秦嶺保護(hù)的法制化趨勢

主持人：張金菊 《當(dāng)代陜西》總編輯

嘉 賓：王松敏 省政策參事室參事

郭興全 省社科院政治與法律研究所所長

馬義芳 省秦嶺發(fā)展研究會副會長、秘書長

劉興讓 西安市秦嶺辦法規(guī)宣傳處處長

李 煒 秦嶺國家植物園辦公室主任

相里林 《大秦嶺》導(dǎo)演、陜西廣播電視臺導(dǎo)演

丁巖林 西北政法大學(xué)副教授、法學(xué)博士

千亞宏 秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律服務(wù)團(tuán)團(tuán)長

呵護(hù)秦嶺拯救“綠肺”

《當(dāng)代陜西》：今年3月，西安向秦嶺北麓違建開刀，態(tài)度之堅決、手段之強(qiáng)硬、行動之果斷，效果之明顯，引起社會各界高度關(guān)注。各位專家如何看待？

王松敏：我對秦嶺的感情比較深，家就在秦嶺腳下，并引以為豪。小時經(jīng)常上山，看到的秦嶺非常美，也曾見過野豬、狗熊。但我真正對秦嶺有深入了解，還是今年4月份就秦嶺保護(hù)和開發(fā)問題進(jìn)行的一次系統(tǒng)調(diào)研，當(dāng)時第一感受就是秦嶺十分重要。沒有秦嶺，就沒有關(guān)中的水源地，就沒有整個關(guān)中的發(fā)展，也就演繹不出博大精深的秦文化。第二感受就是心痛，秦嶺破壞已非常嚴(yán)重。我曾看到一個采石場，整座山看不到一點(diǎn)綠色。沿途所見，更是千瘡百孔、滿目瘡痍，像這樣子破壞，秦嶺承受不起。我們這一代人比較幸運(yùn)，還能見到秦嶺的美，我們的子孫后代將會看到一個什么樣的秦嶺？所以，這次拆除行動非常及時和必要。亡羊補(bǔ)牢，猶未晚也，這次活動振奮了環(huán)保者的精氣神，對各部門聯(lián)合執(zhí)法、保護(hù)秦嶺起到積極的引導(dǎo)作用。

劉興讓：的確，秦嶺很重要，尤其對西安人。先不說其他，單是水，不管人們進(jìn)不進(jìn)秦嶺，每天喝的水都是從秦嶺水源地流出來的，所以保護(hù)秦嶺人人有責(zé)。事實(shí)上，這些年來當(dāng)?shù)厝罕妼`規(guī)建筑以及環(huán)境破壞都看在眼里，比如環(huán)境很好的山峪車來車往，影響當(dāng)?shù)卮迕裆a(chǎn)生活；有人在峪溝里專門修私家道路，把峪口封起來，村民也進(jìn)不去。這次拆除，把這些年的遺留問題一舉解決了，對秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)起到積極作用，大部分人面對這樣的執(zhí)法力度，也不會再“以身試法”，這是為群眾辦好事，為秦嶺除隱患。

千亞宏：在這次秦嶺拆除違建中，我是西安市委邀請的八個律師之一，有幸參與到秦嶺保護(hù)活動中，擔(dān)任戶縣段法律服務(wù)。這次拆違十分堅決，很徹底、很迅速。我認(rèn)為拆除實(shí)際就是一個警示，起到“指引”“規(guī)范”作用，告訴大家以后不要再建了，這是我們的龍脈、血脈。事實(shí)上，哪些該拆，哪些要留出來保護(hù)，這個界限很不好把握。所以我認(rèn)為，活動的警示意義大于實(shí)際意義。

曙光農(nóng)場是新中國最早農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)誕生地，幾十年來，一直在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化上下功夫，連續(xù)十四年糧食總產(chǎn)、單產(chǎn)不斷攀升。然而，豐產(chǎn)并不代表豐收。受加工技術(shù)、市場銷路等因素影響，農(nóng)場每年只有10%左右的農(nóng)作物通過加工轉(zhuǎn)化成農(nóng)副產(chǎn)品，提高產(chǎn)品附加值，而90%的糧食直接面向市場銷售。2016年國家取消了玉米臨儲制度，在遼寧、吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古實(shí)行生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度。該農(nóng)場當(dāng)年玉米平均銷售價格跌至0.42元/斤，畝均效益僅112元，全農(nóng)場玉米收入較往年減少近900萬元。因此，如何做好糧食銷售成為決定職工收入的關(guān)鍵。

相里林：當(dāng)初拍攝大型紀(jì)錄片《大秦嶺》，我們很關(guān)注秦嶺的自然生態(tài)。拍攝過程中，攝制組一直想找秦嶺的原始森林，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，即使在佛坪大熊貓保護(hù)區(qū)，這種原生態(tài)的森林很難找，大多數(shù)是幾十年前補(bǔ)種的次生林，林地毀壞觸目驚心。作為一名導(dǎo)演，我認(rèn)為拆除違建對秦嶺保護(hù)只是一個階段性的工作，活動因矛盾突出引發(fā)各方關(guān)注的，比如其中一些別墅是過去地方政府招商引資進(jìn)來時建造的。我的看法是，我們的政府在制定政策之初，就應(yīng)考慮使其具有連續(xù)性。

郭興全：我認(rèn)為，西安市旗幟鮮明、行動堅決、不搞變通、不打折扣，依法整治秦嶺北麓違法建筑，依紀(jì)依規(guī)對相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行處理，得到社會各界好評。這場整治風(fēng)暴將秦嶺的生態(tài)環(huán)境治理問題推到了風(fēng)口浪尖，秦嶺的生態(tài)環(huán)保問題時間跨度大、矛盾積累多、管理漏洞多，這次集中整治只是使秦嶺北麓的違法建筑得到整治，這不論從問題的范圍上還是類型上并不是秦嶺環(huán)境問題的全部，保護(hù)活動還應(yīng)該更全面更持續(xù)。

修補(bǔ)體制機(jī)制“漏洞”

《當(dāng)代陜西》：這次拆除違建行動對今后依法保護(hù)秦嶺具有一定的啟示。當(dāng)前在秦嶺保護(hù)的體制機(jī)制方面，還存在哪些瓶頸？

千亞宏：秦嶺法律服務(wù)團(tuán)在服務(wù)時，前期一般都會做法律宣傳、問題引導(dǎo)等大量工作。但在實(shí)際中，不是法律服務(wù)團(tuán)，或一個人、一個單位就能解決的，它涉及方方面面。包括這次拆遷，有建在耕地上的，有建在河道上的，有建在消防通道上的，只有政府各部門、各方面條塊結(jié)合互相協(xié)調(diào)，才能把違法行為處理掉。

劉興讓：作為全省率先成立的保護(hù)秦嶺的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，我們之所以感到工作難度大，很大程度上是現(xiàn)有制度體系中區(qū)縣政府與各行政業(yè)務(wù)管理部門條塊分割引起的，這對環(huán)保工作十分不利。一棟違規(guī)建筑、一座采石場可能涉及林業(yè)、環(huán)境、水利、電力等眾多部門，部門各行其是，協(xié)調(diào)困難，導(dǎo)致一些問題得不到有效解決。同時，去年頒布的《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》雖然對秦嶺保護(hù)起了很大作用，但執(zhí)行過程中或多或少也存在一些問題。

李 煒：長期以來，地方政府考核以經(jīng)濟(jì)增長、GDP為依據(jù)。就拿周至縣來說，它以生態(tài)立縣，西安水源地在這里，所以不能過度發(fā)展工業(yè)，導(dǎo)致周至經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢。隔壁戶縣，由于工業(yè)發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)增長明顯。過去人們總說“金周至、銀戶縣”，如今已經(jīng)倒過來了。為什么有的地方別墅蓋瘋了？是因?yàn)橛械膮^(qū)縣過去為引進(jìn)投資而鼓勵修建別墅，說到底還是單純追求經(jīng)濟(jì)增長導(dǎo)致的。唯GDP考核影響了秦嶺保護(hù)，只要有一個地方不保護(hù)，其它地方就很難形成合力，達(dá)到保護(hù)預(yù)期。我建議完善考核模式，單純將綠色生態(tài)作為環(huán)保重點(diǎn)區(qū)域的考核內(nèi)容，或加大環(huán)保分值在考核總分中的占比，這樣會對環(huán)保工作起到促進(jìn)作用。

丁巖林：關(guān)于李煒主任提到的這個問題，目前地方政府已在考核中逐年加大環(huán)境分值占比，不再以GDP為中心。至于解決部門之間協(xié)調(diào)難的問題，我想更需要一些頂層設(shè)計。在國外，比如法國，只設(shè)一個環(huán)境部，將林業(yè)、水利、國土等都放入這個框架內(nèi)，協(xié)調(diào)起來就很容易?，F(xiàn)在國家推進(jìn)大部制改革，正試點(diǎn)將一些職能部門合并，避免矛盾產(chǎn)生。目前，還存在執(zhí)法不嚴(yán)以及拆除后國家支付補(bǔ)償?shù)膯栴}。從法律上講，拆違要違規(guī)者出資，違建戶賠錢給政府，現(xiàn)在卻由政府支付拆除、復(fù)耕、復(fù)綠費(fèi)用，導(dǎo)致違法成本過低。

郭興全：在環(huán)保問題上，一些地方舊賬未還，新矛盾又產(chǎn)生。究其原因，是目前各部門聯(lián)合執(zhí)法的力度仍然不夠。治標(biāo)不力，治本周期長，導(dǎo)致問題愈演愈烈。打擊違法占地、違規(guī)建筑、非法采石、違法排污、侵占河道水庫水域、破壞林地等各類違法行為的治理力度不夠。從治本來看，一些現(xiàn)行的法律法規(guī)條文界定不明，過于寬泛，缺乏可操作性，致使秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)乏力，沒有從根本上遏制住秦嶺的開發(fā)亂象。主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任沒有落實(shí)，有關(guān)區(qū)縣及部門在保護(hù)秦嶺生態(tài)環(huán)境工作中，職責(zé)不清，權(quán)責(zé)不明，體制不順，執(zhí)法彈性大，缺乏合力。

把準(zhǔn)保護(hù)與開發(fā)“平衡點(diǎn)”

《當(dāng)代陜西》：眾所周知，秦嶺是個巨大的資源寶庫。對于開發(fā)還是保護(hù)，人們分歧較大。如何在矛盾中平衡利弊？

千亞宏：秦嶺開發(fā)目前是一個大量而無序的狀態(tài)?；谶@種無序，小型采礦廠將秦嶺采挖得千瘡百孔，對國家管理也造成了一定困難。我認(rèn)為，應(yīng)該讓有資質(zhì)的企業(yè)大規(guī)模、有計劃開采。這樣做，既保證開發(fā)有規(guī)模性、建設(shè)性、前瞻性，又能防止無資質(zhì)、小規(guī)模企業(yè)無序開采帶來的人力物力浪費(fèi)，避免秦嶺“龍脈”被亂采亂建行為破壞殆盡。

劉興讓：對此，我有不同觀點(diǎn)。大型挖掘設(shè)備進(jìn)山，山頭很快就會被削平?？傊?，采礦規(guī)模越大，破壞就會越大。我認(rèn)為，采礦越少越好，直至慢慢淘汰。采礦都有年限限制，現(xiàn)在西安市的政策是到期一處，停止一處，慢慢讓采礦公司禁絕，畢竟采礦對植被破壞非常大，恢復(fù)起來十分困難。

李 煒：保護(hù)和開發(fā)都是一個長期性活動，要認(rèn)清開發(fā)活動造成的持續(xù)危害，比如開礦，一旦項(xiàng)目落地，它對秦嶺的損傷是一個長期、慢性的過程。首先是炸藥破壞山體結(jié)構(gòu)，然后是各種大型機(jī)械活動，它們造成的損害后果可能不是一天兩天顯現(xiàn)出來，有的要好幾年才凸顯危害。挖掉山石，遭遇最直接破壞的是綠色植被，這時候林業(yè)部門可能會來監(jiān)管；礦產(chǎn)資源亂采亂挖，礦產(chǎn)部門可能又來檢查；樹砍了、礦挖了，過幾年產(chǎn)生水土流失問題，水務(wù)部門才來處罰，這樣導(dǎo)致秦嶺無法得到有效保護(hù)。我想，要處理好開發(fā)和保護(hù)的矛盾，首先要各個部門協(xié)同作戰(zhàn)。

馬義芳：不能純粹為保護(hù)而保護(hù)，也不能無序開發(fā)，要有序有效地整合生態(tài)系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)。陜北這些年發(fā)展很快，原因是它將幾千年積累的財富掘取出來。秦嶺同理，如果肆意開采礦石、砍伐木材，秦嶺周邊也會富起來，但政策不允許秦嶺這樣發(fā)展。我們可以換一種思路，即：生態(tài)環(huán)境資源就是一種財富，需要用錢來買。這就引起一個問題：對秦嶺的發(fā)展和保護(hù)，國家需要有相應(yīng)的補(bǔ)償措施和補(bǔ)償方式，沒有這個作為支撐，秦嶺保護(hù)將后繼乏力。

丁巖林：地方因保護(hù)環(huán)境資源不能發(fā)展工業(yè)，能不能得到一些補(bǔ)償？這個完全可以。綠色資源作為有價利用的資源，目前國家相關(guān)部門已經(jīng)成立課題組，統(tǒng)計不同地方林地、濕地每年可以吸收多少二氧化碳，保持多少水土，這些資源的價值有多少，且已有一些初步的統(tǒng)計數(shù)字。依托數(shù)據(jù)，國家在個別地方試點(diǎn)碳匯交易，計劃在2017年建立一個統(tǒng)一的碳市場，對一些地區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。談到保護(hù)和開發(fā)問題，我認(rèn)為目前應(yīng)該只談保護(hù)，現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)實(shí)力能夠做到只保護(hù)、不開發(fā)，把秦嶺留給子孫后代。即使一定要開發(fā)，也不能再采礦了，應(yīng)該探討一些機(jī)制和辦法讓目前仍在開采的礦權(quán)退出。全國人大修改環(huán)保法，提到的第一個前提就是以保護(hù)為主，強(qiáng)調(diào)環(huán)保和經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展中始終把環(huán)保放在第一位。

法制是保護(hù)秦嶺的長遠(yuǎn)之道

《當(dāng)代陜西》：對秦嶺依法保護(hù)和長遠(yuǎn)發(fā)展，各位專家有什么意見和建議？

李 煒：秦嶺國家植物園曾受到中央編辦邀請，參加專題會議研討過這個問題。依托現(xiàn)有資源，應(yīng)成立一個大秦嶺開發(fā)區(qū)，賦予其行政權(quán)力，打破縣與縣、部門與部門之間原有的行政格局，直接管轄秦嶺。雖然西安市成立了秦嶺辦，但它的職權(quán)少，處理問題有一是局限。我們需要一個職能更大、更完善的管理機(jī)構(gòu)，這樣對秦嶺長遠(yuǎn)保護(hù)發(fā)展將會有利。

丁巖林：關(guān)于大秦嶺的長遠(yuǎn)保護(hù)規(guī)劃，我認(rèn)為該從政府、企業(yè)、公眾三方主體入手。第一，要抓政府職能落實(shí)。誰違法，政府就追究誰的責(zé)任；第二，目前企業(yè)違法成本太低，應(yīng)該加大有效處罰力度；第三，發(fā)動群眾和社會團(tuán)體參與保護(hù)。值得一提的是，陜西正在籌備成立兩個環(huán)保法庭，專門受理環(huán)境案件，隨著司法機(jī)制逐步完善，可以發(fā)動更多人參與秦嶺保護(hù)事業(yè)。

王松敏：我認(rèn)為，一要嚴(yán)格依法管理。所謂依法管理，就是不以領(lǐng)導(dǎo)人的變更而變更管理辦法，不以領(lǐng)導(dǎo)人的注意力轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移管理任務(wù)；二要建立良好的協(xié)調(diào)機(jī)制。目前，省、市、區(qū)縣及各部門似乎都在管，但碰見實(shí)質(zhì)問題時，大家又都各行其是，應(yīng)該出臺一項(xiàng)機(jī)制使各部門協(xié)調(diào)運(yùn)作，合力保護(hù)秦嶺；三要對管理保護(hù)制定具體的長期規(guī)劃。首先要把開發(fā)和保護(hù)的關(guān)系處理好，把長遠(yuǎn)利益和眼前利益處理好，其次要對規(guī)劃賦予法律效力，嚴(yán)格按照法律程序辦。

郭興全：一是完善秦嶺保護(hù)的相關(guān)法規(guī)規(guī)章，使其更具有規(guī)范性、約束性和可操作性。從省級層面，應(yīng)盡快出臺一個總體規(guī)劃和秦嶺所在地產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策和方向，作為指導(dǎo)性的開發(fā)利用方案，并根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定建立健全生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，依法對秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)地區(qū)給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；二是本著“誰破壞，誰治理”的原則，依法修復(fù)已經(jīng)破環(huán)的環(huán)境；三是完善管理體制，加強(qiáng)監(jiān)管力度。實(shí)行監(jiān)管工作地方責(zé)任制，將監(jiān)管層壓到縣一級，積極探索聯(lián)合執(zhí)法，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管力度，實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源和房地產(chǎn)違法開發(fā)行為早發(fā)現(xiàn)、快制止、嚴(yán)打擊、強(qiáng)查處；四是嚴(yán)查秦嶺生態(tài)破壞背后的腐敗問題。對一些職能部門違規(guī)發(fā)放證照嚴(yán)肅追責(zé)，涉及到村干部貪贓枉法，也應(yīng)依法追責(zé)。

（本刊記者/張 帆 陳榮景 整理）