王 曦, 陳中飛
自1978年以來,我國宏觀經(jīng)濟的基本背景是漸進的和全方位的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型,“摸著石頭過河”的改革方式則成為貫穿于其中的總體改革思路或者方式(Chenggang Xu,2011)①在談到中國發(fā)展經(jīng)驗輸出問題時,林毅夫也說:就中國經(jīng)驗來講,中國最值得推廣和借鑒的就是務實主義,也就是摸著石頭過河?!兜谝回斀?jīng)日報》2008年2月13日。。但是隨著改革推進到今日,開始進入“攻堅期”和“深水區(qū)”,這種改革方式帶來的弊端也日益呈現(xiàn)。不少學者開始質(zhì)疑這種改革方式在新時期的適用性,并提出要樹立“新改革觀”(吳敬璉,2004;魏加寧,2005;胡鞍鋼,2005;王曦和舒元,2011)。但是何謂“新改革觀”,其涵義至今仍然是模糊不清的,相關研究仍顯粗淺。即便是對于什么是“新改革觀”,它應該包含哪些基本要素這樣的基本問題,仍然缺乏相應論述②國內(nèi)外有關改革動力、路徑和成效的討論較多(如Gerard Roland,2000;Norbert Funke, 1993;Ronald I. McKinnon,1982;Sebastian Edwards,1989;蔡昉,2008;吳敬璉,2004;鄒薇和莊子銀,1995;樊綱,1993;林毅夫等,1993等,以及后文所及)。但尚沒有系統(tǒng)討論改革觀問題的文獻。就中國當前的新改革觀問題,目前爭論仍只是思想火花的碰撞。。自2010年之后,一種“頂層設計”的論點似乎在引領思潮,但鄧聿文(2011)認為,專家和學者目前對“頂層設計”的內(nèi)涵莫衷一是,在缺乏基本共識和改革動力的情況下,推行“頂層設計”并不可行。對于鄧聿文所提的“基本共識”,筆者深以為然,因為共識正是改革前進的前提。探討共識所在,以為新時期的改革設計和推進確立基本點,正是本文的寫作初衷。
在構(gòu)詞上,“新改革觀”是“改革觀”和“新”的組合。因此,首先必須界定何謂“改革觀”。就此,本文第二部分將定義其概念,并闡述其具體內(nèi)涵應包含“改革價值觀”、“改革取向觀”、“改革主體觀”、“改革方式觀”和“改革順序觀”五個基本要素,以及各個要素所應遵循的一般原則。其次,談到“新”,必然是針對“舊”而言的,即應討論如何揚棄舊的改革模式。于是,關于“摸著石頭過河”利弊的討論,就是本文第三部分的主旨。在此基礎上,文章第四部分具體闡述我們對于“新改革觀”五個基本要素所應遵循的一般性原則的看法。論文將在結(jié)語中簡評時下流行的“頂層設計”論。
就筆者所見,本文應是首次系統(tǒng)地論述“新改革觀”問題。還需要說明,本文所提改革,意指中國的經(jīng)濟體制改革,但本文的思辨邏輯則不僅限于經(jīng)濟體制改革。
目前尚未出現(xiàn)對“改革觀”的定義,也未出現(xiàn)關于改革觀內(nèi)涵的具體論述。因此有必要先行論述,以為之后的討論確立準繩?!案母铩笔侵父淖兣f制度、舊事物(《辭海》,上海:上海辭書出版社,1999年,第2911頁)?!坝^”則是對某一事物總的和基本的看法,是一個共同體成員所共享的信仰、價值、技術等等的集合。筆者對于“改革觀”的定義為*這個定義部分借鑒了科學學中范式(paradigm)的概念和理論。范式是美國科學哲學家托馬斯·庫恩(Thomas Kuhn) 提出并在《科學革命的結(jié)構(gòu)》(1962)中系統(tǒng)闡述的。:
從事改革的研究和決策者群體對于改革所需遵從的世界觀和方法論的基本承諾,它是一組假說、理論、準則和方法的總和,這些東西在心理上形成研究和決策者關于改革的共同信念。
可見,改革觀就是關于改革研究和決策的基本意向。它可以用來界定為誰改革、由誰來推動改革、應該改革什么、如何改革等基本問題,以及解釋我們在尋求這些問題的答案時該遵循什么樣的規(guī)則。研究和決策者關于改革在心理上的共同信念,也就是改革的共識。
由改革觀的定義延伸開來,改革觀的內(nèi)涵,應包括兩個內(nèi)容:若干構(gòu)成改革觀的基本要素(或方面),以及各個要素應遵循的一般原則。其中前者保證了改革觀的完整性,也就是共識所在;后者保證了改革觀的科學性,也就是共識之理。在我們看來,一個完整的改革觀,應至少包括以下五個基本要素*中國社會科學院經(jīng)濟體制改革30年研究課題組(2008)回顧了我國30年的改革路程,對我國改革的方向、改革的方式、改革的推動力量等內(nèi)容進行了總結(jié)。其剖分角度與本文有一定類似。。
(一)改革價值觀
改革價值觀表達了改革的理想和目標,確立了改革進程中的政策選擇、取舍的準繩和尺度,回答了“為了誰改革”或者“誰受益”等問題。產(chǎn)生“增量”的改革可能是帕累托改進的;但針對“存量”改革一定不是帕累托有效的*蔡昉(2008)認為我國的農(nóng)村家庭承包責任制改革遵循帕累托改進原則;鄒薇和莊子銀(1995)分析認為我國的改革是一種“帶交易成本的帕累托改進”過程;相反地,樊綱(1993)提出改革的本質(zhì)特征是“非帕累托改進”。。有時候必須先犧牲一部分人的利益以促使經(jīng)濟體更加接近或擴張生產(chǎn)可能性邊界,從而增進整個社會的福利水平。此時,改革必須在利益導向中進行取舍。
(二)改革取向觀
改革取向觀回答了改革的方向問題,純經(jīng)濟意義上的改革就是要選擇改革方向,以最優(yōu)化資源配置。市場和政府指令,或者“看不見的手”和“看得見的手”是資源配置的兩種基本方式。自經(jīng)濟學誕生之時,學者們就在思考、爭論在市場和政府這兩端中,經(jīng)濟活動中的最優(yōu)點(趙炳琴,1998;劉志銘,2003;黃?;?,2005等)。改革取向觀亦需要回答這一基本問題,需要決定經(jīng)濟改革中是更多依賴市場還是更多依賴政府,回答“市場多些還是計劃多些?國有多些還是民營多些”等問題。
(三)改革主體觀
改革主體觀需明確誰應該是改革的設計者和推動者,即回答“誰來進行改革;頂層設計(top-down)、底層推進(bottom-up)還是其他”等問題(Rodrik,2007)。目前,學術界認為頂層設計和底層推動二者各具優(yōu)劣,前者明晰性高,適用于利益沖突較大的情形,但易落于“不察民情”的窠臼;而后者正相反,較好地考慮了地方差異,但是明晰性不高,受限于“利益沖突”(Richard E. Matland,1995)。改革主體的不同,改革的價值準繩和取向亦將相應變化。
(四)改革方式觀
改革方式觀描述了改革的策略、模式等問題(Gerard Roland,2000)。首要的分類是針對改革速度而言的——漸進(gradualism)還是激進(big bang)(Norbert Funke,1993)。改革方式觀還要回答改革目標和路徑的明確性問題:明確的改革方式具備清晰的改革指導、規(guī)劃,而模糊的改革則是摸索式前進。如從1978年以來,中國政府先后啟用利潤留存、利改稅、承包制、股權(quán)改革、股權(quán)分置改革、國有獨資公司董事會試點等國企改革,它就是一種漸進式改革(Gerard Roland,2000);同時其具體改革目標和路徑一直在探索之中,因而是相對模糊的(王曦和舒元,2011)。
(五)改革順序觀
改革的順序(the sequencing of reform)主要是討論發(fā)展中國家改革安排的時間順序問題(Ronald I. McKinnon,1973 & 1982;Sebastian Edwards,1989;Norbert Funke,1993)。在我國,林毅夫和蔡昉(1989)、魏加寧(2005)等亦分析了我國早期的經(jīng)濟改革順序。本文的改革順序觀與之類似,但重點闡述的是確定改革順序時所應依據(jù)的一般原則,即改革應該從何處著手,是從難到易還是從易到難,是攻堅還是圍城,是先存量還是先增量等。
以上改革觀的五項基本要素,總結(jié)見表1。這五個要素相互聯(lián)系,相輔相成,再加上各個要素應遵循的一般原則,就是改革觀的具體內(nèi)涵。
表1 改革觀五要素
正如前文所述,中國自1978年以來主體上采用的是 “摸著石頭過河”的漸進改革理念,并奉為圭臬?!懊^過河”思想最早由陳云在1951年提出,如:辦法也應該穩(wěn)妥,這叫摸著石頭過河。搞急了是要出毛病的(陳云,1995:152)。再如:一方面試驗研究要敢想敢說敢做,另一方面,具體做必須從實際出發(fā),要摸著石頭過河*原化學工業(yè)部辦公廳:《陳云同志對我國化肥工業(yè)發(fā)展做出的杰出貢獻》,《中國化工報》1995年4月17日。。鄧小平亦十分贊同該思想并反復強調(diào)類似的理念,如:我們現(xiàn)在做的事都是一個試驗,對我們來說,都是新事物,所以要摸索前進;不爭論,大膽地試,大膽地闖,農(nóng)村改革是如此,城市改革也應如此;改革開放膽子要大一些,看準了的,就大膽地試,大膽地闖(鄧小平,1993:149,174,372,374)*更加詳細的介紹見韓振峰:《“摸著石頭過河”究竟是誰提出來的?》,http:∥blog.sina.com.cn/s/blog-494d802e010009vl.html。
“摸著石頭過河”體現(xiàn)了一種務實主義(pragmatist),具備試錯(trial and error)的特點,可以降低改革的信息成本和風險(T. Little et al.,1970);其決策方式比較穩(wěn)定、連貫,遵從“干中學、學中干”認知規(guī)律(Chenggang Xu,2011;胡鞍鋼,2012);給予了決策者相機決策的權(quán)力,激發(fā)了他們改革的積極性。因此,在我國30余年的快速經(jīng)濟增長奇跡中,不能否認“摸著石頭過河”曾經(jīng)起到的重要作用。但它能否作為一種完整的改革觀?是否有歷史局限性?分析如下。
(一)“摸著石頭過河”沒有明確的價值觀
在改革初始階段,經(jīng)濟剛開始恢復,人們對未來的發(fā)展道路不明確、信心不足,而“摸著石頭過河”這種模糊的理念恰好激勵了一部分人先“致富”。但它僅解決了改革動力問題,關于改革價值的模糊性以及相應規(guī)制手段的缺乏,亦導致了關系橫行、腐敗滋生,弱勢群體利益受損,產(chǎn)生了嚴重的負面作用(Norbert Funke,1993;路愛國,2005;冒天啟,2007)。如今,我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡,地區(qū)發(fā)展不均衡,收入分配兩極分化;貧困人群上學難、看病難、買房難和保障難等問題已經(jīng)成為重大隱患并影響社會穩(wěn)定;另外,改革受益方日益形成了既得利益群體(interest group),也就是吳敬璉(2001)等提到的權(quán)貴資本主義局面,這勢必阻撓進一步改革。
(二)“摸著石頭過河”沒有明確的取向觀
它沒有規(guī)定我國的改革是更多地依靠市場還是繼續(xù)依賴計劃,是更多地依靠民營企業(yè)還是繼續(xù)依賴國有企業(yè)。鄧小平在南巡談話中強調(diào)“姓‘社’姓‘資’不必理會、不要去爭論”,即可見一斑。這種模糊的規(guī)定固然給早期的中國改革解除了保守枷鎖,但隨著改革的推行,國企改革從“抓大放小、國退民進”又走回“國進民退”——“民企國企化、國企央企化、央企政府化”*《國企整合》,《中國宏觀經(jīng)濟信息網(wǎng)灰皮書》,2009年第8期。,市場改革出現(xiàn)了“偽市場”現(xiàn)象(高華云,2012;王曦和陸榮,2010)。國企一方面要實現(xiàn)“國有資產(chǎn)保值增值”的利潤目標;另一方面又要實現(xiàn)維護價格管制、增加就業(yè)等社會公益目標,其特殊地位使其與政府保持著特殊的關系,并在獲得信貸、商業(yè)機會等方面具有壟斷地位(Qian & Roland,1998)。在沒有明確的改革取向觀的條件下,國企的特殊角色必然使得我國的改革取向曲折反復,并陷入“與民爭利”的怪圈(Bai et al.,1997;The World Bank,2012)。
(三)“摸著石頭過河”缺少清晰的改革主體觀
基于層級的試點改革(experiment-based reform under hierarchy)是“摸著石頭過河”的具體體現(xiàn),其以“暫行條例(experimental regulations)”和試驗點、試驗區(qū)等作為基本工具(Sebastian Heilmann,2008)。與發(fā)達國家在改革前全面評估改革的潛在影響不同,中國采用了相對自由的實驗式改革:地方官員在尋求到上級巡查員的支持后進行改革試驗,其改革經(jīng)驗在得到中央巡查員的肯定和推廣后,中央政府便組成專家組草擬試點計劃,成功的試點將會由點到面推廣,并由此制定政策、法規(guī);新的政策和法規(guī)會產(chǎn)生不同的反饋,引發(fā)新的改革試驗或者試點*華生等(1988)持相同觀點,認為中國的改革是通過一些決策者允許、默許局部“犯規(guī)”,促使追求個別利益的行動改變既有權(quán)利結(jié)構(gòu),有控制地實現(xiàn)制度變遷;而在降低信息成本和實現(xiàn)新的利益平衡后,再通過法律或政府命令形成新規(guī)則。同時,他們亦強調(diào)這種“局部犯規(guī)”雖加速了改革,但也造成了多重規(guī)則的存在。。圖1概括了3種典型的反饋循環(huán)圈。但是在這種“八仙過海,政出多門”的改革模式下,地方官員面臨著社會福利和晉升的雙重激勵,極大地催生了地方保護主義、重復投資和區(qū)域產(chǎn)業(yè)雷同、政績工程等損害社會福利的現(xiàn)象(周黎安,2007等);它同時還導致了人為的制度差異、制度漏洞和制度套利,并產(chǎn)生相應的既得利益群體,阻礙改革的推進(Alwyn Young,2000;Chenggang Xu,2011),陷入“局部改革陷阱(pitfalls of partial reform)”(K. M. Murphy et al.,1992;J. S. Hellman,1998)。
圖1 中國試點政策循環(huán)圈(Sebastian Heilmann,2008)
(四)“摸著石頭過河”本質(zhì)上是一種目標和步驟不明確的漸進改革方式
依照圖1,整體來看,這種漸進式改革提供了一種強大的修正機制,降低了改革的調(diào)整成本,但亦造成了經(jīng)濟制度變遷的不穩(wěn)定性:在進入不同的循環(huán)圈后(例如A、B或者C),相應的制度則又將發(fā)生改變,并隨時間的延長而呈發(fā)散或者階段性發(fā)散的特點(如圖2*圖2是王曦和舒元(2011)基于我國“摸著石頭過河”而進行蒙特卡羅模擬。事實上,“試點政策循環(huán)圈”可以看作是該模擬的微觀基礎。Hamrin Carol Lee(1990)等學者也確認了該現(xiàn)象。所示)。對此,張占斌(2011)認為中國改革已經(jīng)產(chǎn)生了自己的演變邏輯和慣性,其過程已從“指到哪,打到哪”異化到“改到哪,指到哪”。高尚全(1984)亦表達了相同的看法,他認為政策的頻繁變動導致我國的改革陷入了不良循環(huán)——一統(tǒng)就死,一死就叫,一叫就放,一放就亂,一亂就統(tǒng)。不僅如此,在沒有明晰改革目標和步驟安排的情況下,改革的可信度將大打折扣(Barry Naughton,2009);改革的強烈不確定性,助長了短期行為(myopia behavior),導致大眾缺乏前瞻性預期、政府缺少長期規(guī)劃,增加了宏觀經(jīng)濟的波動性和不確定性,誘發(fā)了非國有經(jīng)濟投資不足、國有經(jīng)濟投資饑渴和低效率的投資、股市的“政策市”等不良現(xiàn)象(王曦和舒元,2011;王曦和陸榮,2010)。
圖2 改革中的制度推進路徑模擬(左:無糾偏;右:有糾偏)(王曦和舒元,2011)
(五)“摸著石頭過河”并沒有明確的改革順序
沒有明確的改革順序*《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》認為在新時期,我國的改革必須有一個頂層設計,包括主要目標以及先后順序。這從側(cè)面證明了我們的改革缺乏明確的順序。,改革必然嘗試順著最小阻力的方向推進(He Li,2005)。這種天然的先易后難的改革進程勢必會阻礙改革的深化(Joel S. Hellman,1998;中國社會科學院經(jīng)濟體制改革30年研究課題組,2008):改革的既得利益群體相互結(jié)盟,強化了自身對改革的討價還價能力,抵抗任何有損于其利益但能增進整體和長遠社會福利的改革。同時,這種不平衡的權(quán)力生態(tài)也一定會使得既得利益者坐大,使得他們“摸石頭上了癮,不愿意過河”,這樣必然會走入“轉(zhuǎn)型陷阱”并喪失改革動力*清華大學凱風研究院社會進步研究所、清華大學社會學系社會發(fā)展研究課題組:《中等收入陷阱還是轉(zhuǎn)型陷阱》, 2013年,http:∥sun-liping.blog.sohu.com/208184964.html。因此,在經(jīng)歷了30多年后,改革如果繼續(xù)這樣摸索前進,更可能遇到的將是“利益堡壘”而非“過河石頭”,于是非但不能“做大蛋糕”和“分好蛋糕”,而是演變?yōu)椤皳尩案狻薄?/p>
總的來看,“摸著石頭過河”是特定歷史背景下的產(chǎn)物,其本身所具有的探索性、實踐性和漸進性等為我國的經(jīng)濟騰飛做出了不可磨滅的貢獻。但其另一顯著的特征是不完整性和不明確性,即沒有清晰的改革價值觀、改革取向觀、改革主體觀、改革方式觀和改革順序觀,產(chǎn)生了諸多弊端。尤其是,當改革進入“深水區(qū)”和“攻堅戰(zhàn)”,這些弊端在造成了社會福利巨大損失的同時,也日益成為深化改革的巨大阻力。“摸著石頭過河”,是中國改革者在改革初期對現(xiàn)代經(jīng)濟學和現(xiàn)代市場制度建設缺少明確認識而采取的措施(吳敬璉,2004;魏加寧,2005)。但隨著市場經(jīng)濟的基本建立,以及對經(jīng)濟規(guī)律認識的深入,已具備了建立新改革觀的基礎。同時,在經(jīng)歷了30余年的高速發(fā)展后,我國的經(jīng)濟發(fā)展開始面臨瓶頸,包括人口紅利即將消失*世界銀行:《2007年世界發(fā)展報告》指出:中國這種贍養(yǎng)率下降的窗口可以保持大約到2015年,然后會重新關閉。、后發(fā)優(yōu)勢喪失、資源枯竭和環(huán)境污染、貨幣化紅利消失、結(jié)構(gòu)問題(需求結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、收入分配結(jié)構(gòu))失衡等諸多問題。此時,提出并建立“新改革觀”,是尋找新的經(jīng)濟增長引擎,避免劉易斯拐點的必然要求。
本部分分析總結(jié)如表2所示。
表2 “摸著石頭過河”的弊端
明晰了“摸著石頭過河”的弊端,提出“新改革觀”則是順勢而言,重點是要對五個基本要素分別確定一般化的原則。
(一)新時期的改革價值觀
很明顯,以大多數(shù)人的利益為原則,即人民原則,是我國經(jīng)濟、社會發(fā)展的一貫追求和目標。建國以來,五代領導人一貫強調(diào)“人民利益”是執(zhí)政黨行動、決策的標準*例如江澤民指出:……要始終代表中國最廣大人民的根本利益……必須堅持把人民的根本利益作為出發(fā)點和歸宿……;最大多數(shù)人的利益是最緊要和最具有決定性的因素……(見《江澤民總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立八十周年大會上的講話》)。胡錦濤亦提出:權(quán)為民所用,情為民所系,利為民所謀;堅持以人為本,就是要以實現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標,從人民群眾的根本利益出發(fā)謀發(fā)展、促發(fā)展……讓發(fā)展的成果惠及全體人民(見《在“三個代表”重要思想理論研討會上的講話》,2003年;《在中央人口資源環(huán)境工作座談會上的講話》,2003年)。習近平指出:使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民(見《在十八屆中共中央政治局第一次集體學習時的講話》)。。因此,新時期的改革價值取向也自然應沿襲人民“擁護不擁護”、“贊成不贊成”的基本原則。
在改革之初,鄧小平提出:一部分地區(qū)、一部分人可以先富起來,帶動和幫助其他地區(qū)、其他的人,逐步達到共同富裕*鄧小平:《鄧小平文選》第三卷,第149頁。。這一決策無疑是正確的,但實際情況的變化比原來想像的要復雜得多(趙人偉,1992)。在改革啟動后,政府缺少切實可行的舉措來保障后一目標的實現(xiàn),加之中國采用漸進式改革路線,新舊制度并行扭曲了個人收入分配(趙人偉,1992;陳宗勝和周云波,2001;趙人偉和李實,1997)。以我國當前現(xiàn)狀來看,“先富”目標的確很快實現(xiàn)了*根據(jù)《胡潤財富報告2012》,我國內(nèi)地千萬富豪已經(jīng)達到102萬人;而《中國省域經(jīng)濟競爭力發(fā)展報告(2009—2010)》和世界銀行報告China 2030——Building a Modern, Harmonious, and Creative High-Income Society亦顯示我國多個省市經(jīng)濟總量龐大,已經(jīng)富可敵國。;但是“先富帶動后富,實現(xiàn)共同富裕”的目標卻難以實現(xiàn)(劉國光,2011)。而且,隨著社會貧富差距日益擴大,階層的分化甚至已經(jīng)開始觸及社會穩(wěn)定問題(Norbert Funke,1993;孫立平等,1994)。此時,再提、著重提并真正實現(xiàn)“人民原則”尤為重要。
(二)新時期的改革取向觀
我國在1992年的中共十四大上就確立了要建立社會主義市場經(jīng)濟體制,“市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎性作用”*《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》(中國共產(chǎn)黨第十四屆中央委員會第三次全體會議,1993)。。同時,我們也不應忘記,集權(quán)和行政計劃最終導致了前蘇東國家的解體。既然如此,以“市場”為主導理應是我國改革取向的信守原則。而在此之前,我國先后提出以下改革取向構(gòu)想:計劃經(jīng)濟為主,市場調(diào)節(jié)為輔(1982年);有計劃的商品經(jīng)濟(1984年);國家調(diào)節(jié)市場,市場引導企業(yè)(1987年)和計劃與市場內(nèi)在統(tǒng)一的體制(1989年)(中國社會科學院經(jīng)濟體制改革30年研究課題組,2008;衛(wèi)興華,2008),歸根結(jié)底還是在厘定政府和市場的職能和邊界(李泊溪,1993;倪小庭,1993等)。張曙光(1992)認為政府在建立市場制度中存在二重性:市場制度的設計建設者、維護者;其中,維護作用體現(xiàn)在修補和彌補市場失靈,包括提供公共品、收入再分配和經(jīng)濟調(diào)節(jié)。在市場體系建立前期,我國實施了很多行政式指令調(diào)控經(jīng)濟,以培育社會主義市場經(jīng)濟。如今我國經(jīng)濟規(guī)模也達到了世界第二位,但由于“尺蠖效應”的存在,政府在“收、放”之間不斷擴大自身的控制(孫立平和秦暉,2012等),相應地,所帶來的市場扭曲亦不斷積累、增加(Loren Brandt & Xiaodong Zhu,2010;張曙光,2012)。因此,在此階段,政府理應約束自己,從建設者轉(zhuǎn)型為維護者,實現(xiàn)由“大政府、小市場”到“大市場、小政府”的轉(zhuǎn)化:讓市場配置充分激發(fā)經(jīng)濟活動的效率,讓“看得見的手”在建立、維護和完善市場規(guī)則、社會保障和公共品的提供、收入的再分配等方面盡其所長。應當警醒的是:近年來政府行政計劃體制有所抬頭。如在2008年國際金融危機期間,我國出臺4萬億及其配套投資計劃以刺激經(jīng)濟保增長,在項目的分配和執(zhí)行中行政計劃體制出現(xiàn)了卷土重來的勢頭;再如廣為詬病的油價定價機制,這都對我們一直堅持的市場經(jīng)濟改革理念造成了巨大沖擊(王曦,2010)。
市場經(jīng)濟是一種工具,也是一種理念和秩序*本句文字是張曙光教授在與筆者的對話中提出的。。作為一種秩序,市場經(jīng)濟是一種契約經(jīng)濟(G.K. Hadfield,2004),法律是其仰賴存在和發(fā)展的基礎(俞梅蓀,1994;Thorsten Beck,2010)。我國政府在中共十五大就提出要“依法治國”;近年來,尤其是加入WTO以后,我國的法制建設已取得長足進步,努力與國際接軌。但是,有法不依、法律條文僅停留于紙面等現(xiàn)象依然嚴重。丹尼爾·伯克威茨(Daniel Berkowitz et al.,2003)將這一現(xiàn)象稱之為排斥性移植(unreceptive transplant),描述一些國家由于不根據(jù)國情而移植其他國家的法律造成了“移植效應(transplant effects)”。這種弊病在我國現(xiàn)代化法制建設發(fā)展中屢見不鮮(Jeffery Sachs等,2003),最終將會導致人們更傾向于訴諸“關系”、“潛規(guī)則”等隱性制度(informal legal order),增加了市場經(jīng)濟活動的交易成本,降低了改革的效率和公平性。由此,加強法制建設也是改革取向觀中的一項重要內(nèi)容,它將決定著我國市場經(jīng)濟發(fā)展的深度(馬洪,1993)。
(三)新時期的改革主體觀
頂層設計易落于“不察民情”的窠臼;底層推進受限于“利益沖突”;“摸著石頭過河”下改革主體的不明確導致了政出多門、地方保護主義、區(qū)域產(chǎn)業(yè)雷同和政績工程等。反思過往教訓,并結(jié)合我國現(xiàn)狀,我們認為比較合理的選擇是:遵循精英主導,非既得利益者監(jiān)督制衡原則。其中精英包括政治精英、知識精英和經(jīng)濟精英。
首先,政府決策體制仍是我國政治體制的中樞,主導著我國經(jīng)濟改革的方向、路徑(Chenggang Xu,2011)。但單純的政府決策會使得決策權(quán)力日趨集中,降低決策的專業(yè)化以及制度化程度。最終導致偏重經(jīng)驗決策,科學化程度不高,決策過程封閉和缺乏自我修正與調(diào)節(jié)機制等問題(周光輝,2011等)。這些弊端亦是“摸著石頭過河”及其隱患的推手。而更廣泛的精英階層,包括政治精英、經(jīng)濟精英和知識精英等參與決策,通過權(quán)力競爭和分享機制,將會使得決策更加專業(yè)化和科學化,并具備更強的修正與完善機制。從人類歷史來看,廣義的精英一直都是社會轉(zhuǎn)型的主導力量(謝岳,2005;茅于軾,2009;劉德林,2010等)。從我國目前的決策體制上看,完善政治協(xié)商機制并充分發(fā)揮其作用,而非流于形式,也許是可行的操作。
其次,同時,在經(jīng)歷了30多年的改革開放后,我國的社會結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生變遷,利益群體也產(chǎn)生了分化。目前我國不少官學商的精英已經(jīng)組成了利益集團,“為窮人說話,為富人做事”等現(xiàn)象層出不窮。而防范改革利益被侵吞,根本上必須依賴于非既得利益階層的監(jiān)督和制約。這里,非既得利益階層既包括非既得利益精英(Joel S. Hellman,1998;朱旭峰,2008),也包括普通大眾,后者正是最終的民主方向。
(四)新時期的改革方式觀
反思30余年“摸著石頭過河”的經(jīng)驗教訓,既然漸進性是我國改革的制勝法寶,而改革目標和步驟的模糊性則是弊端,那么在新時期,去蕪存菁,繼承漸進性、革除模糊性,則應是新改革方式的根本特征。
漸進性是我國既有改革觀中的有利成分*弗拉基米爾·波波夫(2008)研究認為,經(jīng)濟改革的成功除了受“激進”或者“漸進”改革方式的影響,還受到初始條件等因素的影響。因此,簡單的否定“漸進主義”是不對的,而是應該關注到當前中國的經(jīng)濟背景、“摸著石頭過河”的改革方式產(chǎn)生弊端的根本原因等。,應當堅持。首先,它減小了改革的阻力和調(diào)整成本,緩沖了新改革措施出臺所帶來的負面效果;同時,漸進性改革讓制度進行有序的替代更迭,使得人們能夠逐漸學習、熟悉新制度,有利于改革措施落到實處(T. Little et al.,1970;Raquel Fernandez & Dani Rodrik,1991;Shangjin Wei,1997)。
明確性是新改革方式觀的重要內(nèi)容*中國社會科學院經(jīng)濟研究所課題(1989)亦認為明確的目標對中國改革具有重要意義。。它不僅包括要有明確的改革價值觀、改革取向觀、改革主體觀和改革順序觀,還包括清晰的改革目標和具體步驟安排。改革的利益相關者和不相關者都可以準確無誤地獲得這些信息并據(jù)此指導個人決策。王曦和舒元(2011)通過數(shù)理模型嚴格證明:明確的改革方式將會消除“摸著石頭過河”的種種不利影響,增強經(jīng)濟主體對改革推進的判斷和預期的準確性,從而可消除經(jīng)濟活動中的短視行為、金融市場和宏觀經(jīng)濟強振蕩性的體制根源。對比圖3和圖2,可以明顯發(fā)現(xiàn),在明確的改革方式下,改革路徑具備穩(wěn)定性和收斂性的特征。明確性改革的另一優(yōu)勢是,改革目標被大眾獲知,這樣也就建立了一種事實上的監(jiān)督機制,保障了改革的科學性。
圖3 模糊和明確的改革(王曦和舒元,2011)
(五)新時期的改革順序觀
改革順序的確定,首先取決于兩點:改革面臨的阻力;改革所需解決問題的重要性。前者決定了改革能否切實推進,后者決定了改革的績效。兩個因素決定了改革是圍城推進,還是在中心環(huán)節(jié)直接展開攻堅;兩個因素在不同時期的相對變化,也決定了不同時期改革順序必然有所不同*T.M. Rybczynski(1991)也認為,各國國情千差萬別,其改革要求和改革順序也不盡相同。。正如新中國革命的歷程,初期是在對手力量薄弱的農(nóng)村展開,積聚力量;最后三大戰(zhàn)役則最終奠定了勝局。中國的經(jīng)濟體制改革,也理應有其時代特征。
在筆者看來,既然改革已經(jīng)步入深水區(qū)和攻堅階段,就應該采用攻堅原則,著手解決改革中的難點和重點,我國領導人也認識到這一點*胡錦濤在2011年“七一講話”中提出:不失時機地推進重要領域關鍵環(huán)節(jié)改革。。我國既往的改革,從農(nóng)村到城市,從最終產(chǎn)品到生產(chǎn)資料,從商品到生產(chǎn)要素,從公有制到混合所有制;總體上是沿著改革阻力較小的路徑前進,走的是先增量后存量、先易后難的路線。當改革推進到今天,摸著石頭過河的弊端日益突出,并且市場經(jīng)濟導向的改革理念已經(jīng)深入人心,將改革重點從外圍推進轉(zhuǎn)移到中心攻堅,本身就是對經(jīng)濟規(guī)律的尊重和運用(吳敬璉,2004;魏加寧,2005;王曦和舒元,2011)。這種轉(zhuǎn)化也是必須的:我國經(jīng)濟已經(jīng)開始面臨瓶頸,包括人口紅利即將消失、后發(fā)優(yōu)勢喪失、資源枯竭和環(huán)境污染、貨幣化紅利消失、結(jié)構(gòu)失衡等諸多問題。此時,攻堅解決重大問題,也就是尋找新的可持續(xù)增長點。
下一個問題是:在種種難點重點中,應該如何確定具體的改革順序?就此,經(jīng)濟學中的“臨近原則(Principle of Proximity)”或者“根源原則(Principle of Origin)”可以作為依據(jù)。它是指,政策或者改革措施的設計越是著眼于經(jīng)濟中最重要的問題、最根源性的環(huán)節(jié),則其效率越高,效果越好*“臨近原則”是環(huán)境經(jīng)濟學的概念,原意是說廢品的處理最好是在其產(chǎn)生之處;“根源原則”是財政性學的概念,意指課稅應貼近稅基的根本。本文借用了這兩個概念并有所發(fā)揮。國內(nèi),周冰、靳濤(2005)提到,改革要針對“短板”或“瓶頸”,其意與本文類似。。
當前,我國最應該解決的經(jīng)濟問題包括:國企壟斷問題、中央和地方財稅分權(quán)問題、收入分配及腐敗問題。從1978年到現(xiàn)在,我國國有企業(yè)先后經(jīng)歷了“放權(quán)讓利”改革、“抓大放小”改革和所有權(quán)層面的改革(林毅夫和李志赟,2005)。大型國企已經(jīng)在石油石化、電力、國防、通信、運輸、礦業(yè)、冶金等行業(yè)形成了壟斷格局*《中國宏觀經(jīng)濟信息網(wǎng)灰皮書》2009年第8期顯示:央企82.8%的資產(chǎn)集中在石油石化、電力、國防、通信、運輸、礦業(yè)、冶金、機械行業(yè)。在20世紀90年代實施“抓大放小”和“國退民進”戰(zhàn)略期間,智囊曾建議決策層,國營企業(yè)應該從164個競爭性行業(yè)中“堅決撤出”,同時在上游能源性行業(yè)中強勢地形成壟斷格局,這些行業(yè)包括鋼鐵、能源、汽車、航空、電信、電力、銀行、保險、媒體、大型機械、軍工等,但其意見并未被完全采納(吳曉波,2008等)。亦可參見《財通財經(jīng)內(nèi)參》,2009年第179期。。除了一般企業(yè)職責,國企仍要扮演多重角色,包括公共品的提供者、控制制度變遷進程的工具、社會福利的調(diào)節(jié)者、宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定者(Bai et al.,1997;劉元春,2001;王曦等,2006)。多重的角色定位,強化了國企的政治優(yōu)勢地位、原本的規(guī)模優(yōu)勢和市場優(yōu)勢,也導致了更加嚴重的信貸軟約束(soft constraint)問題(Qian & Roland,1998;中國社會科學院經(jīng)濟體制改革30年研究課題組,2008),導致了國有企業(yè)尤其是央企近年來更迅速的擴張*《中國宏觀經(jīng)濟信息網(wǎng)灰皮書》2009年第8期的統(tǒng)計顯示:在國民經(jīng)濟重要行業(yè)和關鍵領域的中央企業(yè)戶數(shù)占全部中央企業(yè)的25%,資產(chǎn)總額占75%,實現(xiàn)利潤占到80%。。而這種政治優(yōu)勢、經(jīng)濟壟斷和信貸軟約束機制,必將會導致資源配置的扭曲和福利的巨大損失(Loren Brandt & Xiaodong Zhu,2010;王曦和陸榮,2010)。在1994年我國實行財稅分權(quán)改革后,中央財政收入在總財政收入中快速提升。占據(jù)行業(yè)上游地位的央企等大型國企處于壟斷地位,它們利潤率高,是中央財政收入的主要來源;而民企、中小型國企則是地方財政收入的主要來源,它們一般不具有壟斷地位,利潤率較低。在面臨預算不足的情況下,地方政府注定要大力推行“土地財政”等以籌集資金發(fā)展地方經(jīng)濟,這將扭曲地方政府行為??梢姡瑖笥绕涫茄肫髩艛嗍钱斍爸醒氲胤截斦w系的主要支撐。國企壟斷和“土地財政”又進一步扭曲了資源配置,對收入分配產(chǎn)生了消極影響。尤其是,當國企被政治權(quán)貴所把持,成為其高效率的尋租和腐敗工具時,社會秩序和社會結(jié)構(gòu)將會遭受顛覆性的破壞。因此在三個問題中,國企壟斷是更加根源性的,應該最先解決。其次要解決的是中央和地方財稅分權(quán)問題。國企和分權(quán)問題的解決,將為解決收入分配和腐敗問題提供契機。
對新改革觀的總結(jié)見表3。它也可以概括為四個基本特征:整體性、科學性、漸進性和明確性。其中整體性是指要對五要素進行全面的考量;科學性是指各要素應遵從相應的一般性原則;漸進性和明確性則是說要對“摸著石頭過河”去蕪存菁。
表3 新改革觀五要素及其一般原則
針對“新改革觀”內(nèi)涵模糊不清的狀況,本文首先對“改革觀”進行定義,并明確其具體內(nèi)涵。然后從學理上剖析“摸著石頭過河”式的舊改革模式,說明其作為改革觀的不完整性和制度演進的不明確性,是其諸多弊端的癥結(jié)所在。接著論證提出了“新改革觀”的內(nèi)涵(要素—原則):新時期的改革價值觀——多數(shù)人受益原則,或人民原則;新時期的改革取向觀——市場導向、法律導向原則;新時期的改革主體觀——精英主導、非既得利益者監(jiān)督制約原則;新時期的改革方式觀——漸進性和明確性原則;新時期的改革順序觀——攻堅原則、臨近/根源原則。論證了新的改革模式必須具有完整性、科學性、明確性和漸進性的基本特征。
本文首次系統(tǒng)地論述“新改革觀”問題。這對于建立經(jīng)濟體制改革的共識,破除時下改革的迷局,應有所裨益。但也正由于創(chuàng)新性,文章難免有疏漏之處。也許文章更重要的意義在于拋磚引玉:對于改革者而言,首要問題是怎樣認識改革,而不是怎樣實踐改革;當我們建立了正確的改革“認識觀”之后,才能夠在此基礎上設計改革的具體實踐,亦即改革的“具體實踐觀”問題。應當說,本文所述“新改革觀”,主要是指狹義的認識觀,更廣義的“新改革觀”,還應包括具體實踐觀??紤]到在我國特殊的體制下各種利益群體的復雜博弈,改革實踐問題也是一個困難并重要的未解之題。另外,本文也沒有涉及經(jīng)濟改革與政治改革的關系問題。這兩方面,我們?nèi)沃氐肋h。
結(jié)文之前,尚有必要對時下流行的“頂層設計”論進行簡評,以澄清其性質(zhì),避免其可能的誤導。
“頂層設計”始見于2010年中共第十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》:……更加重視改革頂層設計和總體規(guī)劃,明確改革優(yōu)先順序和重點任務,進一步調(diào)動各方面改革積極性。其后“頂層設計”引發(fā)廣泛的討論?!绊攲釉O計(top-down)”本是工程系統(tǒng)中的一個概念,對其經(jīng)濟含義不同學者有著眾多且不同的解釋。最早將“頂層設計”引入改革理念的劉鶴認為它指的是“主體結(jié)構(gòu)和主要模式”,在經(jīng)濟、社會、政治體制改革穩(wěn)步協(xié)調(diào)推進的情況下,必須有一個頂層設計,包括主要目標以及先后順序*胡舒立、朱長征、楊哲宇:《新國策》,《新世紀周刊》, 2010年第43期。。許耀桐認為它是指從最高層開始,站在一個戰(zhàn)略制高點,弄清楚要實現(xiàn)的目標后,一層一層去設計好*章文、申妙:《頂層設計基層做起——專訪國家行政學院科研部主任許耀桐教授》,《中國新聞周刊》,2011年第10期。。高尚全(2011)認為全黨全國就是頂層,加強改革的統(tǒng)籌力度就是“頂層設計”。遲福林(2011)認為它是指最高決策層對改革的戰(zhàn)略目標、戰(zhàn)略重點、優(yōu)先順序、主攻方向、工作機制、推進方式等進行整體設計。秦德君(2011)則不贊同自上而下地“頂層”輸入,而是尊重規(guī)律,強調(diào)統(tǒng)籌安排。
在中國搞“頂層設計”,也許對于政治體制改革是必要的,但從經(jīng)濟體制改革上看,則可能是誤導的。從字面上看,“頂層設計”或“top-down”至多是一種改革主體觀。但由目前的爭論可見,即便對改革主體觀而言,學界“頂層設計”的內(nèi)涵仍然莫衷一是(鄧聿文,2011)。對于新改革觀的另外四個基本要素,“頂層設計”論則基本上是空白:第一,對于改革價值觀,“頂層設計”論沒有強調(diào)以哪一部分群體的利益作為改革選擇、取舍的標準;第二,對于改革取向觀,“頂層設計”論沒有說明到底是要倚重于市場還是計劃,民營企業(yè)還是國有企業(yè);第三,對于改革方式觀,“頂層設計”論亦沒有回答;第四,對于改革順序觀,“頂層設計”論雖然強調(diào)了要有改革的規(guī)劃、順序和重點任務,但究竟采納什么標準進行規(guī)劃,如何裁定改革的優(yōu)先順序和重點任務,仍是不清楚的。整體來看,“頂層設計”論內(nèi)涵空洞、模糊,僅是一種改革主體觀的雛形。更加危險的是,如果“頂層設計”論中的“頂層”被既得利益群體所把持甚至就是既得利益者本身,后果將是對弱勢群體更大的利益侵害。事實上,這種可能性是存在的:在缺乏有效監(jiān)督制約的情況下,既得利益群體有能力幕后把持甚至直接成為前臺“頂層”,我們應該警惕。可見,“頂層設計”并沒有“新改革觀”所應有的整體性、科學性和明確性特征,如果貿(mào)然以其作為改革指南,必有遠憂;如果既得利益者把持了“頂層”,也就根本上否定了“設計”的科學性,“頂層設計”將會淪為少部分人維護和擴大其利益的堂皇借口,果真如此,必有近擾。
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