文/王化欣（本刊記者）

秦嶺如何跳出“邊保護(hù)邊破壞”的怪圈

文/王化欣（本刊記者）

“拆違風(fēng)暴”過后，理性分析秦嶺“四亂”的成因，科學(xué)制訂生態(tài)保護(hù)和治理方案，根治秦嶺生態(tài)危機(jī)，這才是正題。

巍峨秦嶺，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出“山”的概念。陜西人對于秦嶺的感情，猶如兒女之于父親，相依為命、一往情深。

秦嶺呵護(hù)了關(guān)中、滋養(yǎng)了陜南，長期給陜南人民提供了衣食來源，一直給關(guān)中群眾提供清潔水源和空氣。所以人們更多地稱之為“關(guān)中綠肺”“華夏龍脈”或者陜西發(fā)展的“生命線”。

呵護(hù)秦嶺，是各級政府和廣大群眾的共識。然而，在省市陸續(xù)頒布地方法律，持續(xù)開展集中整治的大背景下，仍有許多黑手伸向秦嶺，肆意亂建、亂開、亂排、亂砍，特別是那些越蓋越多、越來越豪華的別墅，群眾不滿、媒體關(guān)注。輿論的持續(xù)發(fā)酵得到官方的熱烈回應(yīng)，在中省的干預(yù)下，一場“拆違風(fēng)暴”驟然而至，202棟違建或拆或收，所占土地重歸耕地或者山林。

“拆違風(fēng)暴”正酣之時，《當(dāng)代陜西》多次走進(jìn)秦嶺，近距離觀察了挖掘機(jī)和破碎機(jī)之下的別墅拆除。在風(fēng)暴漸接近尾聲時，本刊又廣泛訪問政府官員和當(dāng)?shù)厝罕?，并專門組織專家研討，期間多次聽到一個疑問：我們的秦嶺，如何跳出“邊保護(hù)邊破壞”怪圈？

保護(hù)秦嶺持續(xù)加力

人們對于自然的態(tài)度，在不同發(fā)展階段有不同的特征。

對于秦嶺來說，從當(dāng)年毀林開荒、毀山造田向秦嶺討食，到后來推行退耕還林，再到頒布地方性法規(guī)實施保護(hù)以及啟動山區(qū)移民搬遷，人們對秦嶺的態(tài)度一步步從過度索取到全面呵護(hù)轉(zhuǎn)變。

早在2006年，我省就著手起草秦嶺保護(hù)條例。當(dāng)時，黨的十七大尚未召開，生態(tài)文明建設(shè)還沒有正式列入中央議題，全國還處在拼資源、拼增長時期。

當(dāng)時，省上領(lǐng)導(dǎo)就已形成共識：把秦嶺的生態(tài)環(huán)境保護(hù)好，是秦嶺山脈區(qū)域及周邊地區(qū)人與自然和諧相處、永續(xù)發(fā)展的需要，是陜西經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)快速健康發(fā)展的需要，也是利在當(dāng)代、惠及子孫的大事，是一項重大而緊迫的歷史性課題。

2007年，《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》正式頒布。

2013年10月1日，《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》正式施行。條例規(guī)定“保護(hù)為主”的原則。這是我省法制建設(shè)史上的一部重要法律，也是我國第一部為山脈生態(tài)保護(hù)的地方立法。

連同我省早在1998和2005年頒布的《陜西省渭河流域水污染防治條例》和《陜西省漢丹江流域水污染防治條例》一起，秦嶺山水立體地納入法規(guī)的保護(hù)之中。

緊步其后，省政府發(fā)布《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》，明確生態(tài)保護(hù)的功能區(qū)劃分，為20年保護(hù)規(guī)劃了“路線圖”，次年又設(shè)立秦嶺生態(tài)保護(hù)委員會，省長掛帥。

其時，秦嶺“四亂”問題已露端倪。

2008年省政府“一號文件”對深入推進(jìn)秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)做出全面部署，提出在2015年前全面遏制秦嶺地區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞的趨勢。隨后幾年，省人大多次組織人大代表，赴秦嶺所涉及的西安、寶雞、渭南、漢中、安康、商洛6市進(jìn)行執(zhí)法檢查。

2011年，又一個牽涉秦嶺的巨大工程啟動，規(guī)模浩大的陜南移民搬遷工程全面鋪開。雖然這項工程重點(diǎn)著眼于改善山區(qū)群眾的生存環(huán)境，但隨著人口的大量遷出，秦嶺生態(tài)壓力定然隨之減輕。

2014年開始，省委把生態(tài)保護(hù)在年度目標(biāo)考核得分值從12分提高到25分，加大生態(tài)考核權(quán)重，秦嶺生態(tài)保護(hù)上升到新的高度。

省上的政策法規(guī)著眼秦嶺南北。在秦嶺南麓，隨著南水北調(diào)的實施，注重環(huán)境和生態(tài)諧協(xié)發(fā)展，亂開亂挖、污水直排等問題并不嚴(yán)重。在秦嶺北麓，為了治理秦嶺生態(tài)，西安、寶雞、渭南各市都在行動。

西安市是秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境最直接的主體。市委、市政府堅持“保一方山水、護(hù)八水長流”目標(biāo)，把秦嶺治理列為五項長期的任務(wù)之一。

2011年，西安市成立秦嶺保護(hù)委員會及其辦公室；2013年，西安市在省條例的基礎(chǔ)上，頒布《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》，在省條例“保護(hù)優(yōu)先”的基礎(chǔ)上提出“保護(hù)為主”原則，并擴(kuò)大了秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境治理范圍，細(xì)化了治理措施。

近幾年，西安市在規(guī)劃、投入、執(zhí)法上持續(xù)亮劍、動作連連，其中有影響的是從2011年開始的“鐵錘治理”，主要查處房地產(chǎn)開發(fā)項目違規(guī)建設(shè)，開山采石破壞植被，擠占河道修建魚池等問題。

第一錘砸倒了一家違法用地的磚廠。2011年9月15日，戶縣出動6臺挖掘機(jī)、15輛執(zhí)法車、240人，強(qiáng)拆了環(huán)山路南的雙扶磚廠。此后，市縣每年都有幾次聯(lián)手的“鐵錘”行動。據(jù)了解，今年前10個月就已經(jīng)開展8次 ，包括整治環(huán)山路兩側(cè)水果銷售攤位；拆除違建活動板房、圈建圍墻和違規(guī)別墅，取締違規(guī)采砂場等等。盡管在錯綜復(fù)雜的違法違規(guī)面前，“鐵錘”還屬零敲碎打，難以從根本上遏制。但“四亂”大有收斂。

同期，西安市一手抓查處，一手抓治理，先后實施景觀示范、路燈點(diǎn)亮、山體保護(hù)、河道治理、山路擴(kuò)建、古鎮(zhèn)建設(shè)、文化體驗等一大批項目，特別是近年來先后投入25億元，綠化造林、治理水土，建設(shè)博物館、污水處理廠，使秦嶺淺山區(qū)的生態(tài)環(huán)境大為提升。

同在秦嶺北麓的寶雞、渭南兩市，為了遏制破壞秦嶺生態(tài)特別是非法采石行為，先后成立了市縣兩級秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)委員會，編制秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)的總體規(guī)劃、審批涉及秦嶺生態(tài)環(huán)境的有關(guān)建設(shè)等工作。同時，市縣財政拿出秦嶺保護(hù)專項資金，建立秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)保證金和補(bǔ)償費(fèi)制度，使得常年的無序開采情況有所好轉(zhuǎn)。

實際上，拆違建、關(guān)礦山、查亂排、打盜伐，這樣的生態(tài)“保護(hù)戰(zhàn)”年年都在秦嶺南北頻頻上演。

“拆違風(fēng)暴”折射秦嶺之殤

一場“拆違”行動，把秦嶺亂象清晰呈現(xiàn)出來。

近年來，由于GDP作祟，一些地方以秦嶺山水換投資，以秦嶺土地?fù)Q項目、以秦嶺資源換增長；有的地方甚至官商勾結(jié)，有的基層干部以權(quán)謀私，形成錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系，一雙雙黑手給秦嶺帶來越來越多的傷害。

秦嶺之殤最為突出的是“四亂”，即：亂采濫挖、亂排濫放、亂搭濫建、亂砍濫伐。其直接危害，是破壞山體、污染水源、圈占山水、威脅物種。

采訪中，秦嶺“四亂”可用四個關(guān)鍵詞描述：

“千瘡百孔”。據(jù)不完全統(tǒng)計，秦嶺西安段現(xiàn)有礦點(diǎn)38個，總面積達(dá)15平方公里，有的一整面山被礦企削平，有的則對山體開膛破肚，而且礦山周圍，塵土飛揚(yáng)、滿目灰白。

“無證駕駛”。在這次拆違當(dāng)中，有的房地產(chǎn)項目手續(xù)不全，有的假借農(nóng)業(yè)、旅游項目的名義瞞天過海，有的根本沒有任何手續(xù)。而越來越多別墅所占的土地，有的是外地人以買莊基、聯(lián)建或租地的形式，有的是跟村干部私下交易，有的則是“借雞下蛋”，以地?fù)Q資金、以地?fù)Q利益。

11月25日，《當(dāng)代陜西》在西安舉辦“依法保護(hù)秦嶺，建設(shè)生態(tài)文明”研討會。 梁生樹//攝

“污水直排”。秦嶺北麓、“農(nóng)家樂”的生活污水絕大多數(shù)直排河溝，有的靠蒸發(fā)，靠地滲漏，每年進(jìn)山游人丟棄各類垃圾3000多噸。

“樹毀鳥藏”。因為當(dāng)?shù)鼐用翊蠖唷胺バ綗瘛保又皫啄甑摹隘偪窀钇帷薄按髽溥M(jìn)城”和盜伐盜采，不少山體樹木被毀，巖石裸露，植被損毀，短時難以修復(fù)。

“四亂”問題，以秦嶺北麓為甚。目前，隨著西康、西漢幾條高速公路的建成，別墅之風(fēng)大有穿越秦嶺、向陜南蔓延之勢。今年央視曝光的柞水縣“一號別墅”就是其中典型一例。

《當(dāng)代陜西》在周至、戶縣、長安沿線采訪時，還注意到另外一種現(xiàn)象——圈地。有的所謂培訓(xùn)中心、藝術(shù)中心，圍墻動輒數(shù)公里，幾乎圈占一面山坡；有的進(jìn)山岔路口被一座門樓封堵，外人莫入；即便這次拆除違建規(guī)模較小的，也都有一段護(hù)衛(wèi)的圍墻，私自圈占。無論在秦嶺淺山還是后山，都能見到“霸氣”的設(shè)施：私家路、私家山、私家河。秦嶺山水，就這樣被肆意關(guān)在圍墻之內(nèi)，成為“私家領(lǐng)地?！?/p>

前不久，省政府參事室曾就此展開調(diào)研，他們認(rèn)為“四亂”成因錯綜復(fù)雜，究其深層主要有四：

體制障礙，盡管省市縣設(shè)立了秦嶺保護(hù)機(jī)構(gòu)，但職權(quán)有限，審批和監(jiān)管各自為政、多頭審批、多頭執(zhí)法，形不成管理合力，甚至互相推諉。

觀念作祟，基層政府重發(fā)展輕環(huán)保，把秦嶺生態(tài)、自然、土地資源當(dāng)作“搖錢樹”，只開發(fā)不保護(hù)，只開采不修復(fù)，只索取不投入，甚至明知故犯，把一些污染企業(yè)擺入秦嶺。有的政府甚至對本轄區(qū)到底有多少礦山、哪些礦山辦理了相關(guān)證件、目前的破壞面積有多大也心中無數(shù)、家底不明。

利益驅(qū)使。對于政府部門來說，條塊分割、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)不明、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，有的違法破壞行為就在眼皮底下卻睜只眼閉只眼，有利可圖時又爭權(quán)奪利，甚至搞官商勾結(jié)、私下交易。

投入不足。目前，省上每年安排秦嶺北麓的保護(hù)資金只有4000萬元，6個市分下來無異于杯水車薪，真正用到保護(hù)項目上更是寥寥無幾，根本滿足不了巨大的生態(tài)修復(fù)和保護(hù)需求。

在民間的議論中，說得最多的是對“四亂”背后的“靠山”的猜疑。

跳出“先破壞再修復(fù)”怪圈

一邊是堅持不懈的保護(hù)，一邊是禁而不止的破壞。

當(dāng)秦嶺拆建塵埃落定以后，各方目光聚集在秦嶺長遠(yuǎn)發(fā)展上。在采訪和研討中，其中具有代表性的是：秦嶺保護(hù)的法制化問題、秦嶺保護(hù)體制與機(jī)制問題、秦嶺資源保護(hù)與開發(fā)的平衡問題。

應(yīng)該說，隨著省市條例的頒布與嚴(yán)格執(zhí)行，秦嶺保護(hù)自此進(jìn)入法制化時代。

這次拆除違建，就是通過法律武器實現(xiàn)了“快刀斬亂麻”的效果。但法律為何之前就剎不住別墅之風(fēng)？眾多受訪人士難免質(zhì)疑。根據(jù)本刊組織的研討會情況，答案實際很簡單：法律疏漏、執(zhí)法不嚴(yán)。

就拿秦嶺采礦治理來說， 2013年省政府本著“誰破壞，誰治理”的原則，出臺《陜西省礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金管理辦法》,要求相關(guān)礦山企業(yè)在開采礦山的同時,根據(jù)開采規(guī)模和年限等，繳納環(huán)境治理恢復(fù)保證金。但落實起來卻有難度，一種情況是一些原有的石材開采企業(yè)取締后,失去相應(yīng)的生態(tài)恢復(fù)責(zé)任主體，保證金就成了一筆無頭債；另一種情況是有限的保證金根本就保證不了巨大治理成本。

由此可見，關(guān)于秦嶺保護(hù)的法制建設(shè)和從嚴(yán)執(zhí)法問題值得深入研究。省政府參事室調(diào)研后建議，要強(qiáng)化對秦嶺生態(tài)的法治保障，盡快出臺秦嶺礦產(chǎn)資源、旅游資源、自然資源管理辦法和細(xì)則，把建立生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制、片區(qū)管理責(zé)任機(jī)制等上升到法治層面，采取源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲，建立最為嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)法規(guī)制度。

采訪中，如何平衡秦嶺保護(hù)與利用的關(guān)系，是我們接觸最多的話題。就此，各方意見有二：一是鑒于秦嶺目前現(xiàn)狀，實行一定期限的封山保護(hù)。二是優(yōu)先保護(hù)、適度開發(fā)。其中以后一種觀點(diǎn)較多。

從目前情況看，秦嶺資源保護(hù)與開發(fā)如何平衡，還有很多功課要做。前不久，省人大環(huán)資工委主任李健偉帶領(lǐng)相關(guān)部門調(diào)研。他提出，保護(hù)秦嶺生態(tài)，首先要轉(zhuǎn)變觀念。無論什么時候，都要將保護(hù)放在首要位置，這個理念在任何時候都不容動搖。

對于秦嶺資源的開發(fā)利用，李健偉支招，如果經(jīng)濟(jì)價值的確非常高，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)又不可缺少，如石渣石材，要在做出總體規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理的基礎(chǔ)上，劃定專門區(qū)域，采取規(guī)?；⒓s化和現(xiàn)代化開發(fā)手段，或者在全省范圍內(nèi)劃定開發(fā)區(qū)域，盡可能減少對生態(tài)的破壞。同時，對于那些資源相對貧乏、市場價值低、對生態(tài)破壞大的礦產(chǎn)開發(fā)行為，要堅決取締關(guān)停。

再說體制機(jī)制。目前，我省有省、市、縣三級秦嶺保護(hù)機(jī)構(gòu)，有兩部專門地方法規(guī)，有市縣兩級執(zhí)法隊伍，保護(hù)體系不能說不健全。然而為何秦嶺“四亂”依然猖獗呢？專家認(rèn)為，秦嶺生態(tài)保護(hù)體制機(jī)制仍有一些改進(jìn)之處。

條塊分割，多頭執(zhí)法，監(jiān)管無力，是其中一個突出問題。這一點(diǎn)，市、縣秦嶺辦和執(zhí)法部門有不同體會?！懂?dāng)代陜西》在戶縣采訪期間，縣秦嶺辦綜合科科長表示，縣秦嶺辦現(xiàn)有三個難題：執(zhí)法力量有限，巡查難以到位；除過項目審批外，對執(zhí)法部門協(xié)調(diào)乏力；沒有執(zhí)法權(quán)，執(zhí)法檢查實際就是土地部門的“偵察員”。有的干部甚至自嘲秦嶺辦是“有槍沒子彈，或者有槍打不響”。

更為重要的原因，是秦嶺的資源開發(fā)管理分散。以礦產(chǎn)資源開發(fā)審批為例，有些在縣上，有些在市上，有的手續(xù)在林業(yè)部門，有的在土地部門，缺乏統(tǒng)一規(guī)程，也就形成各自為政、各管一攤的現(xiàn)狀。

就管理上的漏洞，有關(guān)研究機(jī)構(gòu)提出“大秦嶺”設(shè)想，即打破行政區(qū)劃，設(shè)立跨秦嶺沿線6個市的秦嶺保護(hù)委員會，省市共管，賦予其相對獨(dú)立的行政管理權(quán)、執(zhí)法權(quán)和監(jiān)督權(quán)，把涉及秦嶺保護(hù)的發(fā)改、林業(yè)、國土、規(guī)劃、環(huán)保等部門整合起來，通過行政領(lǐng)導(dǎo)、法律干預(yù)、生態(tài)補(bǔ)償、綜合考核等手段，實現(xiàn)規(guī)劃、執(zhí)法、資金等一體化管理。

“一定要把過去從秦嶺身上賺錢的觀念，變?yōu)楝F(xiàn)在往秦嶺身上花錢。如果這個彎轉(zhuǎn)不過來，一切都是空談。”專家說。