秦斌

作為2012年政制發(fā)展修訂《行政長官選舉法》後的首次特首選舉，澳門特別行政區(qū)第四任行政長官選舉8月31日舉行。400名選舉委員會委員中共有396名委員投票，現(xiàn)任特首、也是唯一候選人崔世安以超過選舉委員會全體委員半數(shù)的380票，得票率為95.96%，高票當選，成爲澳門特區(qū)第四任行政長官候任人，也實現(xiàn)了高民望、高提名、高選票的“三高”全勝結(jié)果。

崔世安的當選，是澳門社會對其過去5年施政表現(xiàn)的肯定，這一點是社會的共識。過去5年來，本澳在以崔世安為首的第三屆特府領(lǐng)導(dǎo)下，在繼承賭權(quán)開放帶來的經(jīng)濟紅利的同時，不失時機地推出社會建設(shè)，突出“小政府、大社會”爲目標，以“長效機制”爲總體特徵的制度化建設(shè)成爲社會最強音。因此，歷史地看，2009年到2014年，五年間發(fā)生的變化，不僅標誌著本澳經(jīng)濟發(fā)展進入新階段，特區(qū)政府建設(shè)達到一個新高度，也意味著走過五年的崔氏施政跨越了新的里程碑，令人對崔世安的下一個任期充滿期待。

崔世安的當選，是本澳主流民意的反映。過去半個月以來，已有中總、工聯(lián)、街總、婦聯(lián)、民建聯(lián)、中華教育會、僑聯(lián)、新青協(xié)、公務(wù)華員職工會等100多個社團收集會員對崔世安參選政綱的意見及建議。據(jù)悉，收到的意見有九萬兩千多，佔近澳門人口五分之一，有力地回應(yīng)了“小圈子選舉”的質(zhì)疑。問卷數(shù)量具代表性，顯示了社會大衆(zhòng)高度關(guān)注是次選舉，也反映了居民對依法産生的行政長官抱有改善民生的期望。其實，早在崔世安於年初宣佈參選之時起，就有不少人認爲，這是一場沒有懸念的競選，以至於到後來這場選舉成爲了崔世安的單人獨奏。儘管如此，競選工程還是認真地進行下去，組建競選團隊、拜票、提名、政綱、問答、公聽會、落區(qū)互動……民主選舉的程序，一樣都不能少，本澳社會也又一次接受現(xiàn)代民主的洗禮。

我們注意到，有一種說法在小範圍內(nèi)流傳，認為今年的特首選舉依然是獨角戲，顯見本澳的民主進程駐步不前。我們當然不能認同這個觀點，缺乏競爭固然有失精彩，但是，也須看到的是，“三高”結(jié)果的背後，是贏得漂亮但贏得並不輕鬆，善豐事件、離補風波、公投鬧劇等事件的撲朔迷離，一度繃緊社會神經(jīng)，無形中給崔的連任憑添諸多壓力。因此，今年的特首選舉，在本澳的現(xiàn)代化民主發(fā)展上，註定會留下應(yīng)有的歷史財産。

必須指出的是，崔世安在選舉中取得的高民望，只是過了民意的第一關(guān)，他未來5年的挑戰(zhàn)依舊巨大，因此，或許崔的當選乃意料之中，但他未來五年的施政動向卻令整個澳門社會翹首以待。

一、崔世安的“善治夢”

崔世安未來5年會怎麼辦？根據(jù)既往的分析及其本人的施政風格，“穩(wěn)中求變、力保民生”會是主基調(diào)，這點可在他的參選政綱中得到體現(xiàn)。8月16日，第四屆行政長官選舉唯一候選人、現(xiàn)任行政長官崔世安公佈題為“同心致遠，共享繁榮”的參選政綱，詳細闡述未來五年施政理念及藍圖。從既有的資料看，政綱除序言外，分宜居、發(fā)展、關(guān)愛、善治四個篇章，包括民生、經(jīng)濟、教育、醫(yī)療等主要範疇，基本涵蓋所有議題。

應(yīng)該說，這份參選政綱是崔世安未來五年施政的總體構(gòu)想，但也是他過去5年施政方針的延續(xù)。我們可以看到，崔世安過去5年施政的最大特色就是主打民生，強化以民爲本，積極回應(yīng)本澳社會和市民的民生訴求，切實做到施政爲民、紓困濟民的政策意圖，能夠鮮明、有力、準確地回應(yīng)當前澳門社會面對的主要問題和民意關(guān)注的焦點所在。這是崔世安過去5年施政最成功的地方，未來5年，沒有理由不延續(xù)下去。

崔世安的參選政綱中，除了著眼於當前熱門社會訴求，也著眼於社會成長和政府建設(shè)，折射出崔世安及其團隊對施政理念的理解漸入佳境，這一點最突出的表現(xiàn)在於“善治”理念的提出。

“善治”是21世紀後政治學和公共管理最重要的範疇之一，表示政府治理的最佳狀態(tài)，是使公共利益最大化的社會管理過程。它所提出的治理理念和善治的制度架構(gòu)，實質(zhì)是一種與傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治完全不同的全新的社會管理方式。它強調(diào)政府與公民社會的合作，強調(diào)自上而下的管理與自下而上的參與相結(jié)合，強調(diào)管理主體的多樣性，最終目標是謀求公共利益的最大化。在著名學者俞可平看來，隨著全球化時代的來臨，人類的政治生活發(fā)生的重大的變革，就是人類政治過程的重心正在從統(tǒng)治（government）走向治理（governance），從善政（good government）走向善治（good governance）。因而實施善治，構(gòu)建政府與公民、市場和社會之間的良性互動關(guān)係，便成爲當代政府治理的必然選擇。

善治的核心特徵在於它是政府與社會、政府與公民、政府與市場對公共事務(wù)的互動合作管理，是政府與公民社會的一種寬容爲本、合而不同、合而共生的互促互進關(guān)係，是兩者的最佳狀態(tài)。善治的深刻意蘊在於政府的權(quán)力向社會的回歸，善治是一個實現(xiàn)政府、市場與公民社會的良性互動與合作的過程（張義忠）。

如此看來，崔世安現(xiàn)在提出“善治”構(gòu)想，顯然符合本澳的現(xiàn)實需要，而且放在社會轉(zhuǎn)型的大背景下，具有其特別的政治厚度。近年來，本澳社會發(fā)展日新月異，但也不得不承認，看得見的地方進步很快（經(jīng)濟發(fā)展、城市建設(shè)等），看不見的地方退步很快（城市文化、社會風尚等），社會失序的跡象日益明顯，已經(jīng)蔓延到社會生活的各個領(lǐng)域，由於貧富差距、庸官當?shù)馈⑼恋丶m紛、勞工權(quán)益等引起的社會矛盾和社會衝突在不斷增加，有的還出現(xiàn)激化趨勢或?qū)е麓笠?guī)模群體性事件，這些都是不容否認的事實。同時，政府機構(gòu)膨脹、效率低下，消極庸俗的官場文化不僅敗壞了官場風氣，而且也背離了以民爲本的施政理念，甚至破壞了官場生態(tài)，兼之官本位思想的糅雜，官僚階層的集體自利性，使得政府成爲一種社會的異化力量存在，也受到了社會各界的普遍質(zhì)疑，這也是不能忽視的事實。因此，要求政府改革的聲音，一浪高過一浪，不誇張地講，現(xiàn)在已經(jīng)不是要不要改的問題，而是如何改。行政改革成為一種必然，這是一種政治承諾，也是巨大的壓力。因為對於澳門社會而言，或許每個人都知道必須行政改革，但去認真思考改革方向並要爲其擔負政治責任的人，首當其衝的就是崔世安。

崔世安的參選政綱中“善治篇”大幅提到行政改革方向，未來五年，將重點探討在現(xiàn)有法律體制下陽光政府的制度建設(shè)，不斷推進公共政策制訂的科學化和民主化，保障新聞、出版和言論自由。建立多層次的溝通渠道和對話交流機制，推進公衆(zhòng)參與，完善政府回應(yīng)速度和質(zhì)量，增強政策解說能力，確保政府與社團和居民的良好互動與有效溝通，加強政策調(diào)研。整合和精簡諮詢體系，優(yōu)化諮詢機構(gòu)的功能和作用，使其真正成爲政府與居民的交流橋樑。

寥寥數(shù)語，信息量卻極大，概括而言，就是溝通和合作，這無疑令人振奮。事實上，現(xiàn)在影響政府施政的最大障礙就是溝通合作機制的不健全，其中廣遭詬病的就是公眾諮詢體系。

澳門回歸以後，特區(qū)政府爲極力打造民主政府和陽光政府形象，著力推進公共政策的公衆(zhòng)諮詢，不可否認的是，政府在諮詢方面的整體工作表現(xiàn)，比以前積極，成立的諮詢組織不斷增加、諮詢會也越來越多、向社會拋出的諮詢方案也在增加，這些都表明澳門特區(qū)的公共政策民主化程度有所提高。然而，從近幾年的相當一部分公共政策的公衆(zhòng)諮詢實踐看，公衆(zhòng)諮詢的效果明顯變?nèi)?，甚至引起個別觀察者對公衆(zhòng)諮詢本身的質(zhì)疑和批評，“諮詢疲勞”、“諮詢過剩”、“爲諮詢而諮詢”，西灣湖夜市計劃的一波三折就是鮮明的一例。越來越多的民衆(zhòng)也反映自身對政府的影響依舊有限，表示政府並未能在政策中貫徹民意，市民對澳門民主現(xiàn)況的滿意程度只屬中規(guī)中矩，市民與政府的關(guān)係依舊疏離，甚至有時候存在質(zhì)疑和民意反彈，可以說，公衆(zhòng)諮詢的形式主義越來越明顯，“民主口紅”正成為一種現(xiàn)實，這無疑是制度本身的尬尷。

如此看來，特府未來的行政改革方向，以優(yōu)化溝通機制，推進公衆(zhòng)參與，尤其是整合和精簡諮詢體系爲切入點，確實符合善治的特徵。聯(lián)想到5年前，崔世安競選第三任特首時，提出“陽光政府”，旨在推進政府信息的透明化，到現(xiàn)在“善治”的提出，這是傳承中的發(fā)展。這裏面蘊含著一個簡單樸實的政治邏輯，政府信息透明後，從主動接受監(jiān)督到共同參與治理，做到權(quán)力的回歸和讓渡，這確實是一種政治智慧。因此，我們認為，以善治作爲政府行政改革的目標，表明政府建設(shè)的重大突破，也是方向性的勝利。

二、如何確?！吧浦螇簟辈皇前V人說夢？

善治是一個過程，也是一種狀態(tài)。按照俞可平教授的觀點，善治的實現(xiàn)路徑是“公共利益最大化的過程”，其實現(xiàn)的目標是“公共管理中的帕累托最優(yōu)”。概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，它有以下六個基本要素：合法性、透明性、責任性、法治、回應(yīng)、有效。

善治作爲一種“有效的”和“良好的”治理模式，強調(diào)政府與公民社會的合作，強調(diào)自上而下的管理與自下而上的參與相結(jié)合，強調(diào)管理主體的多樣性，並以謀求公共利益的最大化爲最終目標，特別強調(diào)行政“公民本位”、“顧客導(dǎo)向”和“服務(wù)理念”的要求。

這個願景聽上去很美，但註定不會是一個輕鬆和順利的過程。於本澳而言，對善治建設(shè)最大的障礙則來源於政府內(nèi)部的官僚制，如果不對官僚制進行改良，我們看不到善治實現(xiàn)的可能。

在傳統(tǒng)的公共行政範式中，德國政治經(jīng)濟學家馬克斯·韋伯（Max Weber）倡導(dǎo)的官僚制（又稱韋伯行政範式）一直是公共行政的經(jīng)典組織模式，它同樣影響並主導(dǎo)著澳門的公共組織。這個模式追求的是簡單綫形的因果關(guān)係。主要特徵有兩點： 一是受泰勒與韋伯機械觀念支配的管理者，把公共組織看作一臺結(jié)構(gòu)相當複雜的機械，追求穩(wěn)定的控制模式，運轉(zhuǎn)其最有效的方法就是建立金字塔似的、由高層領(lǐng)導(dǎo)嚴格控制的、等級森嚴的管理制度。韋伯行政範式最大的弊病就在於，把一個行政業(yè)務(wù)流程硬性地分割爲若干環(huán)節(jié)、橫跨多個部門，使一個完整的流程消失在具有不同職能的部門和人員之中，這種注重行政節(jié)制而忽略業(yè)務(wù)連貫性的行政思維，很容易造成多頭指揮而使行政效率冗餘。

尤爲重要的是，這種以分工爲基礎(chǔ)的分割管理模式及其誘發(fā)的其他問題導(dǎo)致了澳門行政系統(tǒng)的低效和混亂，過細的分工導(dǎo)致了部門林立、職責交叉，也使一個完整的業(yè)務(wù)流程被若干部門和環(huán)節(jié)所分割，形成了“碎片化”的分割管理模式。

正因爲韋伯行政範式在機制設(shè)計上的先天缺陷，再兼之時代變化的衝擊，韋伯官僚體制中的政府職能的專業(yè)化和政府結(jié)構(gòu)的分化，在澳門的實踐中走向了自己的反面，具像的表現(xiàn)爲因?qū)I(yè)的交叉重疊，導(dǎo)致了整個行政結(jié)構(gòu)的分化紊亂和不協(xié)調(diào)，在利益主義的推動下，各行政部門盲目擴大自己的職能範圍，爭權(quán)奪利，逐步惡化的職能交叉和業(yè)務(wù)重疊，使得行政管理中出現(xiàn)了許多共管領(lǐng)域，使得民衆(zhòng)不知所從，更爲惡劣的後果是，這些共管領(lǐng)域不僅是一個單純增加管理成本的問題，而是在這個領(lǐng)域中有著命令不一致，指揮不統(tǒng)一的管理混亂問題。

如果把眼光放得更長遠，就不難發(fā)現(xiàn)，其實，本澳的行政改革從特區(qū)政府成立初期就開始了，在按照基本法的要求對組織架構(gòu)進行了一系列的重組和調(diào)整後，當局的改革思路是把重點放在了“重組政府組織架構(gòu)，理順部門之間的職責權(quán)限”上，無論是將澳葡政府時期的7個政務(wù)司合並爲5個司，還是將有關(guān)司局進行合並，基本是延續(xù)這種思路。這種思路最大的弊端就是拘囿於局部的、表面的改動，而未涉及深層次的問題本質(zhì)，所以一直以來成效不彰、屢遭詬病，其中未對官僚體制進行反思是主因。當然，我們也不會主張完全拋棄官僚制，畢竟官僚制在本澳的行政現(xiàn)實中仍然具有一定的合理空間，但是，在善治語境中對官僚制進行反思和檢討，將二者有機結(jié)合並落實到本土實踐中，就顯得十分必要。

我們認爲，澳門行政改革的未來最佳路徑就在於，在以善治為政府目標的前提下，以任務(wù)流程爲主綫，每一項工作或業(yè)務(wù)處理都具有一個完整的流程，圍繞事務(wù)的處理將所涉及的各個部門或管理人員、各個環(huán)節(jié)、資源配置進行有效整合，形成一個具體的流程，部門不再是流程的障礙，而成爲有機的節(jié)點。

另外，善治理論中的“公共利益最大化的過程”宗旨，其實也是提醒政府，行政改革要有一個全新的思路，就是要跳出傳統(tǒng)的以限制政府規(guī)模、監(jiān)督公權(quán)力的既有思路，不再盯著政府的部門規(guī)模、公帑開支這些表面現(xiàn)象，而是從大局出發(fā)，要求政府作爲一個整體，圍繞著公共管理目標、實現(xiàn)公共利益最大化來開展行政改革，這就要求決策層通過對政府內(nèi)部相互獨立的各個部門和各種行政要素的整合、政府與社會的整合以及社會與社會的整合來實現(xiàn)公共管理目標，溝通、互動、合作，從而實現(xiàn)蓮花寶地的長治久安。

實現(xiàn)善治，還不僅僅是政府內(nèi)部的改革。因為，從“公共利益最大化的過程”的定義出發(fā)，我們也不難發(fā)現(xiàn)，“善治模式”的探索同時在政府公共組織和公民社會領(lǐng)域兩個向度上展開。在公民社會領(lǐng)域，善治作爲一種民主的決策機制或理性的決策形式，使得每個公民都能均衡地參與公共政策的制定過程，在爭議中達成妥協(xié)，以集體智慧和整體理性做出大家都能接受的決策。

從“公共利益最大化”的角度看，善治“強調(diào)共識而非對抗，主張包容而非排斥”，在制度設(shè)計上，“不僅能代表少數(shù)群體的少數(shù)利益，還能更準確地表達每個人的意願，而且更具包容性，能夠代表更多的人、更廣泛的利益”。尤爲重要的是，在公共利益最大化的追求過程中，政府不會偏袒一部分“壓力團體”的利益，有能力用分散的成本創(chuàng)造出普遍的利益，而不是用分散的成本創(chuàng)造集中的利益。這顯然符合本澳的政治生態(tài)，也是一個日趨多元、利益博弈的海濱小城亟需強化和維持的協(xié)商式民主的需要。

今年是澳門特區(qū)成立15週年，本澳社會轉(zhuǎn)型也進入關(guān)鍵時期。從增量改革到存量改革的過程中，如何形成一種相對均衡的利益格局，如何形成一種使得利益格局能夠大致均衡的機制，將成爲一個我們必須面對和解決的問題，而“善治”施政理念的提出，無疑是保持澳門可持續(xù)發(fā)展、解決錯綜複雜的社會矛盾和實現(xiàn)社會動態(tài)穩(wěn)定的關(guān)鍵舉措，也是第四屆特府最值得期待的亮點。