單大圣

(國務院發(fā)展研究中心，北京 100010)

教育是民生之首，教育公平是社會公平的基礎。建國以來特別是改革開放以來，中國在促進教育公平方面取得了豐碩成果，也經歷了曲折的發(fā)展過程，很值得思考和總結。

一、教育公平與社會公平

教育是教育者對受教育者身心施加影響的社會活動。教育在消費上具有一定的競爭性和排他性，教育既有事業(yè)的屬性，是一種重要的公共服務，也有產業(yè)的屬性，是服務業(yè)的重要組成部分。不管是何種形式提供的教育服務，都有促進社會公平的政策意義，這是由教育活動的特點決定的。第一，教育是提高人的素質、促進人的全面發(fā)展的根本途徑，教育需求是人的基本需求，公民受教育權利必須得到切實保障。1948年《世界人權宣言》明確指出：“人人都有受教育的權利，教育應當免費，至少在初級和基本階段應如此?！蔽覈鴤鹘y(tǒng)文化中所講的“有教無類、因材施教、人人成才”，也貫穿了人人皆有接受教育權利的思想。第二，教育能提高勞動者的“配置能力”(指勞動者發(fā)現(xiàn)機會、抓住機會，使既定資源得到最有效配置，從而使產出增加的能力)，使勞動者減少失業(yè)風險并獲得更高的收入。其實，相比于對成年人的各種補償性社會保障政策，投資教育是最有效的反貧困政策。第三，教育是規(guī)范人的行為、促進社會和諧的重要政策工具。很多研究證明，投資教育不僅可以提高勞動生產率，而且可以改善人的社會行為，對于公共健康、社會治安、環(huán)境保護、家庭生活、政治參與等都有改善作用。第四，教育是調節(jié)收入分配的重要工具。教育公平具有起點公平的意義，是社會公平的重要基礎，人們常說，收入不公影響人的一時，教育不公影響人的一生。通過接受教育，可以提升個人參與平等競爭的能力，有助于促進社會縱向流動。許多研究發(fā)現(xiàn)，在大多數(shù)國家，教育收益率都隨著經濟發(fā)展而逐漸提高，并超過物質資本的投資收益率。[1]

基于此，為全體公民提供數(shù)量充分、質量可靠和成本合理的基本公共教育服務，是政府正確履行職能的基本要求。與其他社會政策手段相比，教育在促進社會公平方面的作用更加積極，也更為復雜。如果說大多數(shù)社會政策僅僅是解決生存危機的預防性措施，那么教育才是更加全面的、公平的和可持續(xù)發(fā)展的，是更加積極的保障措施，也是符合科學發(fā)展觀要求的、以人為本的、促進經濟社會協(xié)調發(fā)展的公共政策。[2]

二、中國在教育公平方面取得的進展

為盡快改變教育落后的狀況，黨和政府高度重視教育事業(yè)，經過60多年的艱苦努力，中國教育事業(yè)的面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，建成了世界上規(guī)模最大的教育體系，教育普及水平不斷提高。2011年底，全面普及了九年義務教育。高等教育實現(xiàn)了大眾化，中等和高等職業(yè)教育招生規(guī)模占了高中階段教育和高等教育的一半左右。不過，盡管中國教育事業(yè)總體上向好的方向發(fā)展，但是教育與社會公平的關系在過去幾十年里都經歷了曲折的歷程。

計劃經濟時期，受教育者通常享受免費教育或者只付出極低的成本，教育具有很強的福利性。城鎮(zhèn)提供的普通學歷教育與職工技能培訓，均屬于國家公共福利，在統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制下，單位和企業(yè)提供的學校教育事實上也屬于國家福利教育，農村教育則是在國家支持下由農村集體舉辦的集體福利。[3]從20世紀80年代中期開始，高等學校實行公費生、自費生、委培生制度，對一部分計劃外的學生實行收費。20世紀90年代中期，義務教育階段公立學校收取少量雜費，非義務教育階段實行收費制度。這一時期，圍繞應對亞洲金融危機、擴大內需的政策目標，在理論界和實際工作部門不斷占據優(yōu)勢的“教育產業(yè)化”觀念進一步弱化了政府的投入責任?？焖僭鲩L的教育收費超過了城鄉(xiāng)居民的支付能力，盡管同時期也出臺了一些學生資助政策，但統(tǒng)一的學生資助制度長期缺失，一度造成部分學齡兒童少年因貧困而失學。*國家教育發(fā)展研究中心在1994-1995年進行的一項大型義務教育專項調查表明貧困地區(qū)兒童失學的首要原因是家庭貧困。同時期加快推進的財稅體制改革未形成合理的社會事業(yè)投入機制，造成城鄉(xiāng)、區(qū)域教育投入很不平衡，在區(qū)域內部，還形成了重點學校和非重點學校的巨大差異，造成了很多問題。

進入新世紀，教育公平問題受到了前所未有的關注，特別是黨的十六大以來，通過全面免除農村義務教育學雜費，將義務教育全面納入財政保障范圍，真正實現(xiàn)了的義務教育免費。在此基礎上，十多年來，教育公平方面取得了積極進展。

第一，財政性教育經費投入極大增加。1993年，《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出了“逐步提高國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例，本世紀末達到百分之四”的目標。由于各種原因，這個目標未能如期實現(xiàn)。2010年，《教育規(guī)劃綱要》進一步明確提出“提高國家財政性教育經費支出占國內生產總值的比例，2012年達到4%”。兩年多來，通過提高財政教育支出占公共財政支出比重、拓寬財政性經費來源渠道、督促各地落實財政教育投入，2012年國家財政性教育經費支出21994億元，占GDP比例首次超過4%。

圖1 2002-2010年國家財政性教育經費占GDP比例

資料來源：袁貴仁主編：《百年大計教育為本——黨的十六大以來教育事業(yè)改革發(fā)展回顧》，人民出版社2012年版，第297頁。

第二，農村地區(qū)、邊遠貧困地區(qū)、民族地區(qū)教育事業(yè)得到明顯加強。通過實施一系列重大工程項目，農村學校辦學條件得到了很大改善，通過深入實施師范生免費教育政策、中小學教師國家級培訓計劃、邊遠艱苦地區(qū)農村學校教師周轉宿舍建設等，農村教師整體素質和農村教師地位待遇顯著提高，全國農村小學大專及以上學歷、初中本科及以上學歷教師比例分別達到2011年的78.6%、62.8%的歷史最好水平。加大對中西部地區(qū)教育的政策傾斜力度，加強東中西部的教育協(xié)作，實施對口支援西部地區(qū)高等學校計劃、支援中西部地區(qū)招生協(xié)作計劃，扎實推進教育援疆、教育支援西藏和四省藏區(qū)工作，西部和民族地區(qū)的主要教育發(fā)展指標與全國平均水平差距正在縮小。

第三，義務教育全面實現(xiàn)免費，均衡發(fā)展深入推進。2005年到2006年，建立了中央和地方分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障新機制，全部免除農村義務教育階段學生學雜費，政府還補助學校公用經費、維修改造校舍、免費提供教科書、補助寄宿生生活費等，據統(tǒng)計，政策實施當年就有近20萬名因貧困輟學學生返回學校。[4]1122008年進一步免除城市義務教育學雜費，從而把義務教育全面納入國家財政保障范圍，實現(xiàn)了真正意義上的免費義務教育。2005年，教育部明確提出要把均衡發(fā)展作為實現(xiàn)“兩基”之后義務教育發(fā)展的一項重要任務，以遏制城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間和校際之間教育差距擴大的勢頭，各地在推進義務教育均衡發(fā)展方面出了很多真招實招，創(chuàng)造了很好的經驗。

第四，進城務工人員隨遷子女、農村留守兒童和殘疾人等特殊群體接受教育的權利得到較好保障。2003年，國務院明確了“以輸入地政府管理為主、以全日制公辦中小學為主”的政策，督促各地接收進城務工人員隨遷子女接受義務教育，同時建立中央財政對解決隨遷子女接受義務教育較好的地區(qū)實行獎補的機制，2012年，全國義務教育階段在校隨遷子女1394萬人，約80%在公辦學校就讀，隨遷子女在流入地接受義務教育問題初步解決。同時，加快寄宿制學校建設，滿足留守兒童住宿需求，積極構建政府、社區(qū)、學校、家庭多方聯(lián)動的留守兒童教育與管理服務網絡。修訂《殘疾人教育條例》，健全特殊教育保障機制，目前，有超過一半的殘疾學生在普通學校隨班就讀，一個學校教育、家庭教育與社會教育相配合的殘疾人教育體系正在形成。

第五，職業(yè)教育快速發(fā)展。2002和2005年，國務院兩次召開全國職業(yè)教育工作會議，頒布了兩個大力發(fā)展職業(yè)教育的決定，強調把發(fā)展職業(yè)教育作為經濟社會發(fā)展的重要基礎和教育工作的戰(zhàn)略重點，中等和高等職業(yè)院校招生數(shù)從2002年的565萬人增長到2012年的1134萬人，基本上翻了一番，職業(yè)院校教師學歷水平、職務(職稱)結構大幅改善，“雙師型”教師隊伍建設取得明顯進展，職業(yè)教育在辦學上以服務為宗旨、以就業(yè)為導向，與促進就業(yè)、消除貧困緊密結合起來，面向社會、面向市場，近年來，平均每年有近千萬獲得中等以上技術技能的畢業(yè)生進入就業(yè)市場，職業(yè)院校畢業(yè)生一直保持較高就業(yè)率，起薪水平也體現(xiàn)出較為明顯的比較優(yōu)勢。

第六，家庭經濟困難學生上學基本得到保障。在義務教育經費保障新機制確立后，國家及時將學生資助體系建設的重點轉移到非義務教育階段，經過幾年攻堅，目前已建立起完整的覆蓋學前教育至研究生教育階段的國家資助政策體系。普通高中階段，以國家助學金為主體、學校減免學費等為補充；在中等職業(yè)教育階段，以國家助學金和國家免學費為主，頂崗實習、學校獎學金和減免學費等為輔；在高等教育階段，形成國家獎學金、國家勵志獎學金、國家助學金、研究生普通獎學金、地方政府獎助學金、國家助學貸款、基層就業(yè)學費補償貸款代償、應征入伍服義務兵役學費補償貸款代償、校內獎助學金、校內無息借款、勤工助學、特殊困難補助、伙食補貼、減免學費等多元混合資助的體系。同時，建立“綠色通道”制度，確保家庭經濟困難新生順利入學，并在中央部屬師范院校實行免費師范生政策。[4]74-75

總的來看，相比較前一段時間在教育領域過度強調產業(yè)化、商品化、市場化導向，現(xiàn)在更強調基本公共教育服務的均等化，方向是正確的。《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》提出“十二五”期間，政府將提供免費的九年義務教育和各級各類教育資助等基本公共服務，將教育納入基本公共服務的范疇，標志著對教育公平從認識上和實踐上都進入新的發(fā)展階段。

三、中國在教育公平方面存在的問題和挑戰(zhàn)

由于歷史、國情、發(fā)展階段和體制等因素的制約，中國在教育的公平性方面還存在不少問題。近些年來，人民群眾對教育的期盼越來越高，發(fā)展中的一些新趨勢也對教育公平提出了新的挑戰(zhàn)。

(一)城鄉(xiāng)、區(qū)域、校際之間的教育發(fā)展差距還較大

一是區(qū)域間教育發(fā)展差距大。越是經濟欠發(fā)達地區(qū)，教育的公共投入反而越少，目前東部經濟發(fā)達地區(qū)已經基本普及從學前到高中階段教育，而中西部欠發(fā)達地區(qū)尤其是邊遠貧困地區(qū)以及民族地區(qū)，財政自給率低，教育投入穩(wěn)定增長機制尚未形成，普遍辦學條件落后，在一些自然條件惡劣的地區(qū)，貧困發(fā)生率高，學生居住分散，信息相對閉塞，社會傳統(tǒng)習俗觀念深厚，群眾受教育觀念落后，控輟保學和鞏固普及成果的壓力很大。二是城鄉(xiāng)間教育發(fā)展差距大。城鄉(xiāng)間生均撥款、師資水平、辦學條件差距依然存在，根本改變農村教育的落后面貌還需要較長的時間。隨著農村學齡人口減少、農村勞動力向城市流動、農村居民對高質量教育需求提高，農村生源進一步減少，農村教師隊伍不穩(wěn)定，加上不合理的布局調整，一些農村學校日益凋敝，很令人擔心。在快速城市化過程中，還出現(xiàn)了學生上學路程普遍變遠、上學交通安全存在隱患、寄宿制學校辦學條件不到位、進城務工人員子女和留守兒童教育等新問題，[5]最近出現(xiàn)的校車事件、上學遠現(xiàn)象、貴州流浪兒童事件等集中反映了這方面的情況。三是學校間發(fā)展差距大。在區(qū)域內部，盡管免試就近入學是《義務教育法》明確要求，但由于歷史上政府“重點發(fā)展”的教育發(fā)展戰(zhàn)略和新形勢下名校的累積效應和政府對重點學校的投入傾向，學校之間的差距短期內很難完全改變，造成嚴重的擇校問題。

(二)人民群眾對高質量、多層次、個性化的教育需求與有限優(yōu)質教育資源之間的矛盾日益突出

隨著城鄉(xiāng)居民收入水平不斷提高，消費結構加快轉型升級，人民群眾提高生活質量、追求個人幸福迫切需要享受更高質量的教育，從而在“有學上”的問題解決之后，又面臨著“上好學”的問題。隨著社會主義市場經濟深入發(fā)展、社會利益格局不斷分化，人民群眾對多層次、個性化的教育需求持續(xù)快速增長，表現(xiàn)在中小學生課外輔導需求旺盛、擇校費成為普遍現(xiàn)象、出國留學出現(xiàn)低齡化趨勢等等。[6]由于教育是人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，是社會顯示度極高的社會服務，結果可衡量、群眾能感知，大多數(shù)人可能不懂得啟發(fā)式、探究式、討論式、參與式教學等概念，但是他們有能力、有智慧對教育服務做出自己的判斷，社會的高度期盼對教育發(fā)展提出了相當苛刻的要求。同時也要看到，我國仍然處于社會主義初級階段，人口多，發(fā)展不平衡，受經濟社會發(fā)展水平的較強約束，優(yōu)質教育資源非常短缺，短時期里不能充分滿足人民對教育特別是對高水平教育的需求，也難以統(tǒng)籌兼顧不同人群對教育的個性化需求。

(三)社會成員通過接受教育改善自身命運的作用受到制約

近些年來，盡管全民教育普及水平全面提高，但教育在促進社會縱向流動方面的作用卻不如改革初期那樣明顯，主要是教育培養(yǎng)的人才不能完全適應社會需要，突出體現(xiàn)在職業(yè)教育和高等教育方面。一是職業(yè)教育缺乏吸引力。近年來，職業(yè)教育快速發(fā)展，但是制約職業(yè)教育發(fā)展的深層次問題還沒有根本解決，職業(yè)教育總體上還處在依靠低成本、規(guī)模擴張謀求發(fā)展的階段，辦學特色不鮮明，人才培養(yǎng)模式滯后，專業(yè)設置和教學內容與就業(yè)需求聯(lián)系不緊密，難以保障畢業(yè)生能就業(yè)、就好業(yè)，加上職業(yè)資格準入制度不完善，重知識、輕技能等傳統(tǒng)觀念的影響，技能型人才的社會地位和收入不高，現(xiàn)實中，多數(shù)學生不愿意主動報考職業(yè)學校，甚至出現(xiàn)抵觸情緒，一些地區(qū)職業(yè)學校招生人數(shù)被認為包含水分等，社會公眾從所見所聞中得出的直觀感受是只有學業(yè)失敗者、社會地位低下者以及經濟能力不足者才會選擇讀職業(yè)學校，職業(yè)教育被根深蒂固的貼上“次等教育”、“二流教育”的標簽，再加上個別學校的虛假宣傳和承諾、違規(guī)辦學等行為，進一步降低了職業(yè)教育的吸引力。二是高等教育質量不高。改革開放以來，高等教育總體處于穩(wěn)定發(fā)展態(tài)勢，但總的質量還不高，高等學校在創(chuàng)新人才培養(yǎng)和制度建設等方面與國際一流大學相比仍存在明顯不足，人才培養(yǎng)質量不適應經濟社會發(fā)展需要，畢業(yè)生在批判性思維和獨立思維能力方面，在創(chuàng)新精神和實踐能力方面，在對經濟和科技發(fā)展的適應性和靈活性方面，與一些發(fā)達國家的畢業(yè)生相比還有相當?shù)牟罹郲7]。

(四)快速城鎮(zhèn)化對教育公平提出了嚴峻挑戰(zhàn)，出現(xiàn)了許多新情況新問題

在快速城鎮(zhèn)化過程中，勞動力和社會成員在城鄉(xiāng)之間頻繁流動并逐步向城鎮(zhèn)聚集的特征更加明顯，而且將會持續(xù)相當長一段時間。人口頻繁流動與教育屬地化管理體制之間存在著深刻的矛盾，教育的屬地化投入與管理并不利于當?shù)卣畬α鲃尤丝谧优慕逃度?，因為財政投入與教育績效都不把流動人口子女教育納入考核范圍，盡管近些年來在流動人口子女接受義務教育方面做出了很大的努力，但緊接著又有接受義務教育后在當?shù)貐⒓由龑W考試、接受更高一級教育的問題?？偟膩砜?，流動人口子女特別是農民工子女求學成本過高，受教育機會仍然很有限，而且質量較差，在流入地公辦學校就讀的農民工子女面臨著一系列學習、心理等壓力，教育效果并不理想，由此導致新一代農民工就業(yè)技能差，已經成為制約他們在城鎮(zhèn)尋找穩(wěn)定工作、長期扎根城市、實現(xiàn)市民化的重要因素，[2]這也是當前中國城鎮(zhèn)化質量不高或者“半城市化”的重要表現(xiàn)。同時，人口在城鄉(xiāng)間的頻繁流動還帶來留守兒童問題，由于父母不在身邊，親情缺失，這些孩子在安全、學習、情感等方面還存在不少問題，短期內難以解決。

四、進一步促進教育公平的政策建議

根據教育規(guī)律的內在要求和中國教育發(fā)展的實際，繼續(xù)推進教育公平，仍然是當前和今后一個時期中國教育改革發(fā)展的全局性工作要求。促進教育公平，首先要做到教育制度規(guī)則公平，依法治教、依法治校；其次要保障公民依法享有接受良好教育的機會，縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域、校際差距，實現(xiàn)基本公共教育服務均等化，保障家庭經濟困難子女、進城務工人員子女、留守兒童、殘疾人等特殊人群平等接受教育。

(一)建立財政教育投入穩(wěn)定增長機制，增強投入的公平性

教育投入是發(fā)展教育事業(yè)的重要物質基礎，基于教育的公共屬性，教育經費以政府投入為主，既是世界上主要發(fā)達國家的普遍做法，也是我國歷史與國情所決定的。其中，義務教育應全面納入財政保障范圍，實行國務院和地方各級人民政府根據職責共同負擔、省級政府負責統(tǒng)籌落實的投入體制，非義務教育可實行以政府投入為主、受教育者合理分擔、其他多種渠道籌措經費的投入機制。2012年4%目標的實現(xiàn)是中國教育史上的里程碑，來之不易，未來中國發(fā)展教育事業(yè)，仍然需要加大公共財政對教育的投入。同時也要看到，當前4%目標較多的是靠一定歷史時期里行政力量強力推動、各級政府層層落實實現(xiàn)的，成績還很脆弱，各地進展不平衡，特別是一些欠發(fā)達地區(qū)，財政支出壓力很大，容易反彈。要在已有成績的基礎上，推動教育經費籌集和管理朝著制度化、科學化方向發(fā)展，建立財政教育投入穩(wěn)定增長機制。一是要切實落實《教育法》有關規(guī)定，各地財政支出總額中教育經費所占比例應當隨著國民經濟的發(fā)展逐步提高，保證教育財政撥款的增長高于財政經常性收入的增長，使按在校學生人數(shù)平均的教育費用逐步增長，保證教師工資和學生人均公用經費逐步增長。二是制定好各級各類教育投入標準，標準是投入的依據，要研究制定學校辦學基本標準，制定和完善各級各類教育生均經費標準和生均財政撥款標準，并建立穩(wěn)定增長機制。三是建立對地方政府財政教育投入的常態(tài)監(jiān)測機制，加強問責，督促地方政府加大財政投入。

為保證公平分配，應合理選擇財政教育投入的分配方向和重點。根據當前的實際情況，財政教育經費的投入重點應集中在以下方面：一是公共教育投入向學前教育、職業(yè)教育等薄弱環(huán)節(jié)傾斜。實施好國家學前教育重大項目，努力擴大中西部地區(qū)和農村地區(qū)學前教育資源，各級政府盡快扭轉財政性學前教育經費投入不足的局面，順應人民群眾通過接受職業(yè)教育提高技能、改變命運的美好愿望，應進一步加大職業(yè)教育投入，增強職業(yè)教育吸引力。二是公共教育投入向農村地區(qū)、邊遠貧困地區(qū)、民族地區(qū)傾斜。中央財政加大對老少邊窮地區(qū)和民族地區(qū)教育的轉移支付力度，加大支持集中連片特困地區(qū)、西藏、新疆和其他民族地區(qū)發(fā)展力度，扶持人口較少民族教育事業(yè)發(fā)展，加強省級政府對區(qū)域內教育的統(tǒng)籌力度，增強縣級政府提供基本公共教育服務財力保障。三是扶持特殊困難學生入學。要繼續(xù)加大家庭經濟困難學生資助力度，繼續(xù)擴大資助范圍，擴展資助領域，提高資助標準，繼續(xù)解決好進城務工人員隨遷子女在城市接受各級各類教育和農村留守兒童上學問題，切實保障殘疾人受教育權利。四是加強教師隊伍建設。加強教師培養(yǎng)培訓，提高教師地位待遇，使教師成為全社會更受尊敬、更令人向往的職業(yè)，引導優(yōu)秀教師到薄弱地區(qū)和薄弱學校任教，讓他們“下得去、留得住、干得好”。

(二)促進各級各類教育入學機會公平

教育公平的關鍵是機會公平，讓入學機會在區(qū)域、城鄉(xiāng)、階層之間分配更加公平，重點是促進義務教育均衡發(fā)展，保障公民依法享有受教育的權利。

一是促進義務教育均衡發(fā)展?，F(xiàn)階段，每個地區(qū)、每所學校都應該牢固樹立義務教育均衡發(fā)展的理念，再也不能片面地將個別學校的超常發(fā)展作為本區(qū)域的政績，而應該將義務教育發(fā)展的均衡性作為第一政績。義務教育均衡發(fā)展內涵豐富，基本目標是每一所學校符合國家辦學標準，辦學經費得到保障。教育資源滿足學校教育教學需要，開齊國家規(guī)定課程。教師配置更加合理，提高教師整體素質。學校班額符合國家規(guī)定標準，消除“大班額”現(xiàn)象。[8]在義務教育均衡發(fā)展中，辦學條件的均衡是基礎，生源的均衡是突破，師資的均衡是關鍵。[4]121-122《教育規(guī)劃綱要》要求推進義務教育學校標準化建設，均衡配置教師、設備、圖書、校舍等資源，并組織實施義務教育學校標準化建設的重大項目，這是推動均衡發(fā)展的基礎性工作。從長遠上說，還應建立和完善“經費保障機制”、“資源共享機制”、“師資交流機制”、“生源調配機制”、“扶貧濟弱機制”和“監(jiān)督評估機制”，形成促進義務教育均衡發(fā)展的長效機制。[9]

二是促進高等教育入學機會公平。2012年中國高等教育毛入學率達到30%，與幾十年前相比，適齡青少年接受高等教育的機會大大增加，但高等教育入學機會在群體之間存在較大差異。目前農村學生高考錄取人數(shù)所占比例與其報名人數(shù)所占比例大體相當，農村學生與城市學生進入普通高校學習的機會基本相同，但上重點高校的比例仍然偏低，[10]在分省計劃招生的體制下，部分高等教育資源相對缺乏、考生數(shù)量多、升學壓力大的省區(qū)高考錄取機會明顯偏低。有研究表明，來自較高收人家庭的學生比例在全國重點大學(985高校)比來自較低收入家庭的學生占優(yōu)勢，而在一般高校來自較低收人家庭的學生比例相對高于來自較高收人家庭的學生。[11]高等教育入學機會差異既有基礎教育發(fā)展不均衡的原因，也有政策、體制不合理的原因。要完善高等學校招生名額分配方式，通過改進高水平大學招生名額的分配原則，對少數(shù)民族學生、殘疾學生、農民工子女、農村學生、家庭經濟困難學生的入學給予政策傾斜，鼓勵高校按照人口自然比例安排少數(shù)民族學生招生份額，為農村學生和農民工子女平等就學創(chuàng)造更好條件，落實好國家扶貧定向本科招生專項計劃和免費師范生、農村定向免費醫(yī)學生等招生計劃。加強內地高中階段民族班和高校民族預科教育，本?？普猩媱?、研究生培養(yǎng)計劃向民族地區(qū)高校和民族院校傾斜。建立招生公平動態(tài)監(jiān)測機制，綜合運用招生計劃、財政撥款等手段予以調控，維護入學機會公平。

(三)提高職業(yè)教育質量，增強職業(yè)教育吸引力

當前發(fā)展職業(yè)教育，最重要的是要增強職業(yè)教育的吸引力，這是非常難的工作，需要多管齊下。一是努力提高職業(yè)教育質量。要繼續(xù)加大職業(yè)教育投入，改善辦學條件，加強“雙師型”教師隊伍建設，更多聘請行業(yè)企業(yè)的專業(yè)人才和能工巧匠擔任兼職教師。重點要推進產教結合與校企合作，鼓勵行業(yè)企業(yè)參與管理和辦學，促進職業(yè)教育與行業(yè)產業(yè)企業(yè)需求的結合，增強職業(yè)教育的針對性。二是繼續(xù)加強學生資助，完善制度機制，讓更多低收入家庭子女能夠接受職業(yè)教育。要在現(xiàn)行資助政策的基礎上，按照經濟發(fā)展程度和學生家庭經濟條件等劃分不同的資助標準，體現(xiàn)差異性，將資助資金更廣、更深的惠及最貧困的學生。目前民族地區(qū)、邊境地區(qū)、西部地區(qū)等還有一批初中畢業(yè)生不能接受中等職業(yè)教育，而許多城市本地畢業(yè)生不能滿足所有普高和中職的接納量，應加強城鄉(xiāng)、區(qū)域合作，讓更多的農村和西部地區(qū)學生能接受優(yōu)質職業(yè)教育。三是拓展中等和高等職業(yè)學校畢業(yè)生繼續(xù)深造的途徑和渠道。目前職業(yè)院校的畢業(yè)生的繼續(xù)學習有在職繼續(xù)學習和直接升學兩個渠道，應根據各地產業(yè)發(fā)展需求，擴大高等職業(yè)學校對口招收中等職業(yè)學校畢業(yè)生比例，積極推進五年制職業(yè)教育模式，開展高職注冊入學試點，有計劃的開展普通高校對口招收中等職業(yè)學校，加快發(fā)展繼續(xù)教育，為中等和高等職業(yè)學校畢業(yè)生在職繼續(xù)學習創(chuàng)造條件。四是推進用人制度改革，建立重能力、重貢獻的用人制度，提高技能人才的待遇。建立健全就業(yè)準入制度和職業(yè)資格證書制度，先培訓、后就業(yè)，保護職業(yè)學校合格畢業(yè)生的就業(yè)機會，全面推進學歷文憑和職業(yè)資格“雙證書”制度，推進學校課程標準與職業(yè)技能標準相銜接，大力宣傳弘揚“三百六十行，行行出狀元”的社會風尚。

(四)提高高等學校人才培養(yǎng)水平

建設人力資源強國，不僅需要培養(yǎng)數(shù)以億計的高素質勞動者，也要培養(yǎng)數(shù)以千萬計的專門人才和一大批拔尖創(chuàng)新人才，高等學校是培養(yǎng)專門人才和拔尖創(chuàng)新人才的主體，要立足經濟社會發(fā)展和人的全面發(fā)展需要，更加注重優(yōu)化學科專業(yè)結構和形成辦學特色，提高人才培養(yǎng)水平。當前應根據我國發(fā)展階段的新特征，克服千校一面的弊端，積極引導各高校合理定位、特色發(fā)展。從人才培養(yǎng)層次和類型結構看，本科教育應大力培養(yǎng)應用型人才、復合型人才，加強緊缺人才特別是新興學科、交叉學科人才培養(yǎng)；碩士研究生教育應在增加專業(yè)學位類別的基礎上，不斷提高專業(yè)學位研究生的比例；博士研究生教育應進一步改革培養(yǎng)機制，提升科研創(chuàng)新能力，大力培養(yǎng)拔尖創(chuàng)新人才，從而使各層次、各類型人才更好地滿足社會多樣化需求。要在高校分類的基礎上，切實從整體上提高高等教育質量。高等教育具有人才培養(yǎng)、科學研究和社會服務三大職能，但從民生建設的角度來看，高等學校質量和特色的核心仍在于人才培養(yǎng)，必須讓學校和教師把更多的時間和精力放到教學和培養(yǎng)學生上來，要推進學校常態(tài)質量監(jiān)測、院校評估、專業(yè)評估等各種形式的本科教學評估制度。同時，要加強實踐教學、生產勞動、社會調查等社會實踐活動，探索高等學校與科研院所、行業(yè)企業(yè)聯(lián)合培養(yǎng)人才模式，提高學生創(chuàng)新精神和實踐能力。

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