薛力

中國(guó)倡議建設(shè)21世紀(jì)“海上絲綢之路”，動(dòng)機(jī)何在？“海絲”對(duì)中國(guó)、亞洲與世界意味著什么？這是過去半年里海內(nèi)外普遍關(guān)心的問題。筆者認(rèn)為，這可能是新一屆中國(guó)政府對(duì)外戰(zhàn)略的組成部分，或許會(huì)成為中國(guó)解決南海爭(zhēng)端的一個(gè)契機(jī)。

倡議出臺(tái)的國(guó)內(nèi)外背景

國(guó)際上，奧巴馬上任初期對(duì)中國(guó)推行以接觸為主的“G2”戰(zhàn)略，無(wú)效后改而奉行“接觸加防范”的戰(zhàn)略，而且防范的力度在明顯加大：戰(zhàn)略上，先是推出“重返亞洲”，不久后調(diào)整為“亞太再平衡”；安全上，強(qiáng)化與東亞、南太平洋國(guó)家尤其是其軍事盟友的關(guān)系，增加駐軍；經(jīng)濟(jì)上，推進(jìn)TPP（跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)議）以在亞太地區(qū)排擠中國(guó)，推進(jìn)TTIP（跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)議）以進(jìn)一步壓縮中國(guó)的國(guó)際經(jīng)濟(jì)空間。

從中國(guó)的角度看，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與綜合國(guó)力的不斷提升，中國(guó)需要為下一步的發(fā)展?fàn)I造國(guó)際經(jīng)濟(jì)空間，改善外交環(huán)境?！耙蚤_放促改革”已經(jīng)被證明是有效途徑，但需要尋求新的突破口。中美關(guān)系方面，雙方正在進(jìn)行的雙邊投資協(xié)議（BIT）談判一旦完成，無(wú)疑將強(qiáng)化中美經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，并從整體上大幅度提升中國(guó)經(jīng)濟(jì)的開放程度，但中國(guó)也要為此付出相當(dāng)?shù)拇鷥r(jià)。而中國(guó)與美國(guó)的政治、外交、安全關(guān)系，在未來(lái)5～10年里改進(jìn)的空間并不大。中日關(guān)系方面，在未來(lái)十年里，經(jīng)濟(jì)聯(lián)系或可適當(dāng)發(fā)展，但政治與安全關(guān)系將處于比較脆弱的狀態(tài)。中俄關(guān)系方面，政治與安全關(guān)系已經(jīng)達(dá)到較高水平，也比較穩(wěn)定，但進(jìn)一步提升的空間不大。經(jīng)濟(jì)關(guān)系有可能進(jìn)一步深化，貿(mào)易量將會(huì)翻番，2020年達(dá)到2000億美元，但俄羅斯經(jīng)濟(jì)總量有限。因此，中國(guó)下一步經(jīng)濟(jì)與外交的拓展方向有兩個(gè)：陸地上，主要是向西拓展，通過絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，帶動(dòng)中亞、外高加索以及中東西亞，從而貫通歐洲；海洋上，主要是向南拓展，通過海上絲綢之路建設(shè)，帶動(dòng)?xùn)|盟，進(jìn)而鏈接南亞與中東，以非洲、拉美和歐洲為海上絲綢之路的三大終點(diǎn)。其中，通往歐洲的海上絲綢之路用于彌補(bǔ)亞歐陸上大通道的不足。

倡議出臺(tái)的政策意涵

倡議出臺(tái)的時(shí)間與地點(diǎn)值得關(guān)注。2013年9月7日，習(xí)近平在訪問哈薩克斯坦時(shí)提出，中國(guó)把中亞地區(qū)當(dāng)做外交的優(yōu)先方向，希望通過創(chuàng)新的合作模式，與歐亞各國(guó)共同建設(shè)起涵蓋近30億人口的“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”。10月初，他在訪問印尼時(shí)提出，東南亞地區(qū)自古以來(lái)就是“海上絲綢之路”的重要樞紐，中國(guó)愿同東盟國(guó)家加強(qiáng)海上合作，共同建設(shè)21世紀(jì)“海上絲綢之路”。緊接著這兩個(gè)倡議，中國(guó)于10月下旬召開了規(guī)格與規(guī)模都比較罕見的周邊外交工作座談會(huì)，確定了今后5～10年周邊外交工作的戰(zhàn)略目標(biāo)、基本方針、總體布局，明確了解決周邊外交重大問題的工作思路和實(shí)施方案。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要同有關(guān)國(guó)家共同努力，加快基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，建設(shè)好絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶、21世紀(jì)海上絲綢之路。這次會(huì)議突出了周邊在中國(guó)發(fā)展大局和外交全局中的重要作用。

此外，習(xí)近平2013年3月對(duì)俄羅斯的訪問，是他就任國(guó)家主席后的首次出訪。而李克強(qiáng)同年5月對(duì)印度和巴基斯坦的訪問，也是他就任國(guó)務(wù)院總理后的首次出訪。李克強(qiáng)10月中旬還訪問了文萊、越南與泰國(guó)。

由上可見，新一屆中國(guó)政府上臺(tái)后的外交思路很明確：切實(shí)落實(shí)“周邊是首要”的外交方針，以空前的力度強(qiáng)化周邊外交，盡力提升與周邊國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等聯(lián)系，為中國(guó)下一步的發(fā)展創(chuàng)造穩(wěn)定、友好、有利的周邊環(huán)境。而且，“海上絲綢之路”這一名稱，意味著它將是一條和平、安全、合作、共榮之路，將以經(jīng)濟(jì)合作帶動(dòng)沿線國(guó)家走向全面合作。對(duì)于一些國(guó)家關(guān)于中國(guó)推行“珍珠鏈”戰(zhàn)略的疑慮，是有效的消毒劑。

對(duì)于崛起中的大國(guó)來(lái)說，處理與周邊國(guó)家的關(guān)系通常要經(jīng)歷三個(gè)階段：穩(wěn)定周邊、經(jīng)略周邊、塑造周邊。中國(guó)正處于從第一階段向第二階段邁進(jìn)的過程中，為此，“擴(kuò)大統(tǒng)一戰(zhàn)線、建立周邊依托帶、培育支軸國(guó)家、孤立個(gè)別國(guó)家”可能已經(jīng)成為中國(guó)周邊外交的運(yùn)作原則。

倡議與南海爭(zhēng)端的關(guān)系

穩(wěn)定、經(jīng)略周邊國(guó)家已經(jīng)成為中國(guó)外交的優(yōu)先方向。作為海陸混合型大國(guó)，中國(guó)陸上的周邊國(guó)家眾多，支軸國(guó)家大概有哈薩克斯坦、巴基斯坦、柬埔寨，另外還有一些鄰國(guó)。海上的周邊國(guó)家包括韓國(guó)、日本、南海沿岸國(guó)家。中日兩國(guó)近年內(nèi)大幅度改善政治與安全關(guān)系的可能性不大，中韓之間政治與安全關(guān)系的提升空間也有限。南海沿岸國(guó)家就成了中國(guó)建設(shè)海上絲綢之路的首要對(duì)象，東盟國(guó)家在古代海上絲綢之路中的樞紐地位有可能重現(xiàn)。而且，東盟是中國(guó)第三大貿(mào)易伙伴，過去二十多年來(lái)，還是中國(guó)實(shí)踐多邊外交、試行新安全觀的實(shí)驗(yàn)區(qū)，并且成功建立起中國(guó)—東盟自由貿(mào)易區(qū)。可見，多方面的因素決定了東盟國(guó)家不僅是中國(guó)建設(shè)海上絲綢之路的首要實(shí)驗(yàn)對(duì)象，還事關(guān)中國(guó)這一戰(zhàn)略的成敗。

不幸的是，過去幾年里，中國(guó)與部分東盟國(guó)家之間在南海領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益方面的分歧和爭(zhēng)議，使得南海問題成為中國(guó)與東盟關(guān)系中的短板。對(duì)東盟聲索國(guó)乃至東盟整體來(lái)說，南海爭(zhēng)端已經(jīng)成為其最關(guān)心的地區(qū)安全問題（不是“之一”）。對(duì)他們來(lái)說，推進(jìn)南海爭(zhēng)端的解決、或者至少穩(wěn)定南海局勢(shì)，已經(jīng)成為最重大的安全關(guān)切。

南海爭(zhēng)端的重心與難點(diǎn)

迄今為止，南海爭(zhēng)端的重心是如何看待歷史性權(quán)利問題。在越南（某種程度上還包括菲律賓）2009年修正立場(chǎng)后，以東盟聲索國(guó)（菲律賓、文萊、馬來(lái)西亞與越南四國(guó)。如果從海洋劃界角度而言，還包括印尼）為一方，其立場(chǎng)是：依據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》來(lái)確定沿岸國(guó)家的領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)益，包括確定各國(guó)的領(lǐng)海與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)；通過多邊談判解決爭(zhēng)端，尤其是南沙海域爭(zhēng)端；《南海各方行為宣言》約束力不足，應(yīng)盡快制定《南海行為準(zhǔn)則》以壓制各方改變現(xiàn)狀的沖動(dòng)。

中國(guó)大陸與中國(guó)臺(tái)灣的觀點(diǎn)是：除了《公約》，還應(yīng)該考慮歷史因素，如歷史性權(quán)利（historic rights）與歷史性水域（historic waters）。而且，《公約》不具有回溯力，不能以《公約》否定此前的事實(shí)從而損害聲索國(guó)的權(quán)利；通過雙邊談判解決爭(zhēng)端；《南海各方行為宣言》是有效的，當(dāng)務(wù)之急不是制定《南海行為準(zhǔn)則》，而是落實(shí)《南海各方行為宣言》指針，推進(jìn)各個(gè)功能領(lǐng)域的合作，經(jīng)過相當(dāng)時(shí)期的過渡后，走向《南海行為準(zhǔn)則》；同意在《宣言》的框架下，磋商與《準(zhǔn)則》相關(guān)的事宜，但各方對(duì)此應(yīng)有合理預(yù)期，應(yīng)該排除干擾，在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上循序漸進(jìn)。

中國(guó)現(xiàn)有南海政策的內(nèi)外效果

基于上述立場(chǎng)，中國(guó)在過去幾年（特別是過去兩年）里處理南海爭(zhēng)端的做法是：堅(jiān)持九段線，強(qiáng)化對(duì)線內(nèi)水域與島礁的管理；對(duì)于區(qū)域外國(guó)家的干擾行為，堅(jiān)決頂回去；不主動(dòng)惹事，但對(duì)某些聲索國(guó)改變現(xiàn)狀的行為，采取強(qiáng)有力的反制措施，使之得不償失；淡化南海問題對(duì)中國(guó)—東盟關(guān)系的影響，把重心放在拓展雙邊共同利益上；嘗試以雙邊途徑推進(jìn)某些議題；不完全拒絕多邊途徑，但主張穩(wěn)步推進(jìn)《準(zhǔn)則》磋商。

中國(guó)的上述應(yīng)對(duì)，改變了從前那種被動(dòng)應(yīng)對(duì)、缺乏章法的狀態(tài)，贏得了國(guó)內(nèi)大多數(shù)民眾的支持。但也引發(fā)了一些中國(guó)不希望看到的后果：受其本國(guó)媒體影響，東盟聲索國(guó)民眾對(duì)中國(guó)的印象大幅度變差，反對(duì)中國(guó)的聲音明顯變強(qiáng)；東盟聲索國(guó)覺得自己“受欺負(fù)”，安全環(huán)境變差。為此，除了“抱團(tuán)取暖”外，東盟聲索國(guó)還要求把南海問題變成東盟與中國(guó)之間的議題，部分聲索國(guó)加緊倒向美國(guó)以增加“安全感”，或要求國(guó)際仲裁機(jī)構(gòu)出面“主持公道”。美國(guó)加大了對(duì)南海問題的干預(yù)，扶持東盟聲索國(guó)以“恢復(fù)地區(qū)平衡”，日本、印度等區(qū)域外大國(guó)也以不同方式加大了對(duì)東盟聲索國(guó)的支持；國(guó)際社會(huì)在南海問題上為中國(guó)說話的聲音比較弱，在歐美澳媒體輿論與專家學(xué)者中，不利于中國(guó)的觀點(diǎn)占主導(dǎo)地位。

以“海絲”建設(shè)為契機(jī)推進(jìn)南海爭(zhēng)端解決

對(duì)中國(guó)來(lái)說，和平發(fā)展依然是首要戰(zhàn)略，現(xiàn)階段提出的塑造絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶、重構(gòu)“海上絲綢之路”，總體上還屬于初步的政策構(gòu)想，并沒有詳細(xì)的實(shí)施細(xì)節(jié)。但從發(fā)展勢(shì)頭看，有可能逐步發(fā)展為國(guó)家中期對(duì)外戰(zhàn)略。更大的可能是，演化為未來(lái)十年的周邊戰(zhàn)略。

近年來(lái)，某些東盟聲索國(guó)在南海問題上的表現(xiàn)顯得非常焦躁，頻頻制造事端。而中國(guó)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期里認(rèn)為“南海問題還沒有到解決的時(shí)候”。但是，隨著建設(shè)21世紀(jì)“海上絲綢之路”倡議的提出，南海問題的解決，有必要提上議事日程。

雖然有些人聲稱“南海必有一戰(zhàn)”，但筆者認(rèn)為這并沒有成為決策者的主流思維。新一屆中國(guó)政府的立場(chǎng)依然是“以和平方式，通過平等對(duì)話和友好協(xié)商妥善處理，維護(hù)雙方關(guān)系和地區(qū)穩(wěn)定大局”。而且，針對(duì)推進(jìn)周邊外交、建設(shè)“海上絲綢之路”，決策層有一些新提法。依據(jù)這些新提法，我們嘗試就解決南海爭(zhēng)端給出若干政策建議。

第一，要建設(shè)“一個(gè)更加緊密的中國(guó)—東盟命運(yùn)共同體”，“突出體現(xiàn)親、誠(chéng)、惠、容的理念”，“多做得人心、暖人心的事，使周邊國(guó)家對(duì)我們更友善、更親近、更認(rèn)同、更支持，增強(qiáng)親和力、感召力、影響力。要誠(chéng)心誠(chéng)意對(duì)待周邊國(guó)家，爭(zhēng)取更多朋友和伙伴”，這些提法意味著，東盟國(guó)家不是中國(guó)打壓的敵手，而是爭(zhēng)取的對(duì)象，與東盟國(guó)家的關(guān)系要盡最大力量搞好。為此，有必要進(jìn)一步清晰九段線內(nèi)涵，適當(dāng)?shù)臅r(shí)候給出嚴(yán)格的定義。同時(shí)，清晰闡明中國(guó)目前的強(qiáng)化管理，主要是為了防止改變現(xiàn)狀的事情發(fā)生，便于談判的進(jìn)行。中國(guó)的克制是實(shí)實(shí)在在的，迄今為止沒有在南沙海域開采一滴油就是個(gè)證明。

第二，中國(guó)主張“要找到利益的共同點(diǎn)和交匯點(diǎn)，堅(jiān)持正確義利觀，有原則、講情誼、講道義，多向發(fā)展中國(guó)家提供力所能及的幫助。要推進(jìn)外交工作改革創(chuàng)新，加強(qiáng)外交活動(dòng)的策劃設(shè)計(jì)，力求取得最大效果”。為此，中國(guó)將不斷推進(jìn)中國(guó)—東盟經(jīng)濟(jì)整合，在包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在內(nèi)的互聯(lián)互通、投資、產(chǎn)業(yè)合作等多方面作出安排。同時(shí)推進(jìn)非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作：反海盜機(jī)制、環(huán)境保護(hù)、生物多樣性調(diào)查、航運(yùn)安全，等等。

第三，“我們應(yīng)該摒棄冷戰(zhàn)思維，積極倡導(dǎo)綜合安全、共同安全、合作安全的新理念，共同維護(hù)本地區(qū)的和平穩(wěn)定”。為此，中國(guó)愿意從“雙邊談判”轉(zhuǎn)向“雙邊+多邊”的立場(chǎng)，認(rèn)為西沙、中沙適合在雙邊框架下解決，但不反對(duì)在南沙等多方主張交錯(cuò)的海域以多邊談判為主。

考慮到最終制定《南海行為準(zhǔn)則》是各方的共識(shí)，中國(guó)愿意在加快落實(shí)《宣言》的基礎(chǔ)上，加快《準(zhǔn)則》制定進(jìn)程。為此，中國(guó)將盡快提出自己的草案，連同東盟聲索國(guó)的版本，作為談判的基礎(chǔ)。

當(dāng)然，南海爭(zhēng)端涉及的問題很多，需要逐步解決。上面三個(gè)問題，是我們認(rèn)為比較重要、又具有可行性者。

南海爭(zhēng)端問題整體解決的過程無(wú)疑比較長(zhǎng)。但只要各方都真誠(chéng)抱著“解決問題、實(shí)現(xiàn)共贏”的態(tài)度，總能找到切入口，加速解決的進(jìn)程。21世紀(jì)“海上絲綢之路”倡議的提出，為此提供了一個(gè)契機(jī)。

（作者為中國(guó)社科院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所國(guó)際戰(zhàn)略研究室主任、副研究員）