劃，到2017年，南部非洲基礎設施融資的缺口是200億南非蘭特，而其中只有35億蘭特可以通過公私伙伴關系的方式籌得資金。因此，南非希望金磚國家開發(fā)銀行對非洲尤其是南部非洲的基礎設施建設提供更多的資金。而對于俄羅斯來說，金磚開發(fā)銀行更多是用來制衡西方主導的國際金融機構(gòu)的戰(zhàn)略工具，通過增加金磚國家內(nèi)部的貿(mào)易和投資規(guī)模，有利于構(gòu)建一個獨立于西方的國際經(jīng)濟體系。對于中國來說，金磚開發(fā)銀行可以將巨額的外匯儲備投入到實體經(jīng)濟當中，化解國內(nèi)過剩的基礎設施建設產(chǎn)能，從而進一步夯實中國與廣大發(fā)展中國家的經(jīng)濟聯(lián)系和政治合作的基礎。

除此之外，各國在有關金磚開發(fā)銀行的功能定位、資本結(jié)構(gòu)、成員資格、股權分配、投票權分配、總部選址、行長任命等問題上還存在著不小的爭議，這些都有待五國進一步的磋商和談判。比如，俄羅斯經(jīng)濟發(fā)展部長埃爾維拉·納比烏林娜（ElviraNabiullina）指出，雖然五國都支持建立新的開發(fā)銀行，但世界上已經(jīng)有了很多多邊開發(fā)銀行，各國也都有自己本國的開發(fā)銀行，因而金磚開發(fā)銀行一定要找到自己獨特的使命和存在的理由。又比如，南非強調(diào)，金磚國家開發(fā)銀行不應局限于五國內(nèi)部的基礎設施建設融資，而應向整個非洲大陸開放。但其他金磚國家則認為，金磚開發(fā)銀行建設的早期應聚焦有利于進一步加強五國內(nèi)部經(jīng)濟聯(lián)系的基礎設施建設項目，而不應盲目擴大服務對象。

3.金磚國家外匯儲備庫

比2012年3月建立金磚開發(fā)銀行的倡議稍晚，2012年6月，金磚國家領導人在墨西哥G20峰會期間舉行非正式會晤，首次提出要財長和央行行長們探索設立金磚國家外匯儲備庫（應急儲備安排）的可能性。2013年3月27日，金磚國家領導人德班峰會明確，“建立一個‘自我管理的應急儲備安排具有積極預防效果，將幫助金磚國家應對短期流動性壓力，提供相互支持，并進一步加強金融穩(wěn)定。這也將作為一道額外的防線，為補充現(xiàn)有國際外匯儲備安排、加強全球金融安全網(wǎng)做出貢獻。我們認為在符合各自國內(nèi)法律和具有適當安全保證的條件下，建立一個初始規(guī)模為1000億美元的應急儲備安排是可能和共同期待的”。

在9月5日俄羅斯圣彼得堡舉行的G20峰會期間，金磚國家領導人明確外匯儲備庫初始規(guī)模1000億美元中各成員國的出資比例。其中，中國出資410億美元，為最大的股東，巴西、俄羅斯、印度各出資為180億美元，南非為50億美元。

金磚外匯儲備庫屬于“自我管理”性質(zhì)，即由金磚各國的央行分別劃出一定數(shù)量的外匯儲備建立共同的儲備基金，再由該儲備基金簽署協(xié)議委托各成員國在非危機時期分別管理各自的出資，在危機發(fā)生時集中用于短期資金救助。因此，金磚外匯儲備庫實為金磚國家將于危機時期相互幫助的出資承諾，而不必實際出資，本質(zhì)上類似于“多邊貨幣互換協(xié)議”。發(fā)生金融危機時，危機國按約定匯率用本幣購買外匯儲備庫的可用額度，約定時期結(jié)束時再贖回本幣。雖然外匯儲備庫初始規(guī)模并不大，但對金磚各成員國維護金融穩(wěn)定來說仍具有十分重要意義，其實質(zhì)是實現(xiàn)了金磚各成員國之間的共同擔保，有利于遏制投機者的惡意炒作行為，平抑資本市場波動，防范金融風險。外匯儲備庫并不一定要得到使用方為成功，其存在本身便是一個威懾和防御。

相比金磚開發(fā)銀行的談判，金磚外匯儲備庫的進展顯得更加順利，但目前仍有一些遺留問題。例如，金磚國家在什么情況下、以何種條件申請使用外匯儲備庫的信貸額度？信貸期限和信貸成本如何？又比如，金磚國家雖然一再強調(diào)，外匯儲備庫是一道“增加的防線”，會補充現(xiàn)有的國際外匯儲備安排和全球金融安全網(wǎng)。但實際上，外匯儲備庫仍有可能與國際貨幣基金組織產(chǎn)生潛在的沖突，尤其是在要不要附加嚴格的貸款條件等方面。因此，如何處理好與國際貨幣基金組織的關系，也是金磚國家外匯儲備庫下一步建設需要解決的問題。

值得注意的是，雖然金磚國家開發(fā)銀行和外匯儲備庫的建設并不是為了挑戰(zhàn)布雷頓森林體系，但客觀上也會對IMF和世界銀行的改革起到一個良性促進的作用。IMF正對貸款工具進行改革，以使其反應更為靈敏和更能適合發(fā)展中國家的需要。引入了預防性的“靈活信貸額度（Flexible Credit Line，F(xiàn)CL）”和“預防性和流動性額度（Precautionary and Liquidity Line，PLL）”。所謂預防性，實際是IMF為相關成員國提供的一種流動性擔保，指獲得審批的簽約國可選擇不實際提款但保留該權利。FCL對申請國進行事前資格審查（ex-anteconditionality），只有具有“非常強勁的經(jīng)濟基本面和政策記錄”方能獲得相關合同，具體參照標準包括申請國的外部收支與市場準入狀況、財政政策、貨幣政策、金融部門標準與監(jiān)管及數(shù)據(jù)充足情況等五項指標。FCL無事后條件性要求（ex-post conditionality），即成員國一旦獲得資格許可，可直接提款，不以實施一定的政策改革為條件。巴西官員馬塞爾·比亞托（Marcel Biato）表示，IMF貸款政策的這種變化，能夠保證脆弱國家有機會抵抗影響經(jīng)濟穩(wěn)定性的不可預知的風險。世界銀行也已經(jīng)在外力的推動下，不斷對其低效的貸款政策進行了改革，發(fā)起了環(huán)境和社會保障政策評審程序。新任行長金墉號召世界銀行由“知識銀行”（knowledge bank）向“解決方案銀行”（problem-solving bank）轉(zhuǎn)型，包括精簡程序、減少項目準備時間等方面。這表明了最大多邊開發(fā)銀行由“程序?qū)颉毕颉敖Y(jié)果導向”、“理論導向”向“實踐導向”的務實轉(zhuǎn)變。

總體上看，金磚國家對國際金融體系的改革仍屬于“包容式改進”，并不謀求推翻布雷頓森林體系，而是希望它能夠加速改革，更好地反映世界經(jīng)濟格局的變化，更有效地履行各自的職能。金磚國家開發(fā)銀行的建立將會彌補世界銀行在滿足發(fā)展中國家基礎設施投融資需求上的不足，金磚國家外匯儲備庫的建立也能夠為國際金融市場增加一道新的“安全防線”。當然，不可否認地是，金磚開發(fā)銀行和外匯儲備庫的建立也會給世界銀行和國際貨幣基金組織帶來一定的壓力；但只要發(fā)達國家和新興國家通過G20的平臺，能真正以一種“包容互鑒、合作共贏”的精神來共同參與全球經(jīng)濟治理，那么壓力就會變成新的合作動力。

結(jié)語

金磚合作機制從“對話論壇”向“全方位協(xié)調(diào)機制”的轉(zhuǎn)型，既給金磚國家合作開辟了更加廣闊的空間，也給金磚國家機制化建設的進程提出了新挑戰(zhàn)。一方面，從“側(cè)重經(jīng)濟治理”轉(zhuǎn)向“政治經(jīng)濟治理并重”，要求五國不僅在經(jīng)濟治理上能夠達成共識，還要在政治治理和世界新秩序的構(gòu)建上找到更多共同點。這對于政治制度和政治理念存在較大差異的五國來說，不啻是一個不小的挑戰(zhàn)。具體來說，目前與金磚合作機制并存的還有兩個重要的新興大國合作機制：IBSA機制（印度、巴西、南非）和中俄印機制，如何整合這三個機制，真正實現(xiàn)中、俄、印、巴、南這金磚五國能在“全球經(jīng)濟和政治領域諸多重大問題上”有效協(xié)調(diào)仍然任重道遠。

另一方面，從“務虛合作為主”轉(zhuǎn)向“務虛和務實合作相結(jié)合”，要求五國不僅能在國際事務中立場協(xié)調(diào)，還要將這種合作延伸到各自國內(nèi)，這也是個不小的挑戰(zhàn)。德班峰會提出的構(gòu)建“貿(mào)易大市場、金融大流通、基礎設施大聯(lián)通、人文大交流”的務實合作目標，目前進展落實狀況并不均衡，就反映了這一點。如要實現(xiàn)貿(mào)易投資大市場的目標，首先需要調(diào)整的就是各自形成的對歐美市場的“深度依賴”和國內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，這對于金磚五國來說只能算是長期的目標，不可能一蹴而就。

當然，作為21世紀新形勢下發(fā)展中大國之間“內(nèi)謀發(fā)展、外促改革”的“南南合作”新平臺，金磚國家合作反映出來的是國際政治經(jīng)濟格局大調(diào)整、大變革的“世界大勢”，其合作動力和趨勢是不可阻擋的，正如《金磚德班峰會領導人宣言》所說，“支撐現(xiàn)行全球治理架構(gòu)的有關國際機構(gòu)是在當年國際版圖面臨非常不同的挑戰(zhàn)和機遇的情況下締造的。由于全球經(jīng)濟正在重塑，我們致力于通過加強互補和各自經(jīng)濟力量，探索實現(xiàn)更加公平發(fā)展、更具包容性增長的新模式和新方式”。

（作者簡介：復旦大學國際關系與公共事務學院副教授，博士，上海，200043）

收稿日期：2014年3月

（責任編輯：趙裴）