許琳

摘要：棚戶區(qū)是指城市建成區(qū)范圍內、平房密度大、使用年限久、房屋質量差、人均建筑面積小、基礎設施配套不齊全、交通不便利、治安和消防隱患大、環(huán)境衛(wèi)生臟、亂、差的區(qū)域及“城中村”。所謂“城中村”，是指城市建成區(qū)仍然存在的、在集體土地上建造的、屬于棚戶區(qū)性質的區(qū)域。從面積上講，棚戶區(qū)一般拆遷面積在3萬平方米以上，占地面積一般至少在5萬平方米左右。本文就現(xiàn)階段我國發(fā)展現(xiàn)狀，以江蘇省邳州市為案例，從棚戶區(qū)現(xiàn)狀、存在的問題及相應對策三個方面探討縣級市應如何利用好棚戶區(qū)改造這個契機，改善民生，發(fā)展經(jīng)濟，加快小城鎮(zhèn)建設步伐。

關鍵詞：縣級市；棚戶區(qū)

2012年9月25日，中共中央政治局常委、國務院副總理李克強在全國資源型城市與獨立工礦區(qū)可持續(xù)發(fā)展及棚戶區(qū)改造工作座談會上強調，要加快資源型城市可持續(xù)發(fā)展，推動獨立工礦區(qū)轉型，加大棚戶區(qū)改造力度，“三位一體”推進，著力破解城市內部二元結構難題，帶動內需擴大和就業(yè)增加，走可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化道路。

一、當前現(xiàn)狀初步統(tǒng)計，2006年至2011年底，全國累計開工改造各類棚戶區(qū)超過1000萬戶。2012年，全國還將改造各類棚戶區(qū)超過300萬戶。 棚戶區(qū)的存在是一個歷史遺留的欠賬問題，當前已成為城市中“二元結構”的一大表現(xiàn)，有必要加快改造的步伐。

黨中央、國務院高度重視城市、工礦（含煤礦）、林區(qū)、墾區(qū)棚戶區(qū)居民住房困難、居住環(huán)境差的問題，這幾年加大了對各類棚戶區(qū)改造的工作力度。2008年中央啟動保障性安居工程，并將國有林區(qū)（場）棚戶區(qū)（危舊房）、國有墾區(qū)危房、中央下放地方煤礦棚戶區(qū)改造作為重要內容，加快了改造步伐。2010年，中央全面啟動城市和國有工礦棚戶區(qū)改造工作，并繼續(xù)推進國有林區(qū)（場）棚戶區(qū)（危舊房）、國有墾區(qū)危房、中央下放地方煤礦棚戶區(qū)改造。經(jīng)過幾年的努力，各類棚戶區(qū)改造已經(jīng)取得積極成效。不過，各類棚戶區(qū)改造任務依然艱巨。據(jù)調查，截至目前我國仍有超過1200萬戶城鎮(zhèn)低收入和少量中等偏下收入家庭居住在棚戶區(qū)中。此外，各地還有不少“城中村”、城鎮(zhèn)危舊房。棚戶區(qū)房屋破舊擁擠，廚衛(wèi)設施不全，有的甚至存在安全隱患。幫助這些居民較快地解決住房困難，是黨和政府義不容辭的責任。對這一群體的住房給予保障或支持，也是很多國家和地區(qū)的通行做法。

江蘇省界定棚戶區(qū)的標準是：一是主要以木板、土坯、240mm厚磚墻為承重結構，以油氈或石棉瓦為屋面材料的簡易房屋和棚廈房屋；二是低洼易澇、基礎設施配套不齊的小平房；三是按建設部《房屋等級評定標準》和《危險房屋鑒定標準》評定為嚴重損壞房、危險房的房屋；棚戶房建筑面積5萬平方米以上的為棚戶區(qū)。

目前我市的棚戶區(qū)主要集中在運河街道辦事處西區(qū)，老舊企業(yè)共42家，均為破產(chǎn)、停產(chǎn)企業(yè)，職工均以下崗或再就業(yè)，整體生活水平較低，具體區(qū)域主要為沿奚仲路、天山路、青年西路、新港路兩側，涉及城北、城西、城關、青年四個社區(qū)。經(jīng)調查運河街道以上四個社區(qū)共居住棚戶區(qū)居民4253戶，住房總面積約25000平方米（本次調查面積未進行實測，故面積為約數(shù)），平均每戶61.1平方米。房屋均為老舊危房，結構多為磚瓦或平房，使用年限久、房屋質量差、人均居住面積小、基礎設施配套不齊全、交通不便利、治安和消防隱患大，環(huán)境衛(wèi)生臟、亂、差。

近年來，我市經(jīng)濟和社會發(fā)展速度加快，城市建設日新月異。但是棚戶區(qū)的居民卻始終多年生活在惡劣的條件下，與絕大多數(shù)市民日益提高的生活水平特別是居住水平反差極大。同時棚戶區(qū)的存在，與城市整體形象、文明檔次極不協(xié)調，使大的城市人居環(huán)境大打折扣，并且也不利于發(fā)展城市經(jīng)濟和招商引資。所以棚戶區(qū)改造勢在必行。

對于棚戶區(qū)改造，中央政府在財政投入、建設用地、稅費和信貸等方面給予支持。2007年至2011年間，中央政府共安排補助資金730億元，其中，超過90%的補助資金投向了中西部財政困難地區(qū)。棚戶區(qū)改造按照“政府主導、市場運作”的原則實施。政府除了鼓勵地方實行財政補貼、稅費減免、土地出讓收益返還等優(yōu)惠政策外，還允許在改造項目里，配套建設一定比例商業(yè)服務設施和商品住房，支持讓渡部分政府收益，吸引開發(fā)企業(yè)參與棚戶區(qū)改造，既使得原棚戶區(qū)居民能享受到更好的公共服務，還可以緩解政府籌資壓力，提高改造效率。 實施棚戶區(qū)改造的根本目的是改善群眾的居住條件，兼顧完善城市功能、改善城市環(huán)境。各地對棚戶區(qū)改造實行了“保底”安置，安置標準普遍達到了戶均45平方米以上，保證了實施改造后群眾居住水平都能明顯提高。棚戶區(qū)改造還要求加強改造建設和安置住房分配過程的公開透明，維護棚戶區(qū)群眾的知情權和參與權，確保分配結果群眾滿意。從這幾年實踐來看，扎實推進各類棚戶區(qū)改造，既能改善民生，又是擴大內需的一項重要舉措。棚戶區(qū)改造產(chǎn)業(yè)關聯(lián)度高，帶動力強，不僅能夠增加投資，而且能夠帶動消費，可以有效消化鋼鐵、建材、家電等上下游產(chǎn)能和產(chǎn)品。解決棚戶區(qū)居民住房問題，是密切黨和政府與人民群眾感情的重要舉措。棚戶區(qū)居民絕大多數(shù)都是低收入困難群體，低保戶和低保戶邊緣戶的非常高。他們面臨著就業(yè)、住房等多重困難，改善居住條件的愿望十分強烈。通過棚戶區(qū)改造，不僅解決了困難群眾的住房問題，使老百姓得到了實惠，而且密切了黨群和干群關系，增強了社會凝聚力，促進了社會和諧穩(wěn)定，因此棚戶區(qū)改造是關系人民群眾切身利益的“民心工程”。

鑒于以上情況，市委、市政府高度重視，決定對我街道西區(qū)棚戶區(qū)居民進行實地調查研究，用三年時間徹底改善上述居民居住條件，完成西片棚戶區(qū)改造任務。優(yōu)先實施征收肉聯(lián)廠、化肥廠、農(nóng)機二廠（東方耐磨材料廠）、軸承廠四個廠區(qū)棚戶區(qū)居民住房，征收面積約79000平方米，征收戶數(shù)約1511戶，以上征收區(qū)域均為安置房建設區(qū)域。根據(jù)規(guī)劃，我市此次棚戶區(qū)改造計劃設置三個安置點，分別為：1、農(nóng)機二廠（東方耐磨材料廠）安置點：總占地面積117.5畝，規(guī)劃建筑總面積18.11萬平方米，去除公共配套服務設施及部分商品房，擬安置北酒廠、工業(yè)公司、農(nóng)機二廠、電影公司、制藥廠、獸醫(yī)站、果品公司、儲運公司、雜品公司、生資公司、土產(chǎn)公司、飲食公司、百貨公司、蔬菜公司、建筑公司、煙酒公司、鐵路公司、化輕、銀杏公司、運輸公司、電扇廠等棚戶區(qū)居民1231戶8.65萬平方米；2、軸承廠地塊安置點：總占地面積73.9畝，規(guī)劃建筑總面積11.19萬平方米，去除公共配套服務設施及部分商品房，擬安置軸承廠西院、東院、北院宿舍、港務局宿舍、生產(chǎn)資料公司北宿舍棚戶區(qū)居民767戶4.43萬平方米；3、肉聯(lián)廠地塊安置點：總占地面積243.5畝，規(guī)劃建筑總面積36.84萬平方米，去除公共配套服務設施及部分商品房，繅絲廠、億斤庫、面粉廠、糧庫、油廠、糧店、木材公司、建材公司、南酒廠、物資公司、燃料廠、水利儲運站、拔絲廠、肉聯(lián)廠、化肥廠棚戶區(qū)居民2255戶11.88萬平方米。以上三個安置點總占地434.9畝，去除公共配套服務設施及部分商品房，擬安置棚戶區(qū)企業(yè)40余家，安置居民4253戶，約25萬平米。

二、存在的問題 客觀上講，實施棚戶區(qū)改造的難度越來越大，主要原因是商業(yè)價值高、容易改造的已基本改造完畢，剩下的大多改造成本高。從2012年情況看，棚戶區(qū)改造存在的突出問題包括：一是征地拆遷工作難度大，供地計劃落實受到影響，一些納入計劃的棚戶區(qū)改造項目無法按期實施。拆遷工作是城市改造的開始，是城市化進程中必不可少的環(huán)節(jié)之一，它是一項政策性、社會性、群眾性很強的工作，事關城區(qū)居民的切身利益和社會穩(wěn)定，是當前各級政府和人民群眾關注的熱點。近年來，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展步伐的加快，拆遷工作量越來越大，各單位、各有關部門為此做了大量艱苦細致的工作，拆遷工作總體上依法有序進行。但是，也存在一些突出問題，主要是：一些單位和部門在拆遷工作中程序不規(guī)范、補償不到位、安置不落實、方法不得當；一些拆遷單位違法違規(guī)拆遷，甚至野蠻拆遷；一些拆遷評估機構弄虛作假、不實評估，等等，由此引發(fā)了一些矛盾和糾紛。中心城區(qū)的快速發(fā)展使得拆遷工作中的各種矛盾日益顯現(xiàn)，問題也隨之而來。主要有以下幾方面：一是拆遷安置量大，歷史欠帳多，拆遷安置所需的資金缺口也不小。二是企業(yè)及開發(fā)商比公益性事業(yè)拆遷補償高，拆遷戶形成對比落差，被拆遷戶普遍反映文件規(guī)定的補償標準過低，給拆遷工作帶來不利因素。三是對“一戶一宅”辨別的尺度并不明確，導致百姓在申報“一戶一宅”過程中出現(xiàn)頻繁錯報亂報現(xiàn)象，拖滯拆遷工作進行。四是房屋權屬情況復雜，直接影響補償利益。五是農(nóng)村小團體合力較強，主要是拆遷戶間關系較為緊密，相互間沾親帶故，而且抱有僥幸心理。六是易發(fā)生群體性糾紛和暴力對抗事件。二是不少地方改造建設資金籌措壓力較大，尤其配套設施建設資金難以落實，影響到已建成棚戶區(qū)安置住房的交付使用。三是少數(shù)項目存在質量問題，包括參建單位質量責任不落實，部分構件的尺寸偏差較大，存在一些質量通病等。

三、存在問題所產(chǎn)生的原因主要是地方財政底子?。话仓梅拷ㄔO滯后，沒有做到妥善保障；供地要求急，拆遷不規(guī)范；企業(yè)及開發(fā)商與公益性事業(yè)拆遷補償水平差異過大，矛盾突出；部分群眾對相關補償政策理解認識有誤區(qū)，不合理期望和要求越來越高。

四、方法和措施針對上述問題，應做好以下四個方面：一是對規(guī)定的自行搬遷期內，積極配合拆遷工作主動搬遷的被拆遷戶給予獎勵；對超期仍超越政策、漫天要價的被拆遷戶經(jīng)多次說服無效、拒不配合拆遷工作的被拆遷戶依法強拆。另外對拆遷過程中相應的措施給予幾點建議：一是深入宣傳，方法到位。采用多種形式的宣傳方法，對拆遷項目的意義和拆遷補償政策進行廣泛深入的宣傳，深入農(nóng)戶、田間地頭，耐心細致的給群眾講政策，講好處，充分尊重被拆遷人的知情權，使廣大被拆遷戶了解拆遷政策、理解拆遷意義、自覺支持并配合拆遷工作。二是排查摸底，掌握戶情。同時，要進一步做好有號召力的重點人員的思想工作，如村干部、黨員、老干部等，使這類重點人員帶頭支持配合拆遷工作，達到以點帶面的效果。三是依法推進，程序規(guī)范。四是關注民生，文明執(zhí)法。被拆遷人是犧牲了“小我”成全“大我”，我們在拆遷特別是啟動行政司法程序過程中，堅持做到以人為本，文明執(zhí)法，努力達到法律效果和社會效果的統(tǒng)一。實踐證明，通過啟動行政司法程序能有力助推拆遷補償安置協(xié)議的簽訂。五是統(tǒng)籌兼顧，形成合力。六是提高效率，搞好服務。我們要求每一位參與拆遷的工作人員，改變以往生硬的照章辦事，務必為群眾提供暖心服務。七是維穩(wěn)防控，解決矛盾。把各種社會矛盾和問題解決在基層、解決在內部、解決在萌芽狀態(tài)，切實做到發(fā)現(xiàn)得早、控制得住、處置得好，特別是每一次維穩(wěn)行動或行政強拆、司法強拆都認真研究，制定周密方案，做到萬無一失，使拆遷工作和諧、順利、有序進行。政府在整個征收和拆遷過程中，既應當堅持主導和核心的地位，又應當堅持“中立化”和“公正”、“透明”的原則，將依法作出的評估結果作為唯一的依據(jù)，給予被征收人以充分的補償。當然，對于不要求安置而要求等額貨幣補償如何操作的問題，尚有待具體深入研究和制定相應辦法。二是繼續(xù)研究拓寬保障性安居工程資金渠道，積極創(chuàng)新融資方式。三是督促各地全面落實工程質量責任制，在保證質量基礎上，努力加快改造進度。四是加快已建成項目的竣工驗收和配套設施建設，做好交付使用準備。

各地方政府應該根據(jù)中央、省、市的規(guī)劃為指引，加大投入力度，完善政策措施，加快推進棚戶區(qū)改造，使棚戶區(qū)居民能夠住上符合文明、健康標準的成套住房。各地要力爭基本完成集中成片各類棚戶區(qū)的改造，同時加快推進非成片棚戶區(qū)、零星危舊房改造，穩(wěn)步實施“城中村”改造，逐步開展基礎設施簡陋、建筑密度大、集中連片城鎮(zhèn)舊住宅區(qū)的綜合整治，使其中的群眾與其他群眾同步改善居住條件。

［參考文獻］

［1］《破解城市二元結構難題 走新型城鎮(zhèn)化道路》—李克強

［2］《物權法》

［3］《城市房地產(chǎn)管理法》

［4］《城市房屋拆遷管理條例》

［5］《2013年度政府工作報告》—邳州市人民政府

（作者單位：中共邳州市委黨校，江蘇 邳州 221300）