摘要：在省直管縣體制改革進程中，存在著財權與事權下放不一致、權限下放與責任擔當不對稱、政府公共支出責任不明確、對縣級政府的監(jiān)督不到位、公務員行政能力不匹配等問題，主要原因在于思想認識不統(tǒng)一、利益需求不一致、制度體制不完善等三個方面。需要著眼于優(yōu)化政府組織結構、實現有效的政府治理，從統(tǒng)一思想認識、協(xié)調利益關系、優(yōu)化政府執(zhí)行、健全運行機制等方面深化省直管縣體制改革。

關鍵詞：省直管縣體制改革；問題；對策

中圖分類號：D035.1文獻標識碼：A文章編號：1003-0751(2014)07-0018-05

省直管縣體制改革是行政體制改革的重點內容。2010年，中央編辦確定安徽、河北、河南、湖北、江蘇、黑龍江、寧夏、云南等八省區(qū)30個縣（市）進行省直管縣體制改革試點。黨的十八大報告將“優(yōu)化行政層級和行政區(qū)劃設置，有條件的地方可探索省直接管理縣（市）改革”作為深化行政體制改革的重點之一。黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）對省直管縣體制改革作了重申。近年來，學者們分別從省直管縣體制改革的背景及意義、改革的可行性、推進路徑、政府間權力分配等方面展開了有價值的研究，但是對深化改革的具體舉措卻探討較少。本文在調查研究的基礎上，著重梳理和分析當前省直管縣體制改革進程中存在的主要問題和原因，提出深化改革的對策和建議。

一、當前省直管縣體制改革面臨的主要問題

省直管縣體制改革，主要圍繞著擴大縣級政府經濟社會管理權限、改變行政隸屬關系、調整干部管理和垂直部門管理體制等方面展開。盡管取得了一些進展，但仍然存在著亟待解決的問題，突出表現在五個方面。

1.財權與事權下放不一致

在權力下放過程中，一些事權沒有真正落實到位，事放了但權沒放，個別下放的事權缺乏充足的資源保障和法律依據，試點縣（市）政府沒有足夠的財力和法律依據履行相關事權。財政體制改革與行政體制改革不同步，導致行政權力分配與財政資源分配不對稱，市縣兩級矛盾抬頭。①盡管省、市、縣三級政府間調整了財政管理權和部分干部管理權，但是，試點縣（市）政府與原來所屬的地級市政府之間仍然有千絲萬縷的工作聯系和人員聯絡，如維穩(wěn)、計劃生育等一些考核指標還是以市為單位下達。地級市政府需要履行部分管理協(xié)調職能，但是卻面臨著管事與管人相脫節(jié)的尷尬境地。

2.權限下放與責任擔當不對稱

按照權責一致的要求，試點縣（市）政府必須承擔與其管理權限相應的責任。但是目前“放權力度大、責任不匹配”的現象比較普遍。現有的制度規(guī)定偏重于強調權限下放的類別和數目，卻缺乏與之相對稱的責任約束。在改革實踐中，試點縣（市）政府在執(zhí)行中央和省級政府相關改革政策過程中，積極向上級政府呼吁和爭取管理權限下放、充分發(fā)揮自主權和自主性的行為居多，而作為改革先行先試者，對需要承擔的政治、經濟、行政以及法律等方面的責任認知不全面，責任擔當不足。

3.政府公共支出責任不明確

省直管縣體制改革賦予試點縣（市）政府較大的自主權，在現有的政績考核指標驅動下，大多數縣級政府傾向于加大基本建設等生產性公共服務的投入，而科技、教育、衛(wèi)生和社保等服務性公共服務并沒有得到應有重視和相應改善。②同時，居高不下的行政成本又擠占了有限的公共服務支出。據統(tǒng)計，2012年某試點縣政府一般公共服務支出占公共財政總支出的比重高達20.97%，遠遠高于所在省份的平均水平，也超出該縣教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生支出所占的比重?？梢姡c重要民生領域的公共支出相比，保障機關事業(yè)單位正常運轉、支持其履行職能等占用的公共財政資源還是相當多的。這就說明，在省直管縣體制改革過程中，試點縣（市）政府的公共支出責任不明確，更重視經濟建設的投入和經濟發(fā)展的成果，相對忽視與改善公民生存和發(fā)展條件密切相關的公共服務投入。

4.對縣級政府的監(jiān)督不到位

省直管縣體制改革在權力下放和權力監(jiān)督方面沒有實現應有的平衡，權力下放的力度和幅度大于監(jiān)督的延伸性和有效性。一方面，省直管縣體制改革解除了原有的地級市對試點縣（市）政府的行政指導和監(jiān)督，由于管理幅度的擴大和地區(qū)之間的差異，省級政府面臨著巨大的行政指導和監(jiān)督的壓力。盡管現代交通和網絡技術可以提供工具性的便利條件，但是省級政府掌握的監(jiān)督信息很不全面，很難實現對試點縣（市）政府的有效指導和監(jiān)督。另一方面，盡管一部分指導和監(jiān)督權仍然由地級市政府履行，但是由于財權、事權和干部管理權限的調整，地級市政府對試點縣（市）政府的指導和監(jiān)督形同虛設，缺乏有力的指導和監(jiān)督手段，導致監(jiān)督的空洞化和低效能。上級政府指導和監(jiān)督的相對弱化、真空狀態(tài)和無序格局極易誘發(fā)部分試點縣（市）政府的短期化行為和執(zhí)行失范行為。

5.公務員行政能力不匹配

省直管縣體制改革對省、市、縣政府的職責進行重新劃分和調整，相應地對政府公務員的行政能力提出了更高的標準和要求。而目前公務員行政能力卻面臨著不適應改革形勢和要求的問題，突出表現為：行政能力不能很好地適應日益繁雜的行政任務，公共精神、責任意識、服務理念不足，缺乏工作的責任感和使命感，特別是創(chuàng)造性地執(zhí)行改革方案的開拓意識和克難攻堅精神不夠。由于管理幅度擴大、行政指導和監(jiān)管等管理工作量增加，部分省級政府公務員出現了政策理解、把握和執(zhí)行方面的能力不足，行政指導和協(xié)調等方面的本領恐慌。有些試點縣（市）政府公務員簡單地認為省直管后地位更加重要，卻忽視提升自身行政能力，缺乏必要的能力培訓。個別試點縣（市）政府公務員在局部利益的驅動下，甚至借改革之名濫用職權、違背職責，不能規(guī)范行使上級政府下放的權力，存在權力部門化、部門利益化、利益合法化的現象。

二、當前省直管縣體制改革存在問題的原因分析

造成省直管縣體制改革實踐中存在問題的原因是多方面的，既有主觀因素，也有客觀因素，主要可以歸納為思想認識、利益需求和制度體制三個方面。

1.思想認識方面原因

在省直管縣體制改革進程中，不同層級的政府和行政官員思想認識不統(tǒng)一，改革共識不足。一般認為，選擇縣級而非更高層級作為行政層級改革的突破口，是因為縣級沖擊較小，有利于避免高層意見分歧，容易形成改革共識。③但是，從試點縣（市）改革進展情況來看，并沒有形成預期的改革共識。中央政府和高層力推改革，明確部署了改革進程；省級政府和領導大力支持和鼓勵省直管縣改革，而省級職能部門出于管理幅度增加、管理業(yè)務增多和管理能力不足等方面的考慮，擔憂可能出現的管理失靈和管理不到位的問題；地級市政府作為利益流出方，對省直管縣體制改革回避的多，回應的少，被動響應的多，主動承擔的少；縣（市）政府則積極支持省直管縣體制改革，以獲取更大的發(fā)展空間和創(chuàng)造更多的發(fā)展條件。但是，由于干部管理體制的變化和調整，試點縣（市）的行政官員原來可以在地級市范圍內交流和提拔，而實行省直管之后，干部調整的范圍反而相對縮小了，他們普遍對個人職務的升遷存有擔心和困惑。加之省直管縣體制改革難度大、牽涉面廣、利益主體多，一些政府官員患上了“改革疲勞癥”，改革的擔當精神、犧牲精神、主動性和道義感不足，容易在改革困難面前望而生畏、縮手縮腳，更不愿為改革承擔責任和代價。

2.利益需求方面原因

在省直管縣體制改革進程中，各級政府的利益需求不一致，特別是試點縣（市）政府的特殊利益需求對改革進程和實效的影響最為明顯，主要表現在三個層面。

一是較大的管理權和自主權使試點縣（市）政府具有以權力謀取利益的內在沖動。在我國市場化的改革進程中，地方政府管理事務、發(fā)展創(chuàng)新等方面的權限不斷擴大，逐漸成為有特殊利益結構和行為偏好的主體。在行使地方自主權的過程中，地方政府常常會經意或不經意地超越這些權限，自主地獲取中央政府并沒有賦予的權限，不但可以根據自身的行為偏好選擇性地執(zhí)行中央政府的政策和制度規(guī)定，而且還能基于對自身利益的考量，分配社會公共資源。④如果試點縣（市）政府將可以自主支配的財政資源有效地分配在縣域發(fā)展和民生領域，就可以更好地結合本地的實際情況，逐步提高公共服務能力和治理水平。但假如為了謀取更多的部門或個人私利，則可能產生濫用、挪用財政資源的現象?？梢?，大規(guī)模、大力度的權力下放會放大政府權力與自身利益的緊密聯系，導致縣級政府在行政審批、行政收費、行政處罰、招標采購、土地補償等管理行為中，可能出現以公共權力謀取私利的情況。

二是權限下放改變了試點縣（市）政府職能部門之間原有的利益格局。在我國現行的縱向政府職能配置結構中，下放給試點縣（市）政府的經濟社會管理權限會按照不同部門的職責范圍進行對口轉接，在試點縣（市）政府部門職能轉變不到位的情況下，更容易出現職能部門之間的爭權奪利和推諉扯皮現象。

三是省直管縣體制改革給試點縣（市）政府公務員創(chuàng)設了“謀利”空間。試點縣（市）政府正職領導高配為副廳級，形成了正職與副處級副職之間更為懸殊的行政級別，進一步加大了正職在縣域發(fā)展策略選擇、招商引資、人事任免、行政工作部署等一系列工作中的話語權和決定權，也為正職以職位權力謀取個人私利提供了溫床。副職則可能為了引起正職和省管部門的重視，讓自己的職務升遷駛入快捷通道，利用分管工作之便，創(chuàng)造更多、更大的政績工程和面子工程。

3.制度體制方面原因

制度體制因素對省直管縣改革的影響和制約具體體現為三個方面。

一是省直管縣體制改革難以逾越地方政府財權與事權配置的體制性障礙。長期以來，我國地方政府間的事權配置一直缺乏明確的法律規(guī)范和制度規(guī)定，制度創(chuàng)新和制度供給明顯不足。憲法和法律只是籠統(tǒng)地規(guī)定了省、市、縣三級政府的工作職責范圍，而沒有明確劃分各級地方政府職責權限，這就造成了事權配置的模糊性和變動的任意性。省直管縣體制改革主要以政府文件的形式調整省、市、縣三級政府事權配置，盡管可能在短期內推行力度較大，但是并沒有從根本上觸動和改變政府間事權配置的方式和結構，而且更多受制于事權下放力度和范圍、官員任期調整、主要領導重視程度等人為因素，反而影響省直管縣體制改革向縱深推進。在財權調整方面，省直管縣體制改革只是通過提高轉移支付力度和效率適度增強了縣級政府的財力狀況，卻無法從根本上解決基于稅種劃分的地方收入自主權問題。

二是組織機構改革和運作管理改革失衡導致制度體系不完善。新形勢下深化行政改革的一個重大議題是，如何實現組織機構改革與運作管理改革雙管齊下、合理平衡。⑤但是，在省直管縣體制改革中，調整政府間行政隸屬關系和管理權限的組織機構改革備受重視，而如何實現事權下放與承接的有效銜接、如何提高組織績效、改進地方政府履職方式等運作管理制度和機制的設計卻沒有得到應有的關注。這就造成改革的宏觀部署與具體制度設計不配套?？h級政府的改革探索停留在行政層級、隸屬關系改革層面，無法在有效的制度規(guī)范、指導和約束下全面展開。

三是單中心、單一回路轉換機制造成改革動力不足。⑥省直管縣體制改革的目標和部署由中央政府逐級明確和下達，目前改革的實踐探索仍然是以政府層級改革為中心，相對封閉于縱向的政府機構內部，缺乏政府與外部主體間的職能調整和權力重新配置的有效整合。試點縣（市）政府的改革成效主要是向上級政府匯報、對上級政府負責，相對缺乏回應公民需求、對公民負責和對上級負責有效結合的激勵機制和考核機制。在現有的“以行政逐級發(fā)包和政治錦標賽”為特征的地方政府行政體制中⑦，更容易造成有些地方政府和行政官員過于計較個人得失和局部利益，缺乏改革的擔當精神、責任意識和創(chuàng)新動力。

三、深化省直管縣體制改革的思路對策

深化省直管縣體制改革，必須服從和服務于“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”這個總目標，從全面深化改革的需要出發(fā)，著眼于優(yōu)化政府組織結構，以更大的勇氣、智慧和共識，破解改革難題，渡過“深水區(qū)”。

1.統(tǒng)一思想認識

應從三個層面統(tǒng)一地方政府和行政官員的思想認識。

一是在政治層面上，堅持“以民為本、執(zhí)政為民”。試點縣（市）政府應當加大地方公共服務投入。在權力運行過程中，應當保證縣域內公民的各項合法權益，更加注重民意，保障公民實現有序的和有效的參與，逐步提高決策的科學化、民主化水平，使決策更加體現民意、切合縣情。

二是在管理層面上，提升治理能力。試點縣（市）政府應當擔負更多的責任，提高公共服務水平，提高政府機關效能，提升政府治理能力，實現從權力本位向權利本位轉變，從政府單中心治理向多中心治理轉變。

三是在倫理層面上，勇于擔當責任。試點縣（市）政府和公務員需要調整和優(yōu)化責任認知結構，改變責任認知的碎片化現象，全面、客觀地認識應承擔的主要責任。

2.協(xié)調利益關系

協(xié)調省、市、縣三級政府的利益關系是深化省直管縣體制改革的必由之路，為此，要做好五個方面的工作。

一是轉變職能。省、市、縣三級政府都應當以政府職能轉變?yōu)楹诵?，突出管理和服務職能，加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，把不該由政府管理的事項真正轉移出去，把該由政府管理的事項切實管好，進一步簡政放權，全面正確履行政府職能，實現有效的政府治理。

二是明確定位。在省直管縣體制改革進程中，省、市、縣三級政府應當明確自身定位、各司其職。省級政府應當在中央改革精神和宏觀部署的指導下，承擔和履行制定本省改革規(guī)劃、敦促地級市政府及時放權到位、監(jiān)督縣級政府順利承接和正確履行職權等責任。地級市政府應當正確看待改革過程中的利益流出，在事權、財權和人事權的調整中重新定位，及時下放權限，打破傳統(tǒng)的行政隸屬觀念，與直管縣建立合作關系。試點縣（市）政府應當嚴格執(zhí)行上級政府政策，確保改革方向不偏離、改革措施不走樣，積極與省、市政府溝通和協(xié)調，順利承接下放的權限，發(fā)揮體制機制的優(yōu)勢，在探索縣域治理方面有所創(chuàng)新。

三是市縣分治。在省直管縣體制改革進程中，進一步明確市縣分治的改革思路和設計，地級市作為城市型行政建制，主要負責本市的城區(qū)和郊區(qū)管理，縣作為廣域型的行政建制，主要管理農村地區(qū)的事務，將市縣之間原有的行政隸屬關系轉變?yōu)槭聶嗝魑?、地位平等的平行關系，在行政上統(tǒng)一由省直接管轄。⑧

四是劃分事權。合理劃分事權是協(xié)調省、市、縣三級政府利益關系的基礎，也是各級政府規(guī)范行政行為、配置公共財政資源的依據。要以業(yè)務同類、職責權相稱和受惠規(guī)模效益為原則，合理界定各級地方政府在行政體系中的地位和作用，盡可能對權限作出整體性的區(qū)分，使其擁有相對專門的管理領域和專屬的管理權力，改變目前的職權對等分配、總量分割的簡單劃分方式，避免職責同構問題。⑨

五是完善制度。由于縣級政府的特殊利益需求對省直管縣體制改革進程的影響比較明顯，中央和省級政府應當及時出臺相關制度，既要正視、保護和實現試點縣（市）政府正當的利益需求，更要引導其正確處理改革中的利益關系，自覺維護和增進公共利益，避免政府自利性的消極影響，限制政府自身的逐利化行為。要建立和完善定期審計的制度，規(guī)范財政資金的使用范圍和程序。要完善因公共利益需要的征地和拆遷等工作制度，嚴格相關工作規(guī)則和程序。要健全和完善環(huán)評制度，避免和防止破壞環(huán)境行為。要完善績效評價制度，進一步突出和加強與民生相關的公共財政投入、改善民生的實際效果、政府治理能力和水平、公民對政府的滿意度等評價指標的權重。

3.優(yōu)化政府執(zhí)行

縣級政府的執(zhí)行力在很大程度上決定了省直管縣體制改革的成效和經驗的可推廣性，因此，優(yōu)化政府執(zhí)行行為是深化改革的重要途徑。

一要加強干部隊伍建設。試點縣（市）政府應當充分利用省直管縣體制改革提供的有利條件，進一步優(yōu)化人力資源結構和部門人員配置。例如，可以在核定的人員編制總數內，適當增加市場監(jiān)管、社會管理和公共服務部門的人員編制，加強公安、司法、法院、檢察院等機構的人員配備。在提高執(zhí)法隊伍整體素質的過程中，應將執(zhí)法權相對集中，整合執(zhí)法主體，推進綜合執(zhí)法，理順城管執(zhí)法體制，提高城市綜合治理水平和能力。

二要將改革政策執(zhí)行“到位”。試點縣（市）政府應當嚴格執(zhí)行上級政府改革政策。在保證執(zhí)行到位的前提下，試點縣（市）政府應當結合區(qū)域發(fā)展的實際，充分利用體制機制和先行先試的優(yōu)勢，在承接管理權限下放、公開政府權力清單以及加強事中和事后監(jiān)管等方面積極探索、大膽創(chuàng)新。

三要完善獎懲機制。一方面，當試點縣（市）政府“有效執(zhí)行”上級政府政策，特別是創(chuàng)造性地執(zhí)行上級政策并取得良好效果后，應得到相應的物質或精神獎勵。另一方面，在執(zhí)行上級政府政策“失效”或“無效”后應受到相應懲罰，這樣可以有效懲戒、避免和減少“執(zhí)行后果可以忽略不計”的現象。因執(zhí)行行為不規(guī)范而造成不良影響和嚴重損失的試點縣（市）政府主要領導，除受行政處分之外，還應承擔相應的法律責任和經濟賠償。

4.健全運行機制

運行管理是深化省直管縣體制改革的重要內容，應著力加快三個方面的運行機制建設。

一是信息共享機制。省直管縣體制改革既賦予縣級政府較大的自主權，也使原有的政府縱向信息流動機制發(fā)生變化，這就必然引發(fā)各層級政府間信息互動關系結構的變化，對政府政務公開、信息整合等方面提出了新的要求。構建信息共享機制不僅有利于推進信息公開、加強對政府權力運行的監(jiān)督，更有利于緩解不同治理主體由于信息不對稱而引發(fā)的不平等地位，使資源共享、合作治理成為可能。這種新的信息共享機制既包含不同層級的政府之間，也包含黨政部門、群團組織間、政府與市場、社會等不同權力主體之間的信息共享。

二是協(xié)調機制。省直管縣體制改革在地方政府行政權力重新配置的過程中，必然要對省、市、縣三級政府的責任和利益關系進行相應調整。要根據地方政府責任、權力和利益關系變化的現實需求，構建法治化的協(xié)調機制。以法律的形式規(guī)定和限定各級地方政府及其職能部門的責任、權力和利益界限及其沖突解決方式，明確省、市、縣三級地方政府享有權力、職責范圍、履職規(guī)則、責任分擔等，逐步實現政府間關系的制度化、規(guī)范化和科學化。

三是監(jiān)督機制。必須健全省直管縣體制改革進程中的權力運行監(jiān)督機制，實現對逐漸加大的縣級政府自主權力的有效監(jiān)督和制約。既要加強對縣級政府決策和執(zhí)行進行監(jiān)督，更要強化、整合行政系統(tǒng)外部監(jiān)督，構建起以人大為中心的體制性監(jiān)督、紀檢監(jiān)察專門監(jiān)督、審計等特種監(jiān)督相結合，層級監(jiān)督與法律監(jiān)督、社會監(jiān)督與網絡監(jiān)督相結合的復合型監(jiān)督體系。⑩

注釋

①高傳勇：《省直管縣（市）體制改革的內在邏輯與當下操作》，《改革》2013年第11期。②劉佳、吳建南、吳佳順：《省直管縣改革對縣域公共物品供給的影響》，《經濟社會體制比較》2012年第1期。③李學迎：《將縣作為行政層級改革的突破口》，《行政改革內參》2012年第12期。④何顯明：《市場化進程中的地方政府角色及其行為——基于地方政府自主性的視角》，《浙江大學學報》(人文社會科學版)2007年第6期。⑤周志忍：《深化行政改革需要深入思考的三個問題》，《中國行政管理》2010年第1期。⑥周志忍：《論改革動力機制的創(chuàng)新》，《行政論壇》2010年第2期。⑦周黎安：《轉型中的地方政府：官員激勵與治理》，上海人民出版社，2008年，第311頁。⑧陶希東：《“省直管縣市”：我國深化行政體制改革的路徑選擇》，《上海行政學院學報》2009年第4期。⑨潘曉娟、呂芳：《攻堅：聚焦省直管縣體制改革》，中國社會科學出版社，2013年，第165頁。⑩徐曉林、朱國偉：《大部制治理結構優(yōu)化的推進策略與支持機制》，《公共管理與政策評論》2013年第3期。

責任編輯：浩淼

收稿日期：2014-02-10

*基金項目：國家社會科學基金項目《城鄉(xiāng)文化一體化發(fā)展研究》（12BKS038）、河南省社會科學規(guī)劃決策咨詢項目《省直管縣體制改革運行中出現的問題及對策研究》（2014D029）、河南省軟科學項目《河南地方政府公共服務市場化問題研究》（142400410841）的階段性成果。

作者簡介：賈博，女，中共河南省委黨校公共管理教研部副主任，副教授，管理學博士（鄭州451000）。