胡 丹， 唐 鵬

(1.成都市武侯區(qū)建設(shè)局，四川成都6100002;2.成都市規(guī)劃設(shè)計研究院,四川成都610041)

1 城市更新的經(jīng)驗借鑒

“城市更新”通常稱之為“舊城改造”，因吳良鏞先生提出舊城改造“實際上被社會誤解成要適應(yīng)現(xiàn)代生活就要對舊城大拆大改，在效果上也是不好的”[1]。故在規(guī)劃上改用“城市更新”一詞。城市更新更多地反映出通過對城市衰落地區(qū)物質(zhì)空間環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、文化環(huán)境等的綜合性改造與延續(xù)，解決復(fù)雜的城市問題，以實現(xiàn)該地區(qū)城市品質(zhì)的提升和可持續(xù)發(fā)展。城市更新通常包括“拆除重建”、“綜合整治”以及“功能改變”三種方式[2]。

1.1 城市更新的主要特點(diǎn)

城市更新是在已建區(qū)上建城市，涉及的物權(quán)是分散的，故不能像新區(qū)建設(shè)一樣，“采取自上而下的全方位統(tǒng)籌建設(shè)模式”，政府“只能作為引導(dǎo)者，通過協(xié)調(diào)業(yè)主方、投資方和周邊相關(guān)利益群體，理順幾方利益與城市整體利益的關(guān)系”[3]。同時，城市更新的成本大大超越新區(qū)建設(shè)，政府不得不借助市場的力量，故城市更新要面臨業(yè)主、市場與公共利益等方面共同的約束。

1.2 廣州“三舊”改造經(jīng)驗

廣州自2007年開始進(jìn)行“舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村居”的改造。全市“三舊”占地總面積399.52 km2，約占現(xiàn)狀城鄉(xiāng)建設(shè)總用地的1/3。廣州“三舊”改造方式主要有全面改造(再開發(fā)型)、綜合整治以及歷史文化保護(hù)性整治三種方式。廣州“三舊”改造規(guī)劃采取“1+3+N”的規(guī)劃編制體系：即總體的《廣州市“三舊”改造規(guī)劃綱要》加舊城、舊廠和舊村三個專項改造規(guī)劃，具體項目的改造計劃再根據(jù)以上規(guī)劃進(jìn)行編制。

廣州城中村的全面改造(重建)是近幾年“三舊”改造的主要進(jìn)行方向，并在實踐中創(chuàng)造出公開出讓融資模式(獵德模式)，自行改造、協(xié)議出讓融資模式等改造指引模式，取得了較好的成效，但也遇到一定的困難，進(jìn)度慢于預(yù)期。目前廣州“三舊”改造工作重心正逐步轉(zhuǎn)向舊廠房改造。

1.3 深圳城市更新

深圳引入源于臺灣的“城市更新單元”概念，并確立了以“城市更新單元”為核心的城市更新規(guī)劃與計劃管理制度。深圳規(guī)定了嚴(yán)格的城市更新單元申報準(zhǔn)入條件，如完整成片，面積不宜小于3 ha,擬拆除重建用地不低于更新單元面積的70 %，總?cè)藬?shù)2/3以上的權(quán)利主體同意改造等，符合準(zhǔn)入條件方可納入更新單元規(guī)劃制定計劃，進(jìn)行規(guī)劃編制，并統(tǒng)一納入近期建設(shè)年度實施計劃進(jìn)行實施。城市更新單元打破了以宗地邊界為限定的空間改造組織模式，改變了以往以改造對象類型劃分的專項計劃方式，實現(xiàn)了引導(dǎo)小規(guī)模零星改造向有序推進(jìn)規(guī)模改造的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化政府在改造規(guī)劃和實施中的引導(dǎo)、協(xié)調(diào)角色[4]。

2 成都市北部城區(qū)的基本特征

成都市北部城區(qū)西至成灌路，東至成華大道，南至府河，北至香城大道及三河場鎮(zhèn)用地范圍，面積211 km2，人口150萬人。北部城區(qū)城市建成區(qū)82.5 km2，城市待建區(qū)56.2km2，規(guī)劃永久控制的城市綠楔用地面積47.3平方公里，仍有一定的城市擴(kuò)展空間。北部城區(qū)由于是傳統(tǒng)商貿(mào)市場的集聚地，呈現(xiàn)出臟亂差的局面，亟待改造。北部城區(qū)具有以下主要特點(diǎn)：

2.1 建筑質(zhì)量較差的用地面積較大

根據(jù)對北部城區(qū)現(xiàn)狀建筑質(zhì)量的調(diào)查，在80 km2建成區(qū)中，建筑質(zhì)量較好的用地25.2 km2，建筑質(zhì)量較差的用地30.3 km2，過半建筑質(zhì)量較差，預(yù)計可全面改造(重建)的區(qū)域面積在15 km2以上。

2.2 傳統(tǒng)商貿(mào)業(yè)集聚地，改造難度大

北部城區(qū)由于處于成德綿經(jīng)濟(jì)主流向上，并具有火車北站等門戶節(jié)點(diǎn)，成為傳統(tǒng)商貿(mào)業(yè)的集聚地，批發(fā)營業(yè)總額約占中心城的50 %。北部城區(qū)現(xiàn)狀低端產(chǎn)業(yè)功能比重大，工業(yè)倉儲及市場用地占城市建設(shè)用地的24.6 %，占產(chǎn)業(yè)用地的72 %。商品市場及倉儲用地由于經(jīng)濟(jì)效益較好，且產(chǎn)權(quán)多已分割給業(yè)主，很難仿照成都東調(diào)的經(jīng)驗實現(xiàn)大廠房的整體搬遷，且由于業(yè)主的改造意愿不強(qiáng)，改造難度比廣州城中村更大。

2.3 交通阻隔性要素較多，系統(tǒng)性不強(qiáng)

北部城區(qū)現(xiàn)有鐵路、火車北站、西南交大、中鐵二局等大院，以及商貿(mào)市場以及鳳凰山和機(jī)場等多種阻隔性要素，導(dǎo)致骨干道路的貫通性較差，縱向從一環(huán)到繞城，橫向全線貫通的骨干道路不足，間距過大，如與中心城南部相比，北部貫通性骨干道路的間距接近南部的2倍。有條件貫通的骨干道路存在斷點(diǎn)較多，交織嚴(yán)重等問題。同時，北部城區(qū)還有大量高交通量產(chǎn)生源，中心城14個長途客運(yùn)站，北部城區(qū)具有6個； 北部城區(qū)具有大型市場群10個以上。

北部城區(qū)與南部城區(qū)骨干道路間距比較 km

2.4 配套設(shè)施建設(shè)滯后

北部城區(qū)缺乏有影響力的大型公共設(shè)施，如大型綜合醫(yī)院、體育場館、文化中心等，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也較為滯后，變電站密度低于中心城其他區(qū)域。

3 成都市北部城區(qū)城市更新策略

成都北部城區(qū)更新將是一個全面振興的過程，除在物質(zhì)空間上實現(xiàn)“暢通城北、安居城北、宜人城北”的目標(biāo)外，還將推動產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)升級，打造“現(xiàn)代商貿(mào)強(qiáng)區(qū)”，并利用待建用地全面建設(shè)城北新中心，拓展北部城區(qū)的區(qū)域輻射能力。

北部城區(qū)除可建新的區(qū)域外，已建區(qū)的更新方式也主要為全面改造(再開發(fā)型)、綜合整治以及歷史文化保護(hù)性整治，后兩種方式對改造對象有一定的要求且資金投入較大，僅可能針對局部重點(diǎn)地區(qū)。

因成都市農(nóng)村為散居，在征地時對農(nóng)民已進(jìn)行安置，故北部城區(qū)除城鄉(xiāng)結(jié)合部外，城中村較少，北部城區(qū)更新主要涉及20世紀(jì)50、60年代建設(shè)的老舊住房，商品交易市場和倉儲用地，以及少量的廠房。除機(jī)車車輛廠等廠房外，其他兩類用地改造需經(jīng)歷長期的協(xié)商，是一個長期的過程。故成都市北部城區(qū)更新除長期的協(xié)商改造外，還需要一些針對性的策略，盡快打開局面。本研究主要根據(jù)北部城區(qū)的總體特征與問題提出一些針對性的策略與建議。

3.1 交通先行

因交通條件的限制，北部城區(qū)居住品質(zhì)不高，一些地區(qū)成為低端功能的集聚地。故北部城區(qū)應(yīng)集中力量，打通若干條放射形和環(huán)狀的貫通性骨干路網(wǎng)，外聯(lián)內(nèi)通，構(gòu)筑北部城區(qū)的道路骨架，如全線打通王賈大道、萬石路、蜀龍路、新成華大道等放射形道路，打通2.5環(huán)、穿越鳳凰山的鳳凰大道等。另外，梳理道路交通系統(tǒng)，改造或新建立交、下穿、上跨橋等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，如人民北路上跨火車北站。

北部城區(qū)還應(yīng)進(jìn)行長途客運(yùn)站改造和外遷，整合火車北站周邊的長途車站，與火車北站整合改造為綜合交通樞紐；將昭覺寺、梁家巷客運(yùn)站外移。北部城區(qū)還需增加公交場站的面積，加大公交運(yùn)輸能力。

另外，盡快啟動能帶動北部城區(qū)發(fā)展的地鐵5號線、3號線和1號線延長線。

3.2 產(chǎn)業(yè)提升

北部城區(qū)更新還需實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的提檔升級。一方面，利用人民北路北延線待建地區(qū)，新成華大道——二仙橋、人民北路舊改(重建)區(qū)打造城北新中心，帶動城北地區(qū)整體發(fā)展；另一方面，積極促進(jìn)商品市場尤其是其現(xiàn)貨交易、倉儲物流功能的外移，打造現(xiàn)代商貿(mào)中心。目前，新都、青白江已建市場用地達(dá)18 km2，總建筑面積超2 000×104m2，已具備承接中心城區(qū)市場外遷的能力。但目前由于外圍地區(qū)商貿(mào)氛圍還需培育，且中心城內(nèi)市場業(yè)主的動力不足，市場外遷存在困難，下一步建議通過加強(qiáng)貨運(yùn)交通的管理、積極培育新市場商貿(mào)氛圍等辦法加快現(xiàn)貨交易和物流功能外移，形成以展示、零售為主的商貿(mào)地區(qū)。北部城區(qū)還需考慮新產(chǎn)業(yè)植入，依托西南交大等大學(xué)，鐵二院、鐵路局等“鐵”字號企業(yè)、華西集團(tuán)等大型企業(yè)，以火車北站、猛追灣、高科北區(qū)等為空間載體，集聚發(fā)展科技商務(wù)產(chǎn)業(yè)；依托生態(tài)綠楔(熊貓基地、銀杏園、安靖湖)以及昭覺寺、華僑城等生態(tài)文化資源發(fā)展文化休閑旅游產(chǎn)業(yè)，依托東區(qū)音樂公園等發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)。

3.3 生態(tài)美化

北部城區(qū)具有“兩楔、三山、七水”的生態(tài)本底，生態(tài)條件優(yōu)越?！皟尚ā睘橹行某菂^(qū)規(guī)劃面積最大的兩塊楔形綠地，“三山”為鳳凰山、天回山、磨盤山，“七水”為東風(fēng)渠、府河、沙河、海濱堰河、九道堰河、毗河、錦水河等七條主要水系。北部城區(qū)規(guī)劃公共綠地充足，建議近期加快建設(shè)。

北部城區(qū)水系基本形成網(wǎng)絡(luò)，但環(huán)境用水不足，水體功能劃分不明，缺乏生態(tài)景觀型河道，建議系統(tǒng)梳理水系功能，開展水環(huán)境整治。因東風(fēng)渠河床高于地面，造成周邊地區(qū)雨水調(diào)蓄排澇能力不強(qiáng)，建議在鳳凰山片區(qū)增設(shè)湖泊一處，雨水先蓄后排，增強(qiáng)排澇能力。

3.4 文化立城

北部城區(qū)內(nèi)有國家級文物保護(hù)單位2處，省級文物保護(hù)單位2處，市、縣級文物保護(hù)單位14處以及50余處具有一定文物價值的歷史文化資源。歷史文化資源較多，但保護(hù)利用不足，影響力不夠。建議依托重要的歷史文化資源形成特色文化廊道、特色文化街區(qū)和遺址公園，增強(qiáng)城北地區(qū)的文化影響力，如川陜路歷史文化廊道、天回特色文化街區(qū)、昭覺寺特色文化街區(qū)、崇義橋古建筑文化街區(qū)、北郊古陵墓遺址公園、鳳凰山古陵墓遺址公園等。另外，對集中體現(xiàn)某一時代風(fēng)貌特色的建筑群所在街區(qū)，建議在功能完善的基礎(chǔ)上保留原有風(fēng)貌特色和街巷肌理，留存城市記憶，如曹家巷等。

對于文化產(chǎn)業(yè)和文化事業(yè)的發(fā)展，建議結(jié)合北部副中心以及片區(qū)中心設(shè)置文化集聚區(qū)及文化中心，配置圖書館、文化館、劇場等大型公共文化設(shè)施，并整合疊建居住區(qū)級、社區(qū)級文化設(shè)施，形成居民15 min公共文化圈。

3.5 配套完善

北部城區(qū)城市級配套設(shè)施不足，建議加強(qiáng)大型綜合醫(yī)院、大型體育場館等城市級設(shè)施的建設(shè)。目前片區(qū)內(nèi)架空電力線較多，建議建設(shè)電力廊道將電力線下地。北部城區(qū)內(nèi)大型油庫、天然氣管道等危險品儲運(yùn)設(shè)施對城市環(huán)境具有較大影響。建議近期加強(qiáng)油庫及配套輸油管線安全防護(hù)和環(huán)境治理，開辟油品運(yùn)輸專用交通通道。

3.6 重點(diǎn)片區(qū)改造

因片區(qū)改造是一個長期的過程，建議可引入劃定城市更新單元的方法，根據(jù)改造需求劃定一定的重點(diǎn)片區(qū)進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃設(shè)計，以指導(dǎo)片區(qū)改造。重點(diǎn)片區(qū)可同時包括全面改造(重建)和綜合整治兩種改造方式的用地。片區(qū)的規(guī)劃設(shè)計應(yīng)同時考慮功能的提升、形態(tài)的優(yōu)化以及資金的平衡，并完善配套和文化、生態(tài)建設(shè)；將自上而下的引導(dǎo)與自下而上的民眾訴求結(jié)合起來。建議規(guī)劃應(yīng)對一個片區(qū)“解剖麻雀”，詳細(xì)分解遇到的阻力和困難，并通過規(guī)劃的持續(xù)跟進(jìn)進(jìn)行規(guī)劃反省。

4 結(jié)論

成都北部城區(qū)具有與廣州“三舊”所不同的特征，在改造前期政府應(yīng)強(qiáng)勢介入，在交通暢通、產(chǎn)業(yè)提升以及生態(tài)、文化、配套等方面進(jìn)行打造，形成帶動周邊片區(qū)的發(fā)展觸媒。在今后的片區(qū)改造中應(yīng)進(jìn)行實施規(guī)劃，通過協(xié)商實現(xiàn)綜合性的城市發(fā)展目標(biāo)。

[1] 呂曉蓓.城市更新規(guī)劃在規(guī)劃體系中的定位及其影響[J].現(xiàn)代城市研究,2011,(1)

[2] 百度百科城市更新詞條[OL].http://baike.baidu.com/subview

[3] 王富海.規(guī)劃年會自由論壇——城市更新規(guī)劃與城市規(guī)劃更新[J].城市規(guī)劃,2011,35(2)

[4] 劉昕.城市更新單元制度探索與實踐——以深圳特色的城市更新年度計劃編制為例[J]，規(guī)劃師,2010,26(11)