何霞

遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶地處環(huán)渤海地區(qū)重要位置和東北亞中心地帶，是連接中國東北經(jīng)濟(jì)區(qū)和華北京津冀經(jīng)濟(jì)區(qū)的重要樞紐，是東北亞面向亞太地區(qū)最便捷的出海通道，在東北老工業(yè)基地全面振興乃至全國發(fā)展大格局中占有舉足輕重的戰(zhàn)略地位。實(shí)施“五點(diǎn)一線”戰(zhàn)略以來，國家、省及沿海經(jīng)濟(jì)帶六市陸續(xù)出臺(tái)了一系列財(cái)政支持政策，這些政策的出臺(tái)和實(shí)施，大大推動(dòng)了遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶的快速發(fā)展。截至2012年，沿海6市共完成固定資產(chǎn)投資 9881億元，占全省比重的46%，增長23.6%，沿海6市經(jīng)濟(jì)總量占全省比重51%，占東北三省25%。遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶不僅是遼寧經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)升級(jí)的動(dòng)力，更成為東北腹地經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的引擎。加快遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶的開發(fā)建設(shè)，對(duì)于振興東北老工業(yè)基地，完善我國沿海經(jīng)濟(jì)布局，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和擴(kuò)大對(duì)外開放，具有重要的戰(zhàn)略意義。

一、財(cái)政支持遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)發(fā)展的現(xiàn)狀

為了加快遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶的開發(fā)建設(shè)，國家和遼寧省先后出臺(tái)了一系列政策，并開始從財(cái)政資金投入和相關(guān)配套政策等方面給予支持。

稅收方面，對(duì)重點(diǎn)發(fā)展和重點(diǎn)支持區(qū)域內(nèi)興辦的企業(yè)，經(jīng)有關(guān)部門認(rèn)定為高新技術(shù)企業(yè)的，可按15%的稅率征收所得稅。財(cái)政方面，對(duì)重點(diǎn)發(fā)展和重點(diǎn)支持區(qū)域上繳省的增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅和房產(chǎn)稅，省財(cái)政給予70%的增量返還。項(xiàng)目貸款貼息方面，對(duì)重點(diǎn)發(fā)展和重點(diǎn)支持區(qū)域內(nèi)的裝備制造、原材料加工、精細(xì)化工、農(nóng)產(chǎn)品精深加工、紡織、醫(yī)藥等行業(yè)的技術(shù)改造和服務(wù)業(yè)項(xiàng)目，省級(jí)財(cái)政優(yōu)先給予一定期限的貸款貼息。招商引資方面，對(duì)重點(diǎn)發(fā)展和重點(diǎn)支持區(qū)域內(nèi)的從省外、國外引入民間資金、金融資本和國外資本等實(shí)際到位資金的，符合國家產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保節(jié)能的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，省政府給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)資金。鼓勵(lì)外貿(mào)出口方面，對(duì)重點(diǎn)發(fā)展和重點(diǎn)支持區(qū)域內(nèi)的外貿(mào)出口企業(yè)開展質(zhì)量體系認(rèn)證、產(chǎn)品對(duì)外宣傳與推介、參加國際專業(yè)展覽會(huì)等費(fèi)用，中小企業(yè)國際市場開拓資金給予重點(diǎn)資助。其他方面，省中小企業(yè)信用擔(dān)保中心對(duì)園區(qū)內(nèi)符合條件的企業(yè)銀行貸款優(yōu)先提供擔(dān)保等。

二、財(cái)政支持沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展中存在的問題

（一）財(cái)政體制改革不到位，加劇了地方財(cái)政困難

實(shí)行分稅制財(cái)政體制以來，中央財(cái)政調(diào)控能力大為增強(qiáng)，但由于財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分的不對(duì)稱，出現(xiàn)了財(cái)力在向中央、省市集中的同時(shí)，一些基本事權(quán)卻有所下移，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府仍要提供義務(wù)教育、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)等地方性公共物品，而且縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府所要履行的事權(quán)，大多剛性強(qiáng)、所需支出基數(shù)大、無法壓縮。另外，省以下地方政府還要承擔(dān)一些沒有事前界定清楚的事權(quán)，財(cái)權(quán)劃分與事權(quán)劃分出現(xiàn)了背離的格局，加劇了基層的財(cái)政困難。此外，由于基層政府缺乏主體稅種，而稅源分散、額度零星、穩(wěn)定性差的小稅種，征管難度大、增收潛力小，地方財(cái)政收入增長空間受限。

（二）財(cái)政職能作用發(fā)揮有限，調(diào)節(jié)力度不夠

沿海經(jīng)濟(jì)帶不同行政區(qū)域內(nèi)，目前一些項(xiàng)目存在重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過剩的現(xiàn)象，但由于財(cái)政投資所占社會(huì)投資總額比重較低，財(cái)政對(duì)這些項(xiàng)目很難起到調(diào)控作用。由于國民收入分配格局的改變，財(cái)政與銀行的關(guān)系也發(fā)生了根本變化，銀行每年新增貸款額不僅高于財(cái)政收入增加額，而且相當(dāng)于年財(cái)政收入總額，財(cái)政調(diào)節(jié)社會(huì)資金的能力十分有限。在支出方面，財(cái)政支出中用于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)部門的投資性支出比重不高，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的瓶頸狀況比較嚴(yán)重，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長缺乏必要的合理化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的支撐，加劇了經(jīng)濟(jì)增長的周期性波動(dòng)。同時(shí)，財(cái)政對(duì)科研、教育的支出嚴(yán)重不足，影響了科技水平及勞動(dòng)力素質(zhì)的提高，從而制約了沿海經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展。

（三）稅收優(yōu)惠目標(biāo)不明確，政策針對(duì)性較差

現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策目標(biāo)不明確，稅收優(yōu)惠政策缺針對(duì)性。增值稅超稅負(fù)返還僅適用于軟件企業(yè)和集成電路企業(yè)，對(duì)自主創(chuàng)新企業(yè)或自主創(chuàng)新產(chǎn)品，則缺少相應(yīng)的優(yōu)惠政策，對(duì)企業(yè)自主創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化的支持力度不夠。企業(yè)所得稅法對(duì)企業(yè)提取風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、技術(shù)開發(fā)準(zhǔn)備金和新產(chǎn)品試制準(zhǔn)備金等的稅收扣除沒有專門的稅收優(yōu)惠規(guī)定，在一定程度上抑制了企業(yè)進(jìn)行研發(fā)投入的積極性。由于稅收政策目標(biāo)不明確，稅收優(yōu)惠往往以事后優(yōu)惠為主，因此造成了高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)稅收負(fù)擔(dān)較重。

（四）財(cái)政監(jiān)督制約機(jī)制不健全，監(jiān)督力度不夠

由于我國財(cái)政監(jiān)督工作起步較晚，監(jiān)督機(jī)制缺乏科學(xué)性、規(guī)范性，加之財(cái)政監(jiān)督力量不足，現(xiàn)有的財(cái)監(jiān)專職干部由各部門抽調(diào)組成，多數(shù)干部沒有從事過財(cái)政監(jiān)督工作，政策水平與業(yè)務(wù)能力參差不齊。各地雖然都建立了財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，配備了專職干部，但人員配備情況不一，且人員知識(shí)結(jié)構(gòu)存在老化，所以對(duì)財(cái)政政策的監(jiān)督評(píng)估不到位，致使相當(dāng)一部分財(cái)政資金的使用效果不夠理想，甚至出現(xiàn)了專項(xiàng)資金被挪用的現(xiàn)象。

三、財(cái)政支持遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的具體建議

（一）深化財(cái)政體制改革

要完善各級(jí)財(cái)政管理體制，逐步建立財(cái)力向基層傾斜的機(jī)制，增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)的能力，引導(dǎo)地方政府由過于重視發(fā)展工業(yè)項(xiàng)目向重視生態(tài)環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施方面轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)，要進(jìn)一步明確政策的適用空間，對(duì)于沿海經(jīng)濟(jì)帶六個(gè)市，根據(jù)各自的情況、經(jīng)濟(jì)規(guī)模，出臺(tái)相應(yīng)的財(cái)政政策。要?jiǎng)澐趾谜g事權(quán)，明確責(zé)任，嚴(yán)格界定財(cái)政支出范疇，明確中央、遼寧省與遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶城市的事權(quán)，以減輕遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶城市財(cái)政支出壓力。建議考慮在遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶率先推進(jìn)“省管縣”財(cái)政體制的試點(diǎn)。

（二）爭取中央財(cái)政支持

區(qū)域開發(fā)建設(shè)的中央專項(xiàng)補(bǔ)助是遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中的重要資金來源。因此，遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶開發(fā)和建設(shè)過程中，積極爭取區(qū)域開發(fā)建設(shè)的國家財(cái)政對(duì)港口、道路、機(jī)場、水利等專項(xiàng)支持，建議中央比照天津?yàn)I海新區(qū)產(chǎn)業(yè)基金對(duì)東北基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給與特殊補(bǔ)貼。同時(shí)，要積極爭取優(yōu)惠的土地政策，通過合理方式將土地轉(zhuǎn)讓收益轉(zhuǎn)化為當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源。此外，要對(duì)現(xiàn)有的財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行整合，由此形成一定規(guī)模的產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)基金，通過財(cái)政貼息、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入等形式，以支持沿海經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展。

（三）拓寬資金融資渠道

首先，地方政府建立股權(quán)投資基金，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的投資，然后再轉(zhuǎn)讓股權(quán)，收回投資，實(shí)現(xiàn)遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶財(cái)政投入的可持續(xù)發(fā)展。其次，應(yīng)積極利用國家開發(fā)行等政策性融資便利，發(fā)行遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶地方債，要注意舉債過度問題，實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡。最后，地方政府大膽嘗試建設(shè)—營運(yùn)—轉(zhuǎn)讓、建設(shè)—擁有—營運(yùn)—轉(zhuǎn)讓、公用事業(yè)市場化等多種運(yùn)營形式，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施和公益項(xiàng)目的建設(shè)及運(yùn)營管理。通過建立沿海開發(fā)投資公司、發(fā)行地方債券和租賃承包等多種形式引進(jìn)合規(guī)的民間資本，共同參與遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶的開發(fā)建設(shè)。

（四）進(jìn)一步完善稅收優(yōu)惠政策

首先，允許高新技術(shù)企業(yè)按照銷售或營業(yè)收入的一定比例設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、技術(shù)開發(fā)準(zhǔn)備金、新產(chǎn)品試制準(zhǔn)備金以及虧損準(zhǔn)備金等用于研究開發(fā)、技術(shù)更新，并準(zhǔn)予這些準(zhǔn)備金在所得稅前據(jù)實(shí)扣除。對(duì)于企業(yè)所使用的先進(jìn)設(shè)備或?yàn)檠芯块_發(fā)活動(dòng)購置的專供科研開發(fā)使用的設(shè)備或建筑物，實(shí)行加速折舊政策。其次，可以考慮對(duì)沿海經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)的規(guī)模以上的臨港物流業(yè)統(tǒng)一按較低稅率征收土地使用稅，加快培育重點(diǎn)物流基地。再次，鼓勵(lì)民資進(jìn)入遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶旅游領(lǐng)域，比照國家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資支持，從獲利年度至2020年規(guī)劃期一定年限內(nèi)，減征或免征企業(yè)所得稅，營業(yè)稅執(zhí)行3%的低稅率。最后，支持沿海經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展，建議免征其生產(chǎn)經(jīng)營用房、地產(chǎn)的房產(chǎn)稅、土地使用稅，免征其來源于為農(nóng)民生產(chǎn)提供服務(wù)取得收入的營業(yè)稅。

（五）加大財(cái)政監(jiān)督力度

要從流程上構(gòu)建預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三位一體的監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)一步完善財(cái)政資金審批程序，引入外部監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目申報(bào)、篩選、評(píng)審、實(shí)施等全過程、全方位的監(jiān)督檢查，確保專項(xiàng)資金?？顚Ｓ谩踩行?，并加強(qiáng)對(duì)資金使用情況的追蹤問效，完善財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)。加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)，各級(jí)財(cái)政部門要嚴(yán)把選人關(guān)、調(diào)入關(guān)、用人關(guān)。同時(shí)，還要通過調(diào)整知識(shí)結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，提高財(cái)政監(jiān)督人員政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，加大財(cái)政監(jiān)督的力度。要做好財(cái)政信息公開工作，自覺接受人大、政協(xié)和社會(huì)公眾監(jiān)督，提高財(cái)政資金分配的透明度。

本文系遼東學(xué)院人文社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目《鴨綠江區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究》的成果之一。項(xiàng)目編號(hào)：2014163。

責(zé)任編輯：康偉

遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶地處環(huán)渤海地區(qū)重要位置和東北亞中心地帶，是連接中國東北經(jīng)濟(jì)區(qū)和華北京津冀經(jīng)濟(jì)區(qū)的重要樞紐，是東北亞面向亞太地區(qū)最便捷的出海通道，在東北老工業(yè)基地全面振興乃至全國發(fā)展大格局中占有舉足輕重的戰(zhàn)略地位。實(shí)施“五點(diǎn)一線”戰(zhàn)略以來，國家、省及沿海經(jīng)濟(jì)帶六市陸續(xù)出臺(tái)了一系列財(cái)政支持政策，這些政策的出臺(tái)和實(shí)施，大大推動(dòng)了遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶的快速發(fā)展。截至2012年，沿海6市共完成固定資產(chǎn)投資 9881億元，占全省比重的46%，增長23.6%，沿海6市經(jīng)濟(jì)總量占全省比重51%，占東北三省25%。遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶不僅是遼寧經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)升級(jí)的動(dòng)力，更成為東北腹地經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的引擎。加快遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶的開發(fā)建設(shè)，對(duì)于振興東北老工業(yè)基地，完善我國沿海經(jīng)濟(jì)布局，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和擴(kuò)大對(duì)外開放，具有重要的戰(zhàn)略意義。

一、財(cái)政支持遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)發(fā)展的現(xiàn)狀

為了加快遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶的開發(fā)建設(shè)，國家和遼寧省先后出臺(tái)了一系列政策，并開始從財(cái)政資金投入和相關(guān)配套政策等方面給予支持。

稅收方面，對(duì)重點(diǎn)發(fā)展和重點(diǎn)支持區(qū)域內(nèi)興辦的企業(yè)，經(jīng)有關(guān)部門認(rèn)定為高新技術(shù)企業(yè)的，可按15%的稅率征收所得稅。財(cái)政方面，對(duì)重點(diǎn)發(fā)展和重點(diǎn)支持區(qū)域上繳省的增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅和房產(chǎn)稅，省財(cái)政給予70%的增量返還。項(xiàng)目貸款貼息方面，對(duì)重點(diǎn)發(fā)展和重點(diǎn)支持區(qū)域內(nèi)的裝備制造、原材料加工、精細(xì)化工、農(nóng)產(chǎn)品精深加工、紡織、醫(yī)藥等行業(yè)的技術(shù)改造和服務(wù)業(yè)項(xiàng)目，省級(jí)財(cái)政優(yōu)先給予一定期限的貸款貼息。招商引資方面，對(duì)重點(diǎn)發(fā)展和重點(diǎn)支持區(qū)域內(nèi)的從省外、國外引入民間資金、金融資本和國外資本等實(shí)際到位資金的，符合國家產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保節(jié)能的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，省政府給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)資金。鼓勵(lì)外貿(mào)出口方面，對(duì)重點(diǎn)發(fā)展和重點(diǎn)支持區(qū)域內(nèi)的外貿(mào)出口企業(yè)開展質(zhì)量體系認(rèn)證、產(chǎn)品對(duì)外宣傳與推介、參加國際專業(yè)展覽會(huì)等費(fèi)用，中小企業(yè)國際市場開拓資金給予重點(diǎn)資助。其他方面，省中小企業(yè)信用擔(dān)保中心對(duì)園區(qū)內(nèi)符合條件的企業(yè)銀行貸款優(yōu)先提供擔(dān)保等。

二、財(cái)政支持沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展中存在的問題

（一）財(cái)政體制改革不到位，加劇了地方財(cái)政困難

實(shí)行分稅制財(cái)政體制以來，中央財(cái)政調(diào)控能力大為增強(qiáng)，但由于財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分的不對(duì)稱，出現(xiàn)了財(cái)力在向中央、省市集中的同時(shí)，一些基本事權(quán)卻有所下移，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府仍要提供義務(wù)教育、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)等地方性公共物品，而且縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府所要履行的事權(quán)，大多剛性強(qiáng)、所需支出基數(shù)大、無法壓縮。另外，省以下地方政府還要承擔(dān)一些沒有事前界定清楚的事權(quán)，財(cái)權(quán)劃分與事權(quán)劃分出現(xiàn)了背離的格局，加劇了基層的財(cái)政困難。此外，由于基層政府缺乏主體稅種，而稅源分散、額度零星、穩(wěn)定性差的小稅種，征管難度大、增收潛力小，地方財(cái)政收入增長空間受限。

（二）財(cái)政職能作用發(fā)揮有限，調(diào)節(jié)力度不夠

沿海經(jīng)濟(jì)帶不同行政區(qū)域內(nèi)，目前一些項(xiàng)目存在重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過剩的現(xiàn)象，但由于財(cái)政投資所占社會(huì)投資總額比重較低，財(cái)政對(duì)這些項(xiàng)目很難起到調(diào)控作用。由于國民收入分配格局的改變，財(cái)政與銀行的關(guān)系也發(fā)生了根本變化，銀行每年新增貸款額不僅高于財(cái)政收入增加額，而且相當(dāng)于年財(cái)政收入總額，財(cái)政調(diào)節(jié)社會(huì)資金的能力十分有限。在支出方面，財(cái)政支出中用于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)部門的投資性支出比重不高，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的瓶頸狀況比較嚴(yán)重，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長缺乏必要的合理化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的支撐，加劇了經(jīng)濟(jì)增長的周期性波動(dòng)。同時(shí)，財(cái)政對(duì)科研、教育的支出嚴(yán)重不足，影響了科技水平及勞動(dòng)力素質(zhì)的提高，從而制約了沿海經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展。

（三）稅收優(yōu)惠目標(biāo)不明確，政策針對(duì)性較差

現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策目標(biāo)不明確，稅收優(yōu)惠政策缺針對(duì)性。增值稅超稅負(fù)返還僅適用于軟件企業(yè)和集成電路企業(yè)，對(duì)自主創(chuàng)新企業(yè)或自主創(chuàng)新產(chǎn)品，則缺少相應(yīng)的優(yōu)惠政策，對(duì)企業(yè)自主創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化的支持力度不夠。企業(yè)所得稅法對(duì)企業(yè)提取風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、技術(shù)開發(fā)準(zhǔn)備金和新產(chǎn)品試制準(zhǔn)備金等的稅收扣除沒有專門的稅收優(yōu)惠規(guī)定，在一定程度上抑制了企業(yè)進(jìn)行研發(fā)投入的積極性。由于稅收政策目標(biāo)不明確，稅收優(yōu)惠往往以事后優(yōu)惠為主，因此造成了高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)稅收負(fù)擔(dān)較重。

（四）財(cái)政監(jiān)督制約機(jī)制不健全，監(jiān)督力度不夠

由于我國財(cái)政監(jiān)督工作起步較晚，監(jiān)督機(jī)制缺乏科學(xué)性、規(guī)范性，加之財(cái)政監(jiān)督力量不足，現(xiàn)有的財(cái)監(jiān)專職干部由各部門抽調(diào)組成，多數(shù)干部沒有從事過財(cái)政監(jiān)督工作，政策水平與業(yè)務(wù)能力參差不齊。各地雖然都建立了財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，配備了專職干部，但人員配備情況不一，且人員知識(shí)結(jié)構(gòu)存在老化，所以對(duì)財(cái)政政策的監(jiān)督評(píng)估不到位，致使相當(dāng)一部分財(cái)政資金的使用效果不夠理想，甚至出現(xiàn)了專項(xiàng)資金被挪用的現(xiàn)象。

三、財(cái)政支持遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的具體建議

（一）深化財(cái)政體制改革

要完善各級(jí)財(cái)政管理體制，逐步建立財(cái)力向基層傾斜的機(jī)制，增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)的能力，引導(dǎo)地方政府由過于重視發(fā)展工業(yè)項(xiàng)目向重視生態(tài)環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施方面轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)，要進(jìn)一步明確政策的適用空間，對(duì)于沿海經(jīng)濟(jì)帶六個(gè)市，根據(jù)各自的情況、經(jīng)濟(jì)規(guī)模，出臺(tái)相應(yīng)的財(cái)政政策。要?jiǎng)澐趾谜g事權(quán)，明確責(zé)任，嚴(yán)格界定財(cái)政支出范疇，明確中央、遼寧省與遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶城市的事權(quán)，以減輕遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶城市財(cái)政支出壓力。建議考慮在遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶率先推進(jìn)“省管縣”財(cái)政體制的試點(diǎn)。

（二）爭取中央財(cái)政支持

區(qū)域開發(fā)建設(shè)的中央專項(xiàng)補(bǔ)助是遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中的重要資金來源。因此，遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶開發(fā)和建設(shè)過程中，積極爭取區(qū)域開發(fā)建設(shè)的國家財(cái)政對(duì)港口、道路、機(jī)場、水利等專項(xiàng)支持，建議中央比照天津?yàn)I海新區(qū)產(chǎn)業(yè)基金對(duì)東北基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給與特殊補(bǔ)貼。同時(shí)，要積極爭取優(yōu)惠的土地政策，通過合理方式將土地轉(zhuǎn)讓收益轉(zhuǎn)化為當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源。此外，要對(duì)現(xiàn)有的財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行整合，由此形成一定規(guī)模的產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)基金，通過財(cái)政貼息、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入等形式，以支持沿海經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展。

（三）拓寬資金融資渠道

首先，地方政府建立股權(quán)投資基金，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的投資，然后再轉(zhuǎn)讓股權(quán)，收回投資，實(shí)現(xiàn)遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶財(cái)政投入的可持續(xù)發(fā)展。其次，應(yīng)積極利用國家開發(fā)行等政策性融資便利，發(fā)行遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶地方債，要注意舉債過度問題，實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡。最后，地方政府大膽嘗試建設(shè)—營運(yùn)—轉(zhuǎn)讓、建設(shè)—擁有—營運(yùn)—轉(zhuǎn)讓、公用事業(yè)市場化等多種運(yùn)營形式，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施和公益項(xiàng)目的建設(shè)及運(yùn)營管理。通過建立沿海開發(fā)投資公司、發(fā)行地方債券和租賃承包等多種形式引進(jìn)合規(guī)的民間資本，共同參與遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶的開發(fā)建設(shè)。

（四）進(jìn)一步完善稅收優(yōu)惠政策

首先，允許高新技術(shù)企業(yè)按照銷售或營業(yè)收入的一定比例設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、技術(shù)開發(fā)準(zhǔn)備金、新產(chǎn)品試制準(zhǔn)備金以及虧損準(zhǔn)備金等用于研究開發(fā)、技術(shù)更新，并準(zhǔn)予這些準(zhǔn)備金在所得稅前據(jù)實(shí)扣除。對(duì)于企業(yè)所使用的先進(jìn)設(shè)備或?yàn)檠芯块_發(fā)活動(dòng)購置的專供科研開發(fā)使用的設(shè)備或建筑物，實(shí)行加速折舊政策。其次，可以考慮對(duì)沿海經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)的規(guī)模以上的臨港物流業(yè)統(tǒng)一按較低稅率征收土地使用稅，加快培育重點(diǎn)物流基地。再次，鼓勵(lì)民資進(jìn)入遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶旅游領(lǐng)域，比照國家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資支持，從獲利年度至2020年規(guī)劃期一定年限內(nèi)，減征或免征企業(yè)所得稅，營業(yè)稅執(zhí)行3%的低稅率。最后，支持沿海經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展，建議免征其生產(chǎn)經(jīng)營用房、地產(chǎn)的房產(chǎn)稅、土地使用稅，免征其來源于為農(nóng)民生產(chǎn)提供服務(wù)取得收入的營業(yè)稅。

（五）加大財(cái)政監(jiān)督力度

要從流程上構(gòu)建預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三位一體的監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)一步完善財(cái)政資金審批程序，引入外部監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目申報(bào)、篩選、評(píng)審、實(shí)施等全過程、全方位的監(jiān)督檢查，確保專項(xiàng)資金?？顚Ｓ谩踩行?，并加強(qiáng)對(duì)資金使用情況的追蹤問效，完善財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)。加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)，各級(jí)財(cái)政部門要嚴(yán)把選人關(guān)、調(diào)入關(guān)、用人關(guān)。同時(shí)，還要通過調(diào)整知識(shí)結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，提高財(cái)政監(jiān)督人員政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，加大財(cái)政監(jiān)督的力度。要做好財(cái)政信息公開工作，自覺接受人大、政協(xié)和社會(huì)公眾監(jiān)督，提高財(cái)政資金分配的透明度。

本文系遼東學(xué)院人文社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目《鴨綠江區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究》的成果之一。項(xiàng)目編號(hào)：2014163。

責(zé)任編輯：康偉

遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶地處環(huán)渤海地區(qū)重要位置和東北亞中心地帶，是連接中國東北經(jīng)濟(jì)區(qū)和華北京津冀經(jīng)濟(jì)區(qū)的重要樞紐，是東北亞面向亞太地區(qū)最便捷的出海通道，在東北老工業(yè)基地全面振興乃至全國發(fā)展大格局中占有舉足輕重的戰(zhàn)略地位。實(shí)施“五點(diǎn)一線”戰(zhàn)略以來，國家、省及沿海經(jīng)濟(jì)帶六市陸續(xù)出臺(tái)了一系列財(cái)政支持政策，這些政策的出臺(tái)和實(shí)施，大大推動(dòng)了遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶的快速發(fā)展。截至2012年，沿海6市共完成固定資產(chǎn)投資 9881億元，占全省比重的46%，增長23.6%，沿海6市經(jīng)濟(jì)總量占全省比重51%，占東北三省25%。遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶不僅是遼寧經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)升級(jí)的動(dòng)力，更成為東北腹地經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的引擎。加快遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶的開發(fā)建設(shè)，對(duì)于振興東北老工業(yè)基地，完善我國沿海經(jīng)濟(jì)布局，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和擴(kuò)大對(duì)外開放，具有重要的戰(zhàn)略意義。

一、財(cái)政支持遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)發(fā)展的現(xiàn)狀

為了加快遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶的開發(fā)建設(shè)，國家和遼寧省先后出臺(tái)了一系列政策，并開始從財(cái)政資金投入和相關(guān)配套政策等方面給予支持。

稅收方面，對(duì)重點(diǎn)發(fā)展和重點(diǎn)支持區(qū)域內(nèi)興辦的企業(yè)，經(jīng)有關(guān)部門認(rèn)定為高新技術(shù)企業(yè)的，可按15%的稅率征收所得稅。財(cái)政方面，對(duì)重點(diǎn)發(fā)展和重點(diǎn)支持區(qū)域上繳省的增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅和房產(chǎn)稅，省財(cái)政給予70%的增量返還。項(xiàng)目貸款貼息方面，對(duì)重點(diǎn)發(fā)展和重點(diǎn)支持區(qū)域內(nèi)的裝備制造、原材料加工、精細(xì)化工、農(nóng)產(chǎn)品精深加工、紡織、醫(yī)藥等行業(yè)的技術(shù)改造和服務(wù)業(yè)項(xiàng)目，省級(jí)財(cái)政優(yōu)先給予一定期限的貸款貼息。招商引資方面，對(duì)重點(diǎn)發(fā)展和重點(diǎn)支持區(qū)域內(nèi)的從省外、國外引入民間資金、金融資本和國外資本等實(shí)際到位資金的，符合國家產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保節(jié)能的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，省政府給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)資金。鼓勵(lì)外貿(mào)出口方面，對(duì)重點(diǎn)發(fā)展和重點(diǎn)支持區(qū)域內(nèi)的外貿(mào)出口企業(yè)開展質(zhì)量體系認(rèn)證、產(chǎn)品對(duì)外宣傳與推介、參加國際專業(yè)展覽會(huì)等費(fèi)用，中小企業(yè)國際市場開拓資金給予重點(diǎn)資助。其他方面，省中小企業(yè)信用擔(dān)保中心對(duì)園區(qū)內(nèi)符合條件的企業(yè)銀行貸款優(yōu)先提供擔(dān)保等。

二、財(cái)政支持沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展中存在的問題

（一）財(cái)政體制改革不到位，加劇了地方財(cái)政困難

實(shí)行分稅制財(cái)政體制以來，中央財(cái)政調(diào)控能力大為增強(qiáng)，但由于財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分的不對(duì)稱，出現(xiàn)了財(cái)力在向中央、省市集中的同時(shí)，一些基本事權(quán)卻有所下移，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府仍要提供義務(wù)教育、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)等地方性公共物品，而且縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府所要履行的事權(quán)，大多剛性強(qiáng)、所需支出基數(shù)大、無法壓縮。另外，省以下地方政府還要承擔(dān)一些沒有事前界定清楚的事權(quán)，財(cái)權(quán)劃分與事權(quán)劃分出現(xiàn)了背離的格局，加劇了基層的財(cái)政困難。此外，由于基層政府缺乏主體稅種，而稅源分散、額度零星、穩(wěn)定性差的小稅種，征管難度大、增收潛力小，地方財(cái)政收入增長空間受限。

（二）財(cái)政職能作用發(fā)揮有限，調(diào)節(jié)力度不夠

沿海經(jīng)濟(jì)帶不同行政區(qū)域內(nèi)，目前一些項(xiàng)目存在重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過剩的現(xiàn)象，但由于財(cái)政投資所占社會(huì)投資總額比重較低，財(cái)政對(duì)這些項(xiàng)目很難起到調(diào)控作用。由于國民收入分配格局的改變，財(cái)政與銀行的關(guān)系也發(fā)生了根本變化，銀行每年新增貸款額不僅高于財(cái)政收入增加額，而且相當(dāng)于年財(cái)政收入總額，財(cái)政調(diào)節(jié)社會(huì)資金的能力十分有限。在支出方面，財(cái)政支出中用于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)部門的投資性支出比重不高，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的瓶頸狀況比較嚴(yán)重，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長缺乏必要的合理化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的支撐，加劇了經(jīng)濟(jì)增長的周期性波動(dòng)。同時(shí)，財(cái)政對(duì)科研、教育的支出嚴(yán)重不足，影響了科技水平及勞動(dòng)力素質(zhì)的提高，從而制約了沿海經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展。

（三）稅收優(yōu)惠目標(biāo)不明確，政策針對(duì)性較差

現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策目標(biāo)不明確，稅收優(yōu)惠政策缺針對(duì)性。增值稅超稅負(fù)返還僅適用于軟件企業(yè)和集成電路企業(yè)，對(duì)自主創(chuàng)新企業(yè)或自主創(chuàng)新產(chǎn)品，則缺少相應(yīng)的優(yōu)惠政策，對(duì)企業(yè)自主創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化的支持力度不夠。企業(yè)所得稅法對(duì)企業(yè)提取風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、技術(shù)開發(fā)準(zhǔn)備金和新產(chǎn)品試制準(zhǔn)備金等的稅收扣除沒有專門的稅收優(yōu)惠規(guī)定，在一定程度上抑制了企業(yè)進(jìn)行研發(fā)投入的積極性。由于稅收政策目標(biāo)不明確，稅收優(yōu)惠往往以事后優(yōu)惠為主，因此造成了高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)稅收負(fù)擔(dān)較重。

（四）財(cái)政監(jiān)督制約機(jī)制不健全，監(jiān)督力度不夠

由于我國財(cái)政監(jiān)督工作起步較晚，監(jiān)督機(jī)制缺乏科學(xué)性、規(guī)范性，加之財(cái)政監(jiān)督力量不足，現(xiàn)有的財(cái)監(jiān)專職干部由各部門抽調(diào)組成，多數(shù)干部沒有從事過財(cái)政監(jiān)督工作，政策水平與業(yè)務(wù)能力參差不齊。各地雖然都建立了財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，配備了專職干部，但人員配備情況不一，且人員知識(shí)結(jié)構(gòu)存在老化，所以對(duì)財(cái)政政策的監(jiān)督評(píng)估不到位，致使相當(dāng)一部分財(cái)政資金的使用效果不夠理想，甚至出現(xiàn)了專項(xiàng)資金被挪用的現(xiàn)象。

三、財(cái)政支持遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的具體建議

（一）深化財(cái)政體制改革

要完善各級(jí)財(cái)政管理體制，逐步建立財(cái)力向基層傾斜的機(jī)制，增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)的能力，引導(dǎo)地方政府由過于重視發(fā)展工業(yè)項(xiàng)目向重視生態(tài)環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施方面轉(zhuǎn)變。與此同時(shí)，要進(jìn)一步明確政策的適用空間，對(duì)于沿海經(jīng)濟(jì)帶六個(gè)市，根據(jù)各自的情況、經(jīng)濟(jì)規(guī)模，出臺(tái)相應(yīng)的財(cái)政政策。要?jiǎng)澐趾谜g事權(quán)，明確責(zé)任，嚴(yán)格界定財(cái)政支出范疇，明確中央、遼寧省與遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶城市的事權(quán)，以減輕遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶城市財(cái)政支出壓力。建議考慮在遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶率先推進(jìn)“省管縣”財(cái)政體制的試點(diǎn)。

（二）爭取中央財(cái)政支持

區(qū)域開發(fā)建設(shè)的中央專項(xiàng)補(bǔ)助是遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中的重要資金來源。因此，遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶開發(fā)和建設(shè)過程中，積極爭取區(qū)域開發(fā)建設(shè)的國家財(cái)政對(duì)港口、道路、機(jī)場、水利等專項(xiàng)支持，建議中央比照天津?yàn)I海新區(qū)產(chǎn)業(yè)基金對(duì)東北基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給與特殊補(bǔ)貼。同時(shí)，要積極爭取優(yōu)惠的土地政策，通過合理方式將土地轉(zhuǎn)讓收益轉(zhuǎn)化為當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源。此外，要對(duì)現(xiàn)有的財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行整合，由此形成一定規(guī)模的產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)基金，通過財(cái)政貼息、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入等形式，以支持沿海經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展。

（三）拓寬資金融資渠道

首先，地方政府建立股權(quán)投資基金，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的投資，然后再轉(zhuǎn)讓股權(quán)，收回投資，實(shí)現(xiàn)遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶財(cái)政投入的可持續(xù)發(fā)展。其次，應(yīng)積極利用國家開發(fā)行等政策性融資便利，發(fā)行遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶地方債，要注意舉債過度問題，實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡。最后，地方政府大膽嘗試建設(shè)—營運(yùn)—轉(zhuǎn)讓、建設(shè)—擁有—營運(yùn)—轉(zhuǎn)讓、公用事業(yè)市場化等多種運(yùn)營形式，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施和公益項(xiàng)目的建設(shè)及運(yùn)營管理。通過建立沿海開發(fā)投資公司、發(fā)行地方債券和租賃承包等多種形式引進(jìn)合規(guī)的民間資本，共同參與遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶的開發(fā)建設(shè)。

（四）進(jìn)一步完善稅收優(yōu)惠政策

首先，允許高新技術(shù)企業(yè)按照銷售或營業(yè)收入的一定比例設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、技術(shù)開發(fā)準(zhǔn)備金、新產(chǎn)品試制準(zhǔn)備金以及虧損準(zhǔn)備金等用于研究開發(fā)、技術(shù)更新，并準(zhǔn)予這些準(zhǔn)備金在所得稅前據(jù)實(shí)扣除。對(duì)于企業(yè)所使用的先進(jìn)設(shè)備或?yàn)檠芯块_發(fā)活動(dòng)購置的專供科研開發(fā)使用的設(shè)備或建筑物，實(shí)行加速折舊政策。其次，可以考慮對(duì)沿海經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)的規(guī)模以上的臨港物流業(yè)統(tǒng)一按較低稅率征收土地使用稅，加快培育重點(diǎn)物流基地。再次，鼓勵(lì)民資進(jìn)入遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶旅游領(lǐng)域，比照國家對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資支持，從獲利年度至2020年規(guī)劃期一定年限內(nèi)，減征或免征企業(yè)所得稅，營業(yè)稅執(zhí)行3%的低稅率。最后，支持沿海經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展，建議免征其生產(chǎn)經(jīng)營用房、地產(chǎn)的房產(chǎn)稅、土地使用稅，免征其來源于為農(nóng)民生產(chǎn)提供服務(wù)取得收入的營業(yè)稅。

（五）加大財(cái)政監(jiān)督力度

要從流程上構(gòu)建預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三位一體的監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)一步完善財(cái)政資金審批程序，引入外部監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目申報(bào)、篩選、評(píng)審、實(shí)施等全過程、全方位的監(jiān)督檢查，確保專項(xiàng)資金專款專用、安全有序，并加強(qiáng)對(duì)資金使用情況的追蹤問效，完善財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)。加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)，各級(jí)財(cái)政部門要嚴(yán)把選人關(guān)、調(diào)入關(guān)、用人關(guān)。同時(shí)，還要通過調(diào)整知識(shí)結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，提高財(cái)政監(jiān)督人員政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，加大財(cái)政監(jiān)督的力度。要做好財(cái)政信息公開工作，自覺接受人大、政協(xié)和社會(huì)公眾監(jiān)督，提高財(cái)政資金分配的透明度。

本文系遼東學(xué)院人文社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目《鴨綠江區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究》的成果之一。項(xiàng)目編號(hào)：2014163。

責(zé)任編輯：康偉