王一超

摘要：主訴（辦）檢察官制度沒有解決檢察行政化問題，改革收效有限。為進(jìn)一步推進(jìn)檢察官的辦案責(zé)任制，祖國大陸試行主任檢察官制度改革：主任檢察官是獨(dú)立辦案主體，對(duì)本辦公室（辦公組）內(nèi)的所有檢察業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)。然而，與我國臺(tái)灣地區(qū)的制度原型比較，祖國大陸主任制的功能定位有誤，承辦檢察官獨(dú)立司法人格仍未形成，主任檢察官與部門負(fù)責(zé)人的關(guān)系并不明朗；主任檢察官的身份待遇重保障而輕制約。檢察官辦案責(zé)任制改革的關(guān)鍵在于解決檢察行政化問題，這要求檢察院人員分類管理，取消業(yè)務(wù)部門的行政管理層，進(jìn)一步明確承辦檢察官的獨(dú)立地位，業(yè)務(wù)序列增設(shè)主任檢察官，協(xié)助檢察長進(jìn)行監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：辦案責(zé)任制；主任檢察官；主訴（辦）檢察官

中圖分類號(hào)：DF73文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2014.03.02

加強(qiáng)檢察官的相對(duì)獨(dú)立性，弱化檢察權(quán)運(yùn)行過程中的類行政化色彩，確立權(quán)責(zé)一致的檢察官辦案責(zé)任制，是祖國大陸檢察體制和工作體制改革長期以來的重點(diǎn)。為實(shí)現(xiàn)此目的，高檢院于2000年開始對(duì)檢察業(yè)務(wù)部門的辦案制度進(jìn)行改革，推行主訴（辦）檢察官辦案責(zé)任制（以下簡稱“主訴（辦）制”）?！糧W(〗“主訴檢察官”的稱謂僅適用于公訴部門，檢察系統(tǒng)其他業(yè)務(wù)部門稱為“主辦檢察官”?！糧W)〗但主訴（辦）制改革并未在全國范圍內(nèi)獲得理想效果，于是改革者另辟蹊徑，將注意力轉(zhuǎn)向了主任檢察官制度（以下簡稱“主任制”），希望建立起一套權(quán)責(zé)一致的“主任檢察官辦案責(zé)任制”。

然而，筆者通過了解京滬兩地三院〖ZW(〗北京市一分檢、上海市閔行區(qū)檢察院和浦東新區(qū)檢察院。〖ZW)〗試點(diǎn)主任制的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，以及閱讀《北京市檢察機(jī)關(guān)公訴部門關(guān)于開展檢察官辦案責(zé)任制的改革方案（征求意見稿）》發(fā)現(xiàn)，祖國大陸對(duì)該制度表現(xiàn)出的是一種非理性樂觀態(tài)度。究其原因，一方面在于對(duì)改革的實(shí)踐背景缺乏科學(xué)認(rèn)識(shí)；另一方面在于對(duì)主任制存在若干誤解。鑒于此，本文擬以主訴（辦）制及我國臺(tái)灣地區(qū)的主任檢察官制度為參考，對(duì)祖國大陸當(dāng)前改革進(jìn)行述評(píng)，并嘗試提出檢察官辦案責(zé)任制改革的理想進(jìn)路。

一、主任制改革的實(shí)踐背景分析

主訴（辦）制改革的目標(biāo)在于建立一套責(zé)任明確、高效廉潔、符合訴訟規(guī)律的新辦案機(jī)制，并通過新的用人機(jī)制，造就一支高素質(zhì)、專業(yè)化的檢察隊(duì)伍。改革初期，各界對(duì)于主訴（辦）制寄予厚望，將其評(píng)價(jià)為“目前檢察機(jī)關(guān)各項(xiàng)改革中動(dòng)作比較大而且具有一定實(shí)質(zhì)性意義的改革”［1］。然十余年過去了，盡管該制度在一些地區(qū)得到發(fā)展完善，但從全國范圍來看，大部分地區(qū)的主訴（辦）制被虛置或者名存實(shí)亡。主訴（辦）制的改革效果并不理想。推行辦案責(zé)任制改革必須對(duì)現(xiàn)存問題進(jìn)行科學(xué)認(rèn)識(shí)，并對(duì)改革失敗的原因進(jìn)行理性剖析。

（一）主訴（辦）制改革未解決檢察行政化問題

制約辦案責(zé)任制改革的最主要因素是檢察權(quán)運(yùn)行過程中的類行政化。遺憾的是，經(jīng)過十余年的主訴（辦）制改革，檢察行政化問題依然未得到根本改善。

一方面，業(yè)務(wù)辦理仍采三級(jí)審批制，辦案主體權(quán)責(zé)不統(tǒng)一。新修改的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》依舊沿用“審批制”〖ZW(〗《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第4條：“人民檢察院辦理刑事案件，由檢察人員承辦，辦案部門負(fù)責(zé)人審核，檢察長或者檢察委員會(huì)決定。”〖ZW)〗，辦理案件經(jīng)“承辦人——部門負(fù)責(zé)人——主管檢察長/檢委會(huì)”三級(jí)審批，承辦檢察官只是辦事員，凡事由領(lǐng)導(dǎo)決定。此種行政化審批模式的弊端十分明顯：其一，直接承辦案件的檢察官無決定權(quán)，而對(duì)案件處理有決定權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)卻不實(shí)際辦案，有違直接性、親歷性要求，與檢察業(yè)務(wù)規(guī)律相矛盾。其二，審批制下權(quán)責(zé)分離，責(zé)任主體不明確。行政化的審批過程將案件個(gè)人責(zé)任稀釋為集體責(zé)任，進(jìn)而轉(zhuǎn)變?yōu)闊o人承擔(dān)責(zé)任，要求“檢察官在職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)”無從談起。其三，更重要的是，審批制阻礙檢察官獨(dú)立司法人格之形成。負(fù)責(zé)審批檢察業(yè)務(wù)的人員同時(shí)也是行政領(lǐng)導(dǎo)，行政權(quán)干預(yù)檢察權(quán)。承辦檢察官做不到獨(dú)立辦案，工作積極性受到影響，職業(yè)自豪感和職業(yè)自信心難以確立。

另一方面，業(yè)務(wù)部門采行政化管理模式，影響檢察官專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)。其一，除在檢察院內(nèi)設(shè)置行政部門綜理全院行政事務(wù)之外，還在每個(gè)業(yè)務(wù)部門另設(shè)部門負(fù)責(zé)人，既負(fù)責(zé)本部門的行政工作，又主管業(yè)務(wù)，對(duì)案件全面負(fù)責(zé)把關(guān)。業(yè)務(wù)部門設(shè)置行政管理層不僅增加了內(nèi)部行政事務(wù)官員的數(shù)量，造成了檢察人力資源的浪費(fèi)，還會(huì)導(dǎo)致工作效率隨審批層級(jí)的增多而降低。其二，行政化的管理模式會(huì)催生一種“業(yè)而優(yōu)則仕”的怪象，即業(yè)務(wù)部門的工作骨干因業(yè)績突出被提拔為行政領(lǐng)導(dǎo)。提高辦案素質(zhì)成了行政晉升的“跳板”，擔(dān)任行政領(lǐng)導(dǎo)后卻少辦甚至不辦案件。業(yè)務(wù)人才難以繼續(xù)發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，勢(shì)必造成業(yè)務(wù)技術(shù)傳承的斷層。

（二）主訴（辦）制改革失敗的原因分析

檢察官辦案責(zé)任制的改革者已經(jīng)意識(shí)到改革的最大障礙在于檢察行政化，而行政權(quán)干擾檢察權(quán)行使的重要途徑在于辦案部門的行政管理層［2］。于是，以在規(guī)范層面取消業(yè)務(wù)部門的行政辦案層為基本改革思路，放權(quán)給檢察官，部門負(fù)責(zé)人不再負(fù)責(zé)對(duì)案件進(jìn)行審核?！糧W(〗根據(jù)2000年發(fā)布的《最高人民檢察院辦公廳關(guān)于在審查起訴部門全面推行主訴檢察官辦案責(zé)任制的工作方案》，主訴檢察官接受檢察長的直接領(lǐng)導(dǎo)?？梢娭辽購囊?guī)范層面，部門負(fù)責(zé)人作為一級(jí)行政管理層已經(jīng)被排除在案件辦理過程之外。〖ZW)〗然而實(shí)踐表明，三級(jí)審批制未受動(dòng)搖，主訴（辦）制改革在以下三個(gè)方面遭遇掣肘。

第一，放權(quán)不足從根本上決定了主訴（辦）制改革難以徹底。主訴（辦）制改革的關(guān)鍵在于放權(quán)給檢察官，使之成為相對(duì)獨(dú)立的檢察權(quán)行使主體。然而實(shí)際下放給主訴（辦）檢察官的決定權(quán)卻十分有限，絕大多數(shù)情況下主訴（辦）檢察官只能提出建議，報(bào)請(qǐng)審批。對(duì)比高檢院發(fā)布的主訴制改革方案和北京市人民檢察院的試行細(xì)則就可以發(fā)現(xiàn)，后者擴(kuò)充了承辦檢察官需要報(bào)請(qǐng)檢察長審批的事項(xiàng)范圍，壓縮了主訴檢察官的決定權(quán)。不僅如此，實(shí)踐中主訴檢察官可以獨(dú)立行使決定權(quán)的情況更加有限。特別是在地市級(jí)檢察院，由于受理的案件相對(duì)疑難程度更高，主訴檢察官除了可以決定延長、退補(bǔ)案件之外，絕大多數(shù)的業(yè)務(wù)事項(xiàng)仍然實(shí)行審批制［3］。筆者雖不主張將所有決定權(quán)一律下放，但不可否認(rèn)的是，放權(quán)不足從根本上制約了改革的徹底性。

第二，改革方案沒有完全落實(shí)，雙軌并行的權(quán)宜之策反過來阻礙了主訴（辦）制的推進(jìn)。改革初期，考慮到檢察隊(duì)伍業(yè)務(wù)水平參差不齊，決定采用主訴（辦）制與三級(jí)審批制雙軌并行的策略，希望借此實(shí)現(xiàn)檢察官隊(duì)伍的優(yōu)勝劣汰，平穩(wěn)過渡到如下常態(tài)的檢察官辦案和管理制度，即凡具有檢察官資格的官員都能主訴或主辦案件，而不具備資格的檢察人員只能負(fù)責(zé)具體事項(xiàng)的辦理，成為檢察事務(wù)人員［4］。然而，實(shí)踐中雙軌并行卻異化為三級(jí)審批制的膨脹，主訴（辦）制的適用空間不斷萎縮。這一方面是慣性使然：出于長期以來的審批習(xí)慣，雙軌當(dāng)中更傾向于選擇三級(jí)審批制，甚至主訴（辦）檢察官在主管檢察長審批之前，還要習(xí)慣性地報(bào)請(qǐng)部門負(fù)責(zé)人審批；另一方面也要?dú)w因于法律規(guī)定的滯后：《檢察院組織法》、《檢察官法》及《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》均未明確主訴（辦）制的法定地位。不僅如此，自1980年至今，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》一直沿用“審批制”的規(guī)定，現(xiàn)行法律規(guī)定非但沒有為改革推進(jìn)提供剛性支持，反而使改革陷入“依法無據(jù)”的尷尬境地。

第三，利益保障不到位一定程度上挫傷了主訴（辦）檢察官的積極性。根據(jù)理性人假設(shè)，穩(wěn)定主訴（辦）檢察官的人才隊(duì)伍需要“隆其地位，優(yōu)其待遇”。然一方面，高檢院規(guī)定的主訴（辦）檢察官特殊崗位津貼在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)常因受制于地方財(cái)政無法兌現(xiàn)，甚至在經(jīng)濟(jì)較好的地區(qū)也難以保障。主訴（辦）制只是一個(gè)檢察系統(tǒng)內(nèi)部的辦案制度，法律地位缺失。主訴（辦）檢察官職位的法定性不強(qiáng)，在組織上和“官制”上地位不明確［5］。陽光工資改制之后，特殊崗位津貼便因“師出無名”被迫停發(fā)。另一方面，主訴（辦）檢察官的晉升渠道并不通暢。行政管理模式之下，檢察官面臨司法職級(jí)晉升和行政職級(jí)晉升的雙重壓力。擔(dān)任主訴（辦）檢察官雖一定程度上代表著司法職級(jí)晉升，但卻不能為行政職級(jí)晉升提供有效助力，政治前途并不明朗。檢察專業(yè)人才因待遇保障不到位而大量流失，“低利益”成了主訴（辦）制改革的又一短板。

二、主任制改革內(nèi)容簡述

基于上述背景，檢察機(jī)關(guān)開始在主訴（辦）制外嘗試一種新的辦案機(jī)制，即主任檢察官制。京滬兩地三院都在積極推行主任制改革的試點(diǎn)工作；北京市檢察院還就在公訴部門實(shí)行主任制發(fā)布了改革方案的征求意見稿。本文如下對(duì)于改革措施的介紹正是在上述資料基礎(chǔ)上整理而得。

（一）主任檢察官的權(quán)責(zé)分配

祖國大陸將主任制定位為一種辦案責(zé)任制度?！糧W(〗參見：陳旭.設(shè)主任檢察官辦案去行政化［N］. 新華每日電訊，2013-03-15（07）；陳寶富.探索主任檢察官辦案組織制度［N］. 檢察日?qǐng)?bào)，2013-04-02（03）；潘祖全.主任檢察官制度的實(shí)踐與思考［J］.上海檢察調(diào)研，2013，（4）：3.〖ZW)〗主任檢察官依規(guī)定享有案件處理的決定權(quán)和建議權(quán)。主任檢察官的責(zé)任范圍與其行使的權(quán)力相一致：第一，對(duì)其有權(quán)作出決定的案件或者事項(xiàng)而言，主任檢察官對(duì)案件事實(shí)、證據(jù)的認(rèn)定和所作的決定負(fù)責(zé)；第二，對(duì)于僅有建議權(quán)，需報(bào)請(qǐng)主管檢察長、檢察長或者檢察委員會(huì)決定的案件或事項(xiàng)，主任檢察官對(duì)案件事實(shí)和證據(jù)的認(rèn)定負(fù)責(zé)；第三，主任檢察官對(duì)案件事實(shí)和證據(jù)的認(rèn)定意見以及案件處理意見如被主管檢察長、檢察長或者檢察委員會(huì)改變，主任檢察官對(duì)被改變的部分以及由此產(chǎn)生的決定不承擔(dān)責(zé)任。

主任檢察官根據(jù)案件的難易程度分別行使決定權(quán)與建議權(quán)：對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)較小的簡單案件，主任檢察官可直接審批決定本組其他檢察官的處理意見；對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)較高的案件仍采層級(jí)審批制，主任檢察官只有建議權(quán)，由其親自承辦后提出審查建議提交主管檢察長審批決定。對(duì)需要提請(qǐng)檢察委員會(huì)討論的案件，經(jīng)檢察長同意提交院檢察委員會(huì)討論決定。試行經(jīng)驗(yàn)反映，主任檢察官對(duì)其經(jīng)手的絕大多數(shù)案件可直接決定，需審批的案件數(shù)量有限：〖ZW(〗以上海市閔行區(qū)檢察院為例，此類案件約占審結(jié)案件數(shù)的80%。〖ZW)〗基層院的絕大多數(shù)的案件為低風(fēng)險(xiǎn)的簡單案件［6］3；在地市級(jí)檢察院，盡管一審案件普遍風(fēng)險(xiǎn)較高，但是由于二審案件占每年受案數(shù)的大多數(shù)，需要提交審批的案件比例也很低。此外，為避免主任檢察官逃避辦案責(zé)任，試行單位還通過限定可以提交審批的案件比例，〖ZW(〗例如，北京市一分檢公訴部門要求主任檢察官提請(qǐng)報(bào)批的案件不得超過本年度收案的10％?！糧W)〗倒逼主任檢察官獨(dú)立決定案件處理，落實(shí)辦案責(zé)任制 ［7］。

法律明確規(guī)定由檢察長或檢委會(huì)行使的權(quán)力風(fēng)險(xiǎn)較高，不得由主任檢察官代為行使，如決定回避的權(quán)力。然而，除此之外的其他檢察業(yè)務(wù)并非當(dāng)然屬于低風(fēng)險(xiǎn)案件。筆者通過研讀北京市檢察院及上海市浦東新區(qū)檢察院的改革文件發(fā)現(xiàn)，主任檢察官只可對(duì)具有非直接性、非終局性及非重要性的事項(xiàng)行使決定權(quán)。第一，主任檢察官的處理決定不得直接影響訴訟主體的重要權(quán)利，如當(dāng)即生效的取保候?qū)徍捅O(jiān)視居住之決定及建議仍需報(bào)批，而逮捕建議權(quán)因仍需由偵查監(jiān)督部門把關(guān)而可以由主任檢察官行使；第二，主任檢察官的決定權(quán)不觸及案件的終局處理，僅限于具有彈性，沒有強(qiáng)制約束力的事項(xiàng)。例如，具有結(jié)案性質(zhì)的不起訴權(quán)仍需審批，但變更、追加、補(bǔ)充起訴等調(diào)整權(quán)，以及量刑建議等建議權(quán)〖ZW(〗需注意的是，雖同樣名為“建議權(quán)”，但量刑建議、簡易程序適用建議等乃針對(duì)檢察機(jī)關(guān)之外的其他機(jī)關(guān)作出，與主任檢察官提請(qǐng)主管檢察長、檢察長或者檢察委員會(huì)決定的案件處理建議相區(qū)別。前者因由主任檢察官以“決定向XX機(jī)關(guān)建議”的形式作出，故仍屬主任檢察官?zèng)Q定權(quán)范疇。〖ZW)〗由主任檢察官行使；第三，重要案件中重要事項(xiàng)的決定權(quán)及重要的法律監(jiān)督權(quán)由主管檢察長、檢察長和檢委會(huì)保留。此類業(yè)務(wù)并無明確指向，實(shí)踐中需要進(jìn)行個(gè)案評(píng)估以確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。從規(guī)范文件的內(nèi)容來看，主任檢察官與主訴（辦）檢察官似乎并無本質(zhì)區(qū)別。無怪有意見認(rèn)為“主任檢察官”只是用來代替以往的主辦檢察官、主訴檢察官和主偵檢察官的統(tǒng)一稱謂［8］。改革的意義不應(yīng)僅限于名稱的改變，更在于實(shí)質(zhì)內(nèi)容有所更新。主任制相對(duì)于以往的改革，應(yīng)在規(guī)范層面以及實(shí)踐操作層面均有所突破。

（二）主任制下的辦案組織形式

主任制的辦案組織形式為主任檢察官辦公室，或主任檢察官辦案組。二者實(shí)無本質(zhì)區(qū)別，只是“辦公室”更能體現(xiàn)辦案組織的常設(shè)性、正規(guī)性，且有更強(qiáng)的包容性，故后文中將采用主任檢察官辦公室（辦案組）的表述。

主任檢察官辦公室（辦案組）由主任檢察官及檢察官組成，并配備書記員。以北京市一分檢為例，主任檢察官辦案組由“主任檢察官——主訴（辦）檢察官——助理檢察員——書記員”組成，呈現(xiàn)出四級(jí)塔狀結(jié)構(gòu)。此處的助理檢察員應(yīng)為尚未取得主訴（辦）資格的助理檢察員，他們沒有獨(dú)立辦案權(quán)，擔(dān)任主訴（辦）檢察的助手；書記員負(fù)責(zé)組內(nèi)的所有的卷宗案件的記錄、卷宗整理、復(fù)印、歸檔、接待律師閱卷等事務(wù)性工作［7］。上海閔行區(qū)檢察院區(qū)分案件的不同類型，辦案組有大小之分：前者由1名主任檢察官、若干檢察員（助理檢察員）、書記員及輔助文員組成；后者由1名主任檢察官、1名檢察員（助理檢察員）和1名書記員組成［6］3。辦公室（辦案組）由主任檢察官及其他檢察官以雙向選擇與領(lǐng)導(dǎo)決定相結(jié)合的方式組成。

主任檢察官辦公室（辦案組）擬采扁平化的案件辦理方式，直接受檢察長領(lǐng)導(dǎo)。主任檢察官有決定權(quán)的事項(xiàng)在辦公室（辦案組）內(nèi)部消化；建議權(quán)由主任檢察官領(lǐng)導(dǎo)辦公室（辦案組）行使，并交由主管檢察長審批決定。主任檢察官不實(shí)際承辦簡單案件，主訴（辦）檢察官是承辦人，其提出辦案意見后，由主任檢察官審批決定；而面對(duì)復(fù)雜案件，主任檢察官成為實(shí)際承辦人，其他檢察官和書記員均輔助其工作，沒有獨(dú)立處理復(fù)雜案件的資格。主任檢察官遇有疑難案件，可提請(qǐng)所在部門的負(fù)責(zé)人召開主任檢察官聯(lián)席會(huì)議，會(huì)議意見供承辦主任檢察官參考。

主任檢察官對(duì)辦公室（辦案組）內(nèi)的所有案件全面負(fù)責(zé)，承辦案件的檢察官對(duì)主任檢察官負(fù)責(zé)。然而，主任檢察官親自承辦的只有復(fù)雜案件，簡單案件由他人承辦并提出建議，主任檢察官審批決定。如此一來，案件若非其親自辦理，就會(huì)產(chǎn)生主任檢察官以及承辦檢察官的“雙重責(zé)任”，與辦案責(zé)任制的初衷相沖突。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)修正前文中的權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)機(jī)制：主任檢察官對(duì)由其作出的審批決定負(fù)責(zé)，案件事實(shí)、證據(jù)的認(rèn)定責(zé)任由承辦檢察官承擔(dān)。

（三）主任檢察官的激勵(lì)機(jī)制

為穩(wěn)定主任檢察官隊(duì)伍，避免人才流失，大陸主任制改革從身份和待遇兩方面提供保障。一方面，主任檢察官身份受到保障。第一，除非因工作嚴(yán)重失誤造成錯(cuò)案，或嚴(yán)重違反辦案紀(jì)律，主任檢察官不被隨意解除。第二，非經(jīng)規(guī)定程序，不得隨意調(diào)離主任檢察官崗位或更換案件承辦主任檢察官。第三，主任檢察官的辦案自主權(quán)不受干涉，不得超出審批權(quán)限要求其提交審批。

另一方面，主任制改革吸取了主訴（辦）制的教訓(xùn)，在提高主任檢察官經(jīng)濟(jì)待遇之外，還著眼于其晉升前景。第一，主任檢察官享受崗位津貼，津貼水平根據(jù)年度考評(píng)成績拉開差距?？荚u(píng)成績分為不稱職、稱職和優(yōu)秀。年度考評(píng)為不稱職的主任檢察官取消其崗位津貼；考評(píng)稱職可以獲得基礎(chǔ)崗位津貼；考評(píng)成績?yōu)閮?yōu)秀的還可以額外獲得獎(jiǎng)勵(lì)。第二，主任檢察官的職業(yè)前景得以拓寬。擔(dān)任主任檢察官不僅享受上一行政級(jí)別對(duì)應(yīng)的部分待遇，而且行政晉升更加便利。以上海市閔行區(qū)檢察院為例，該院不擔(dān)任行政職務(wù)的主任檢察官任職滿一定年限后，可以直接晉升副處級(jí)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，解決了檢察官行政職級(jí)晉升難、晉升慢的問題。十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，司法管理體制改革要推行省以下地方檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理。這為主任檢察官崗位津貼的按時(shí)統(tǒng)一發(fā)放，以及人事晉升通道的順暢提供了檢務(wù)保障。

三、對(duì)祖國大陸主任制改革的反思——以我國臺(tái)灣地區(qū)經(jīng)驗(yàn)為參考

祖國大陸改革的制度原型是我國臺(tái)灣地區(qū)的主任檢察官制度。龍宗智教授曾對(duì)其有高度評(píng)價(jià)，認(rèn)為我國臺(tái)灣地區(qū)的檢察官——主任檢察官——檢察長的權(quán)責(zé)配置方式實(shí)現(xiàn)了檢察官相對(duì)獨(dú)立性與行政隸屬性的協(xié)調(diào)統(tǒng)一［9］。然而對(duì)照我國臺(tái)灣地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，筆者發(fā)現(xiàn)祖國大陸的主任制改革存在若干問題，至少應(yīng)從以下四方面進(jìn)行反思。

（一）對(duì)主任制的功能定位有誤

將主任制定位成一種辦案責(zé)任制，期望借此改變目前的檢察行政化問題，只是祖國大陸改革者一廂情愿。我國臺(tái)灣地區(qū)的主任檢察官改革是“審檢分隸”的產(chǎn)物，與檢察行政化問題無關(guān)。我國臺(tái)灣地區(qū)的主任檢察官制度可溯源到1980年6月29日“法院組織法”修改。此次修法改采審檢分隸制度，〖ZW(〗早期我國臺(tái)灣地區(qū)司法與行政合一，審判與檢察共同隸屬于“行政院”下屬的“司法行政部”。1980年“法院組織法”修改，采行審檢分隸的制度：各級(jí)法院為“司法部”所屬機(jī)構(gòu)，而各級(jí)檢察機(jī)關(guān)隸屬于“行政院”下的“法務(wù)部”（舊稱為“司法行政部”），二者互不隸屬。

〖ZW)〗同時(shí)增設(shè)主任檢察官一職。〖ZW(〗我國臺(tái)灣地區(qū)修改后的“法院組織法”第59條第2項(xiàng)規(guī)定：“各級(jí)法院及分院檢察署檢察官員額在六人以上者，得分組辦事，每組以一人為主任檢察官，監(jiān)督該組事務(wù)。”〖ZW)〗在法院系統(tǒng)內(nèi)，一般法官和法院院長之間設(shè)有“庭長”〖ZW(〗庭長與審判長不同。審判長是實(shí)行訴訟行為的裁判機(jī)關(guān)，沒有訴訟之審判，就沒有審判長可言；庭長是常設(shè)機(jī)關(guān)，監(jiān)督各該庭事務(wù)，是一種司法行政機(jī)關(guān)，即使全然不參與裁判，也不影響庭長地位。〖ZW)〗作為過渡［10］，可以對(duì)本庭內(nèi)的司法行政工作進(jìn)行有效監(jiān)督。而反觀檢察系統(tǒng)，無論本署檢察官人數(shù)多少，檢察長只有一人。檢察長須對(duì)本署內(nèi)所有的檢察行政事務(wù)負(fù)責(zé)，任務(wù)繁重。于是，“法務(wù)部”在檢察官與首席檢察官〖ZW(〗我國臺(tái)灣地區(qū)1980年修改“法院組織法”，增設(shè)主任檢察官之時(shí)，尚無“檢察長”的概念，而是稱為“首席檢察官”。1989年12月22日“法院組織法”再次修正，“法院檢察處”改為“法院檢察署”，機(jī)關(guān)首長由“首席檢察官”改為“檢察長”。〖ZW)〗之間增設(shè)主任檢察官，以實(shí)現(xiàn)對(duì)檢察官的有效監(jiān)督。〖ZW(〗我國臺(tái)灣地區(qū)“法務(wù)部”在1980年的修法理由如下：“各級(jí)檢察機(jī)關(guān)事務(wù)繁簡不一，員額編制亦異，有檢察官員額多至四十人以上，每一檢察官每月配受之案件，達(dá)一百余件者，似此情形，以檢察首長一人之力，實(shí)難收監(jiān)督指揮之效。職是之故，為謀補(bǔ)救缺失，乃增訂第二項(xiàng)，規(guī)定檢察官在六人以上者，得分組辦事，每組置主任檢察官一人，監(jiān)督各該組事務(wù)?！薄糧W)〗

制度的功能定位決定了主任檢察官的職權(quán)設(shè)計(jì)。我國臺(tái)灣地區(qū)的主任檢察官乃監(jiān)督者，需負(fù)責(zé)檢察事務(wù)監(jiān)督、行政管理及法學(xué)研究等多層面的工作〖ZW(〗根據(jù)我國臺(tái)灣地區(qū)“地方法院及其分院檢察署處務(wù)規(guī)程”（以下簡稱“地檢署處務(wù)規(guī)程”）第20條、“高等法院及其分院檢察署處務(wù)規(guī)程”（以下簡稱“高檢署處務(wù)規(guī)程”）第21條以及“最高法院檢察署處務(wù)規(guī)程”第13條的規(guī)定，主任檢察官應(yīng)擔(dān)負(fù)以下職責(zé)：1.本組事務(wù)之監(jiān)督。2.本組檢察官辦案書類之審核。3.本組檢察官承辦案件行政文稿之審核（或決行）。4.本組檢察官及其他職員之工作、操作、學(xué)識(shí)、才能之考核與獎(jiǎng)懲之?dāng)M議。5.人民陳訴案件之調(diào)查及擬議。6.法律問題之研究。7.檢察（總）長交辦事項(xiàng)及其他有關(guān)事務(wù)之處理?！?/p>

〖ZW)〗，尤以對(duì)檢察事務(wù)的監(jiān)督職責(zé)最為重要。第一，檢察官辦案所涉的檢察文書，在由檢察首長核定之前，必須先經(jīng)主任檢察官審閱。審閱旨在對(duì)檢察官的工作進(jìn)行督導(dǎo)，實(shí)行經(jīng)驗(yàn)傳授，并非實(shí)質(zhì)上改變承辦人意見。主任檢察官亦無權(quán)改變承辦檢察官的意見，如存在分歧，可先交由原承辦人再行斟酌，若斟酌后意見仍有不同，應(yīng)報(bào)請(qǐng)檢察首長決定?！糧W(〗參見我國臺(tái)灣地區(qū)“地檢署處務(wù)規(guī)程”第26條第2項(xiàng)、“高檢署處務(wù)規(guī)程”第27條第2項(xiàng)以及“最高法院檢察署處務(wù)規(guī)程”第21條第2項(xiàng)的規(guī)定。具體操作標(biāo)準(zhǔn)可參見“高等法院以下各級(jí)法院及其分院檢察署辦案書類及文件審查注意要點(diǎn)”第3條。〖ZW)〗第二，主任檢察官審閱檢察官的法律文書，不止于形式，而須進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查［11］，需通過閱讀文書審查是否存在應(yīng)調(diào)查之事實(shí)尚未調(diào)查、事實(shí)之認(rèn)定是否適當(dāng)、法律見解有無違誤等事項(xiàng)?！糧W(〗主任檢察官審查的具體事項(xiàng)可參見我國臺(tái)灣地區(qū)“高等法院以下各級(jí)法院及其分院檢察署辦案書類及文件審查注意要點(diǎn)”第2條，檢察首長、主任檢察官審閱檢察官辦案書類時(shí)需特別注意的事項(xiàng)包括：1.書類內(nèi)容與卷內(nèi)資料是否相符。2.有無調(diào)查之事證尚未調(diào)查。3.事實(shí)之認(rèn)定是否適當(dāng)。4.法律見解有無錯(cuò)誤，引用條文有無疏漏。5.類似案件，法律上見解或處理是否一致。6.格式及文字用語是否妥適，有無遺漏或筆誤。7.有無其他錯(cuò)誤或不當(dāng)情形?！糧W)〗第三，主任檢察官對(duì)檢察官并無指令權(quán) ［12］。以職務(wù)移轉(zhuǎn)權(quán)為例〖ZW(〗移轉(zhuǎn)權(quán)是指令權(quán)的一種。指令權(quán)是指上級(jí)長官對(duì)下級(jí)屬官針對(duì)職務(wù)上事項(xiàng)進(jìn)行一般或個(gè)別指示的權(quán)能。對(duì)于檢察事務(wù)的指令權(quán)包括指揮監(jiān)督權(quán)以及職務(wù)收取、移轉(zhuǎn)權(quán)。〖ZW)〗，若主任檢察官認(rèn)為承辦人不能或者不宜辦理所配受的案件，不得直接指定本組內(nèi)其他檢察官辦理，或者收由自己辦理，而應(yīng)報(bào)請(qǐng)檢察長，由檢察長指定?！糧W(〗參見我國臺(tái)灣地區(qū)“地檢署處務(wù)規(guī)程”第24條第4項(xiàng)以及“高檢署處務(wù)規(guī)程”第25條第4項(xiàng)的規(guī)定?！糧W)〗第四，由于主任檢察官無權(quán)左右承辦檢察官的意見，故無需為承辦人的辦案意見擔(dān)責(zé)。只是因其對(duì)本組檢察官有督導(dǎo)責(zé)任，可能需因檢察官的違規(guī)遲延而承擔(dān)行政責(zé)任?！糧W(〗例如，我國臺(tái)灣地區(qū)“檢察機(jī)關(guān)辦案期限及防止稽延實(shí)施要點(diǎn)”第44條的規(guī)定，檢察官辦案如有發(fā)生違規(guī)遲延之狀況，除承辦檢察官應(yīng)予處罰外，對(duì)于有監(jiān)督責(zé)任的主任檢察官及檢察長亦有行政責(zé)任?！糧W)〗

可見，我國臺(tái)灣地區(qū)的主任檢察官制乃監(jiān)督機(jī)制，而非責(zé)任機(jī)制，主任檢察官亦不會(huì)直接審批案件。祖國大陸以解決檢察行政化，加強(qiáng)檢察官獨(dú)立性的名義實(shí)行主任制改革，是對(duì)制度功能的錯(cuò)誤定位。這也導(dǎo)致了對(duì)主任檢察官身份定位的失誤。筆者以為，若為落實(shí)檢察官的辦案責(zé)任制，與其研究我國臺(tái)灣地區(qū)的“主任檢察官”，不如更多關(guān)注“檢察官”的權(quán)責(zé)規(guī)定，而后者之關(guān)鍵就在于檢察官的司法獨(dú)立人格。

（二）檢察官的司法獨(dú)立人格沒有形成

檢察官辦案責(zé)任制度的核心在于確立檢察官的獨(dú)立司法人格。此處的“檢察官”是指實(shí)際承辦案件的檢察官（不包括檢察輔助人員），而非審批者；“獨(dú)立”的標(biāo)準(zhǔn)也十分明確，即承辦檢察官是否可以獨(dú)立發(fā)表意見，他的意見是否會(huì)被他人直接更改或否決。根據(jù)這一思路，承辦檢察官必須有自己獨(dú)立的辦案意見，且該辦案意見須受到尊重，主任檢察官只可對(duì)承辦人的法律文書進(jìn)行“審核”，核查有無要件遺漏或法律適用錯(cuò)誤，而無權(quán)僭越承辦檢察官之位，徑行“審批”決定案件處理。

反觀祖國大陸的主任制改革，在檢察官獨(dú)立司法人格之形成方面并無實(shí)質(zhì)改進(jìn)。案件處理的決定權(quán)和建議權(quán)不過是從主訴（辦）檢察官轉(zhuǎn)移至主任檢察官而已。對(duì)于那些已有主訴（辦）資格，但無主任資格的檢察官而言，他們?cè)械莫?dú)立地位甚至?xí)獾劫H損。（見表一）首先，在決定權(quán)行使的層面，主訴（辦）檢察官是實(shí)際承辦人，主任檢察官是審批決定者。如果承辦人與主任檢察官的意見一致，直接審批通過；但如果二者意見不一致，承辦人無權(quán)堅(jiān)持其觀點(diǎn)，主任檢察官可以直接更改，更改后的意見會(huì)成為最終的決定意見，檢察長也無法超越審批權(quán)限介入處理。這與檢察系統(tǒng)的司法化改革要求即壓縮指令權(quán)［13］183-184是矛盾的?！糧W(〗龍宗智教授認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)辦案方式司法化改革的要求之一是壓縮指令權(quán)。這要求部門負(fù)責(zé)人對(duì)于骨干檢察官只有建議權(quán)而無指令權(quán)，如發(fā)生分歧，除有檢察長的特別授權(quán)，應(yīng)報(bào)請(qǐng)檢察長決定。（參見：龍宗智. 檢察機(jī)關(guān)辦案方式的適度司法化改革［J］. 法學(xué)研究，2013，（1）：183-184.）然筆者認(rèn)為壓縮指令權(quán)的要求同樣適用于主任檢察官?！糧W)〗其次，在建議權(quán)行使層面，主任檢察官實(shí)際承辦案件，主訴（辦）檢察官卻淪為其助手，與其他司法輔助人員無異。從規(guī)范上看，原本在主訴（辦）制下，主訴（辦）檢察官接受檢察長的直接領(lǐng)導(dǎo)，而主任制下，接受檢察長直接領(lǐng)導(dǎo)的卻成了主任檢察官，主訴（辦）檢察官從原本的主辦人淪為輔助人，職業(yè)自豪感和自信心也就難以維持。主任制非但沒有做到與主訴（辦）制的“完美銜接”，反而消解了主訴（辦）制的改革效果。

表一：主訴（辦）制與主任制檢察官的權(quán)力對(duì)比

主訴（辦）檢察官主任檢察官主管檢察長

主訴（辦）制承辦審批決定

主任制

簡易案件承辦審批決定

復(fù)雜案件輔助承辦審批決定

主任制只著眼于主任檢察官獨(dú)立，卻以進(jìn)一步犧牲承辦檢察官的獨(dú)立性為代價(jià)。改革將原本涵蓋檢察院各級(jí)的行政化處理案件方式壓縮到主任檢察官辦公室（辦案組）之內(nèi)。進(jìn)步之處在于從 “檢察官——部門負(fù)責(zé)人——檢察長”的三級(jí)審批制，簡化為“檢察官——主任檢察官”及“主任檢察官——檢察長”的二級(jí)審批制。然而，“辦案者無決定權(quán)，決定者不辦案”的實(shí)踐弊病沒有糾正，承辦人的獨(dú)立地位依舊難以形成。

（三）主任檢察官與部門負(fù)責(zé)人的關(guān)系仍未厘清〖ZW(〗我國臺(tái)灣地區(qū)檢察官的工作集中于偵查、起訴與執(zhí)行，檢察系統(tǒng)內(nèi)并不會(huì)根據(jù)業(yè)務(wù)不同劃分為若干業(yè)務(wù)部門，故無部門負(fù)責(zé)人一說。討論主任檢察官與部門負(fù)責(zé)人之間的關(guān)系，是一個(gè)具有大陸法系法律制度特色的問題?！糧W)〗 

改革者們認(rèn)為，設(shè)立主任檢察官可以改變祖國大陸目前檢察業(yè)務(wù)序列中職別設(shè)置過于單一的現(xiàn)狀。根據(jù)現(xiàn)行的檢察官業(yè)務(wù)序列，檢察長、副檢察長下面就是檢察官，其間并無必要過渡；科、處長作為部門負(fù)責(zé)人乃行政職務(wù)，并非檢察職務(wù)。因此，有必要設(shè)置一個(gè)多層的檢察職務(wù)劃分，在檢察長及一般檢察官之間設(shè)立主任檢察官。業(yè)務(wù)序列的主任檢察官與行政職務(wù)序列的部門負(fù)責(zé)人并存。妥善處理二者之間的關(guān)系是主任制取得成功的關(guān)鍵。

在此問題上，試行經(jīng)驗(yàn)呈現(xiàn)出部門負(fù)責(zé)人與主任檢察官之間高度重合的特點(diǎn)。首批主任檢察官幾乎全部從現(xiàn)有的部門負(fù)責(zé)人中選任。京滬的主任檢察官試行制度要求部門負(fù)責(zé)人 “一崗雙職”，即部門負(fù)責(zé)人是當(dāng)然的主任檢察官。例如，北京市一分檢的公訴部門現(xiàn)有9名主任檢察官，其中有8人是部門副職負(fù)責(zé)人；在上海市閔行區(qū)檢察院，試行主任檢察官制度的四個(gè)部門（偵查監(jiān)督、公訴、金融檢察、未成年人）中，副科長全部為主任檢察官或者代理主任檢察官［6］3-4。

祖國大陸檢察官的業(yè)務(wù)序列與行政職務(wù)序列并舉。一方面，基層檢察官與檢察長之間存在設(shè)立一級(jí)過渡主體的剛性需求。迫于業(yè)務(wù)序列不完善的實(shí)際情況，行政職務(wù)序列中的科、處長一級(jí)部門負(fù)責(zé)人實(shí)際已經(jīng)承擔(dān)起過渡作用：盡管身在行政序列下，卻實(shí)際從事著業(yè)務(wù)工作。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，大陸檢察機(jī)關(guān)的科、處長已經(jīng)在事實(shí)上發(fā)揮了類似我國臺(tái)灣地區(qū)主任檢察官的監(jiān)督者的作用［13］185-186。由此觀之，主任檢察官由原本的部門負(fù)責(zé)人轉(zhuǎn)任，具有現(xiàn)實(shí)合理性。另一方面，部門負(fù)責(zé)人與主任檢察官分屬兩個(gè)序列，二者之間應(yīng)為橫向的平行關(guān)系，不僅不應(yīng)存在縱向的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而且在工作內(nèi)容上也不應(yīng)有交叉。然而實(shí)踐中設(shè)主任檢察官的同時(shí)保留現(xiàn)部門負(fù)責(zé)人，擔(dān)任主任檢察官的均為部門副職，仍要接受正職負(fù)責(zé)人的行政領(lǐng)導(dǎo)；部門負(fù)責(zé)人可以調(diào)閱主任檢察官的辦案材料、督促辦案過程，甚至可以提出個(gè)人的傾向性意見。行政權(quán)力干預(yù)檢察業(yè)務(wù)依舊沒有杜絕，主任制改革的成效須依賴業(yè)務(wù)權(quán)力與行政權(quán)力的博弈。

（四）身份待遇偏重保障，制約不足

祖國大陸主任檢察官的待遇規(guī)定偏重保障，制約不足。除了薪資待遇給予優(yōu)待，暢通其晉升渠道之外，甚至賦予其身份保障，主任檢察官身份不被任意解除。反觀我國臺(tái)灣地區(qū)，主任檢察官經(jīng)歷了終身制到任期制的轉(zhuǎn)變。起初，在“法院組織法”、“檢察署處務(wù)規(guī)程”及“主任檢察官遴選要點(diǎn)”中均無關(guān)于任期的明文規(guī)定。直至2012年“法官法”通過，該法第89條第2項(xiàng)規(guī)定“高等法院以下各級(jí)法院及其分院檢察署檢察長、主任檢察官的職期調(diào)任辦法，由法務(wù)部定之”，從法制上確認(rèn)了主任檢察官的任期制度。

目前，我國臺(tái)灣地區(qū)的主任檢察官并無身份保障優(yōu)待，受任期限制。他們不因“主任”身份而有特殊保障，只是因具有檢察官資格而受到身份保障。換句話說，主任檢察官并不是什么“鐵飯碗”，只能說是“鐵打的‘檢察官，流水的‘主任”。主任檢察官在職級(jí)上參照庭長，其身份保障亦與庭長〖ZW(〗根據(jù)我國臺(tái)灣地區(qū)“司法院”大法官第539號(hào)釋字，庭長并不因其庭長身份而受到職業(yè)保障，只是因?yàn)橥ラL是由法官兼任，因其法官資格而受到身份保障。〖ZW)〗相同。因此，并不存在“終身主任檢察官”，當(dāng)不再適任時(shí)，便討論其退場(chǎng)問題。2012年4月27日，“法務(wù)部”公布了“高等法院以下各級(jí)法院及其分院檢察署主任檢察官職期調(diào)任辦法”〖ZW(〗該“辦法”自2012年7月6日起施行?！糧W)〗，結(jié)束了“萬年主任檢察官”的歷史?！稗k法”規(guī)定主任檢察官任期四年，以連任一次為限。在連任之前及任期屆滿之后，由法務(wù)部組成的“高等法院以下各級(jí)法院及其分院檢察署主任檢察官職期審查會(huì)”進(jìn)行審查，經(jīng)審查認(rèn)為不適任者取消其主任檢察官身份，回任本級(jí)檢察官。一旦任期屆滿，即使審查合格也不能保留主任檢察官身份，而須升任上一審級(jí)法院檢察署的檢察官。

筆者認(rèn)為，身份保障固然有助于防止人才流失，但卻無法滿足隊(duì)伍適時(shí)更新的需要，對(duì)于主任檢察官業(yè)務(wù)水平的進(jìn)一步提高缺乏必要刺激。由于主任檢察官的員額相對(duì)確定，主任檢察官終身制還勢(shì)必挫傷其他檢察官的積極性，在突顯主任檢察官優(yōu)越地位的同時(shí)，實(shí)質(zhì)上貶損了其他檢察官的地位。因此，祖國大陸有必要借鑒我國臺(tái)灣地區(qū)的任期制度，配套完善主任檢察官的職業(yè)流轉(zhuǎn)機(jī)制。

四、改革的理想進(jìn)路

我國臺(tái)灣地區(qū)檢察系統(tǒng)并無所謂的檢察官辦案責(zé)任制問題。究其原因在于，每一名檢察官都是獨(dú)立的辦案主體，為所承辦的案件負(fù)責(zé)乃當(dāng)然推論。主任檢察官僅監(jiān)督辦案，并非審批案件，因不干涉承辦人的辦案意見，故與辦案責(zé)任制亦無關(guān)系。此種“檢察官——主任檢察官——檢察長”的權(quán)責(zé)分配體制簡單易行，效果卻甚佳。祖國大陸檢察系統(tǒng)存在主訴（辦）檢察官、部門負(fù)責(zé)人以及部門副職的繁復(fù)設(shè)置，人員冗余，關(guān)系混亂。改革應(yīng)以“奧卡姆剃刀”原理為指導(dǎo)，〖ZW(〗此觀點(diǎn)系張建偉教授指導(dǎo)過程中提出，筆者特表謝意?！糧W)〗一方面通過職能整合，剔除冗余機(jī)構(gòu)；另一方面，堅(jiān)持“如無必要，勿增實(shí)體”。

筆者認(rèn)為，祖國大陸檢察官辦案責(zé)任制改革有三項(xiàng)目的，即改變業(yè)務(wù)部門的行政化管理模式，加強(qiáng)檢察官的辦案獨(dú)立性，提高案件辦理的專業(yè)水平。與之相對(duì)應(yīng)，改革的理想進(jìn)路應(yīng)包括：第一，實(shí)行檢察機(jī)關(guān)人員的分類管理。檢察業(yè)務(wù)與行政相分離，部門負(fù)責(zé)人退出檢察業(yè)務(wù)，僅負(fù)責(zé)行政工作；第二，以主訴（辦）制為過渡，確立檢察官的獨(dú)立司法人格；第三，增設(shè)主任檢察官，協(xié)助檢察長對(duì)檢察業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，確保案件的專業(yè)化程度。

（一）人員分類管理，部門負(fù)責(zé)人退出檢察業(yè)務(wù)

檢察官相對(duì)獨(dú)立是各國家和地區(qū)的共識(shí)。然此處的檢察官僅指處理檢察業(yè)務(wù)的專業(yè)人員?？紤]到祖國大陸具有檢察職務(wù)的人中大部分從事的是非檢察業(yè)務(wù)，處在行政管理或者后勤服務(wù)崗位，有必要推行人員的分類管理。2013年3月，中共中央組織部、最高人民檢察院發(fā)布了《人民檢察院工作人員分類管理制度改革意見》，將檢察院工作人員區(qū)分為檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員，提出了分類管理的改革思路。其中，只有第一類人員才是真正意義上的“檢察官”，有權(quán)處理檢察業(yè)務(wù)。書記官屬于檢察輔助人員，輔助檢察官辦理案件?？铺庨L乃行政級(jí)別，屬于司法行政人員，只可處理行政工作。

一方面，分類管理思想要求檢察官不再沿用黨政干部的行政化管理模式，而實(shí)行單獨(dú)的職務(wù)序列。檢察業(yè)務(wù)是檢察機(jī)關(guān)的核心工作，其他一切檢察行政工作都是為此服務(wù)，由行政官擔(dān)任業(yè)務(wù)部門最高領(lǐng)導(dǎo)乃行政化管理模式下的陋習(xí)，理應(yīng)摒棄。故應(yīng)確立檢察官的單獨(dú)職務(wù)序列，以弱化部門負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)角色，抵制檢察行政化衍生的“惟官是從”弊病。另一方面，去行政化要求部門負(fù)責(zé)人退出檢察業(yè)務(wù)。案件的辦理和審批是檢察業(yè)務(wù)事項(xiàng)，只能由業(yè)務(wù)序列內(nèi)的各級(jí)檢察官負(fù)責(zé)，司法行政人員不得干涉。原設(shè)的部門負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)及時(shí)轉(zhuǎn)變職責(zé)，淡出檢察業(yè)務(wù)，不再對(duì)具體案件發(fā)表個(gè)人的傾向性意見，更不得審批案件，只可通過案件流程管理等實(shí)現(xiàn)行政管理和監(jiān)督。只有部門負(fù)責(zé)人退出檢察業(yè)務(wù)，才可能實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)部門的去行政化。 

需要注意的是，根治檢察行政化以取消業(yè)務(wù)部門的行政管理層為最終目標(biāo)。既然檢察院內(nèi)部已經(jīng)設(shè)有綜理全院行政事務(wù)的行政部門，如辦公室、后勤部門等，在業(yè)務(wù)部門再設(shè)負(fù)責(zé)人專司行政只能是過渡措施。過渡階段，各業(yè)務(wù)部門設(shè)置行政負(fù)責(zé)人須以必要為限，員額上也必須精簡，否則會(huì)造成行政人員冗余，浪費(fèi)檢察人力資源。

（二）以主訴（辦）制為過渡，確立檢察官的獨(dú)立地位

檢察官辦案責(zé)任制的核心在于檢察官獨(dú)立。此處的檢察官并非主任檢察官，主訴（辦）檢察官也只是一個(gè)過渡時(shí)期的稱謂，不宜長期沿用。主訴（辦）制改革以分類管理思想為指導(dǎo)：只有具有主訴（辦）資格的檢察官才為實(shí)質(zhì)意義上的檢察官，其余不具有獨(dú)立辦案資格的工作人員應(yīng)淘汰出檢察官隊(duì)伍。由此觀之，“檢察官”勢(shì)必替代“主訴（辦）檢察官”這一稱謂，成為案件辦理的獨(dú)立主體。在落實(shí)檢察官辦案責(zé)任制改革，進(jìn)一步確立檢察官的獨(dú)立地位過程中，以下幾點(diǎn)內(nèi)容值得注意。

第一，擁有獨(dú)立辦案資格的檢察員和助理檢察員均為檢察官，享受身份保障。除非因工作嚴(yán)重失誤造成錯(cuò)案，或嚴(yán)重違反辦案紀(jì)律，檢察官身份不被隨意解除。除非檢察長行使指令權(quán)，案件承辦人亦不得任意變更。檢察長指令權(quán)的行使必須符合程序規(guī)定，嚴(yán)禁口頭指示，須書面作出并附理由。為緩解辦案壓力，檢察官辦案過程中可配備一定數(shù)量的檢察官助理和書記員擔(dān)任其助手。助手僅協(xié)助辦案，不發(fā)表辦案意見，不承擔(dān)辦案責(zé)任。第二，檢察官在檢察長的領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立承辦案件，無需再經(jīng)其他中間層審批。檢察官在辦理簡單案件時(shí)行使決定權(quán)，對(duì)案件的事實(shí)、證據(jù)認(rèn)定及法律適用均負(fù)責(zé)；在處理復(fù)雜案件時(shí)行使建議權(quán)，辦案意見呈交主管檢察長決定，檢察官僅對(duì)案件的事實(shí)、證據(jù)認(rèn)定負(fù)責(zé)。主管檢察長不核準(zhǔn)檢察官的辦案意見必須十分謹(jǐn)慎，原則上應(yīng)以承辦檢察官認(rèn)定的案件事實(shí)為前提，僅可在法律問題上做出決定，并對(duì)其負(fù)責(zé)。第三，檢察業(yè)務(wù)內(nèi)需全面廢除審批制。審批制的目的在于通過行政監(jiān)管方式來保證案件質(zhì)量，但這與檢察工作的司法屬性相違背，無異于飲鴆止渴。經(jīng)過十余年的主訴（辦）制改革，各地檢察機(jī)關(guān)已積累了一定數(shù)量的可以主訴或主辦案件的檢察官，雙軌并行的時(shí)代背景已經(jīng)改變，“三級(jí)審批”制再無適用空間。

（三）業(yè)務(wù)序列增設(shè)主任檢察官，恪守監(jiān)督職責(zé)

檢察機(jī)關(guān)人員分類管理要求主任檢察官與行政負(fù)責(zé)人分理檢察與行政事務(wù)。主任檢察官乃業(yè)務(wù)序列中一級(jí)，位列檢察官與檢察長之間，協(xié)助檢察長監(jiān)督檢察業(yè)務(wù)。

主任檢察官親自承辦案件時(shí)與其他檢察官無異；對(duì)非由其承辦的案件亦非辦案責(zé)任主體，而是通過送閱制度對(duì)本辦公室（辦公組）內(nèi)的檢察業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，即承辦人意見在提交檢察長之前須先交由主任檢察官審核。然送閱的目的在于指導(dǎo)監(jiān)督，而非審批干預(yù)。主任檢察官應(yīng)恪守監(jiān)督職責(zé)，無權(quán)決定或改變承辦檢察官的處理意見。第一，主任檢察官的審核內(nèi)容僅限于應(yīng)調(diào)查的要件事實(shí)是否遺漏，法律適用是否有違誤，涉及承辦人認(rèn)識(shí)層面的具體辦案意見不做干涉。送閱制度不得影響承辦檢察官的獨(dú)立性。第二，主任檢察官如認(rèn)為承辦人在上述方面有錯(cuò)誤，應(yīng)與之充分溝通，無權(quán)自行修改辦案意見?？v使提出個(gè)人傾向性的辦案意見，亦無法律意義，而須連同承辦意見一并呈報(bào)主管檢察長，由主管檢察長決定。第三，主任檢察官與部門負(fù)責(zé)人分屬不同序列。在人員分類管理的思想之下，前者是檢察官的一級(jí)法律職稱，后者是司法行政人員，二者不應(yīng)由同一人兼任，在職級(jí)上也不存在可比性。試行經(jīng)驗(yàn)中主任檢察官由部門負(fù)責(zé)人兼任，以解決待遇保障問題的做法應(yīng)當(dāng)停止。《檢察官法》應(yīng)適時(shí)修改，明定主任檢察官的法律地位，使其從一個(gè)崗位名稱轉(zhuǎn)變?yōu)橐患?jí)法律職稱。第四，主任檢察官的流轉(zhuǎn)機(jī)制應(yīng)配套完善。一方面主任檢察官不采終身制，設(shè)一定任期，并有連任次數(shù)限制。主任檢察官隊(duì)伍有適時(shí)更新的需要，任滿一定期限后，需回任本級(jí)或升任上級(jí)檢察院檢察官，根據(jù)考察結(jié)果決定是否晉升或提前晉升檢察官等級(jí)。另一方面，為避免主任檢察官喪失在不同崗位歷練的機(jī)會(huì)，任期之內(nèi)可以在不同專業(yè)、不同部門，甚至不同院際之間進(jìn)行輪崗?！糧W(〗輪崗制為梁景明檢察官的觀點(diǎn)。（參見：梁景明.主任檢察官辦案制度：鑒鏡與推進(jìn)［C］. 海峽兩岸關(guān)系法學(xué)研究會(huì)2013年度學(xué)術(shù)年會(huì)論文集北京：海研會(huì)自版，2014：322.）然而筆者認(rèn)為，主任檢察官不只是一個(gè)崗位名稱，更應(yīng)是一級(jí)法律職務(wù)，故輪崗制須與任期制結(jié)合，方可實(shí)現(xiàn)人員的合理流轉(zhuǎn)?！糧W)〗此外，還可以規(guī)定一定任期后的強(qiáng)制輪崗以防止利益固化。第五，設(shè)立主任檢察官以處理檢察事務(wù)為必要，故僅在業(yè)務(wù)部門設(shè)置。在案管等行政部門，由于不處理檢察業(yè)務(wù)，故無需配備主任檢察官，保留原部門負(fù)責(zé)人即可。在需要增設(shè)主任檢察官的業(yè)務(wù)部門，員額配置方面，可參考我國臺(tái)灣地區(qū)每6名檢察官設(shè)置1名主任檢察官的比例，應(yīng)警惕主任檢察官的泛濫。

綜上，筆者認(rèn)為，祖國大陸檢察官辦案責(zé)任制改革的理想進(jìn)路應(yīng)是使祖國大陸各級(jí)檢察官的權(quán)力邊際與我國臺(tái)灣地區(qū)實(shí)現(xiàn)如下表的對(duì)應(yīng)關(guān)系： 

表二：兩岸不同層級(jí)檢察官的權(quán)力邊際一覽

我國臺(tái)灣地區(qū)祖國大陸（檢察業(yè)務(wù)序列）權(quán)責(zé)分配

檢察官主訴（辦）檢察官 檢察官獨(dú)立辦案主體、責(zé)任主體

主任檢察官主任檢察官監(jiān)督主體

檢察長主管檢察長、檢察長指令權(quán)行使主體

五、結(jié)語

檢察官辦案責(zé)任制改革的關(guān)鍵在于解決檢察行政化問題，確立承辦檢察官的獨(dú)立地位，主任檢察官只是監(jiān)督者，而非責(zé)任主體。檢察業(yè)務(wù)與行政工作相分離，部門負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)行政工作，必須退出檢察業(yè)務(wù)。檢察官的獨(dú)立性與業(yè)務(wù)辦理的專業(yè)化水平之間應(yīng)相互協(xié)調(diào)，需采檢察官獨(dú)立辦案與主任檢察官專業(yè)監(jiān)督相結(jié)合的改革路徑。需要注意的是，改革必須在法律框架內(nèi)進(jìn)行。為了給檢察官辦案責(zé)任制改革掃清障礙，應(yīng)當(dāng)適時(shí)修改《人民檢察院組織法》、《檢察官法》、《人民檢察院訴訟規(guī)則》中與訴訟規(guī)律相矛盾的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)檢察院工作人員的分類管理，確立檢察官單獨(dú)的職務(wù)序列；從制度上取消業(yè)務(wù)部門的行政管理層，明確檢察官的獨(dú)立地位；明確主任檢察官的法定地位，落實(shí)身份和待遇保障。

參考文獻(xiàn)：

［1］ 龍宗智.主訴檢察官辦案責(zé)任制的依據(jù)和實(shí)施條件［J］.人民檢察，2000，（2）：9.

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［3］ 吳祥義，等.主訴檢察官辦案責(zé)任制的困境與出路［J］.中國檢察官，2010，（12）：60.

［4］ 龍宗智.為什么要實(shí)行主訴檢察官辦案責(zé)任制——一論主訴檢察官辦案責(zé)任制［J］.人民檢察，2000，（1）：19.

［5］ 彭真軍，黃鵬.當(dāng)前主訴檢察官制度改革中存在的問題和對(duì)策［J］.當(dāng)代法學(xué)，2002，（8）：154.

［6］ 潘祖全.主任檢察官制度的實(shí)踐與思考［J］.上海檢察調(diào)研，2013，（4）：36.

［7］ 周曉燕,莊偉.主任檢察官的理論與實(shí)踐可行性研究報(bào)告［EB/OL］.（2013-12-10）［2014-02-25］.http://www.bjjc.gov.cn/bjoweb/minfo/view.jsp?DMKID=218&XXBH=14687.

［8］ 顧忠華.閔行：主任檢察官制度的先行者［J］.檢察風(fēng)云,2013，（24）：10.

［9］ 龍宗智.為什么要實(shí)行主訴檢察官辦案責(zé)任制——一論主訴檢察官辦案責(zé)任制［J］.人民檢察，2000，（1）：17.

［10］ 姜世明.法院組織法［M］.臺(tái)北：新學(xué)林出版社，2012：203.

［11］ 管歐.法院組織法論［M］.臺(tái)北：三民書局股份有限公司，1990：175-180.

［12］ 林鈺雄.檢察官論［M］.北京：法律出版社，2008：29-32.

［13］ 龍宗智.檢察機(jī)關(guān)辦案方式的適度司法化改革［J］.法學(xué)研究，2013，（1）:36.

How to Strengthen the Responsibility of Prosecutors: Rethinking the Head Prosecutor System

WANG Yichao

（Law School of Tsinghua University, Beijing 100084，China）

Abstract:The Head Prosecutor System is a reform to solve the administrative problem in Mainland. The model of this system is from Taiwan. However, there are differences in the background, the authority, the working form and salary between them. According to the practice need of Mainland, a combination between the Head Prosecutor and Principal Procurator system should be advocated, which is to recover the responsibility of the Principal Procurator, to let the Head Prosecutor be a supervisor, and to make the functional difference between the head prosecutor and the department head clear, ie. the former is responsible for prosecutorial work, and the latter handles administrative work.

Key Words:the Responsibility of Prosecutors; the Head Prosecutor; the Chief Prosecutor

本文責(zé)任編輯：周玉芹

參考文獻(xiàn)：

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［9］ 龍宗智.為什么要實(shí)行主訴檢察官辦案責(zé)任制——一論主訴檢察官辦案責(zé)任制［J］.人民檢察，2000，（1）：17.

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［12］ 林鈺雄.檢察官論［M］.北京：法律出版社，2008：29-32.

［13］ 龍宗智.檢察機(jī)關(guān)辦案方式的適度司法化改革［J］.法學(xué)研究，2013，（1）:36.

How to Strengthen the Responsibility of Prosecutors: Rethinking the Head Prosecutor System

WANG Yichao

（Law School of Tsinghua University, Beijing 100084，China）

Abstract:The Head Prosecutor System is a reform to solve the administrative problem in Mainland. The model of this system is from Taiwan. However, there are differences in the background, the authority, the working form and salary between them. According to the practice need of Mainland, a combination between the Head Prosecutor and Principal Procurator system should be advocated, which is to recover the responsibility of the Principal Procurator, to let the Head Prosecutor be a supervisor, and to make the functional difference between the head prosecutor and the department head clear, ie. the former is responsible for prosecutorial work, and the latter handles administrative work.

Key Words:the Responsibility of Prosecutors; the Head Prosecutor; the Chief Prosecutor

本文責(zé)任編輯：周玉芹

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［13］ 龍宗智.檢察機(jī)關(guān)辦案方式的適度司法化改革［J］.法學(xué)研究，2013，（1）:36.

How to Strengthen the Responsibility of Prosecutors: Rethinking the Head Prosecutor System

WANG Yichao

（Law School of Tsinghua University, Beijing 100084，China）

Abstract:The Head Prosecutor System is a reform to solve the administrative problem in Mainland. The model of this system is from Taiwan. However, there are differences in the background, the authority, the working form and salary between them. According to the practice need of Mainland, a combination between the Head Prosecutor and Principal Procurator system should be advocated, which is to recover the responsibility of the Principal Procurator, to let the Head Prosecutor be a supervisor, and to make the functional difference between the head prosecutor and the department head clear, ie. the former is responsible for prosecutorial work, and the latter handles administrative work.

Key Words:the Responsibility of Prosecutors; the Head Prosecutor; the Chief Prosecutor

本文責(zé)任編輯：周玉芹