徐向真,陳文慧

(濟南大學 管理學院，山東 濟南 250002)

公共政策與我國農業(yè)政策審計研究

徐向真,陳文慧

(濟南大學 管理學院，山東 濟南 250002)

探討公共政策、公共政策審計的含義，從選擇農業(yè)扶持項目不合理、資金撥付不到位、審計項目分散3個方面論述農業(yè)政策審計存在的主要問題，結合農業(yè)政策審計案例，運用六合分析法對公共政策審計進行探討，融合主成分分析法和層次分析法對我國的農業(yè)政策進行評估研究，得出農業(yè)政策的重點應是促進農業(yè)總產值提高和加強基礎設施建設，并指出對生態(tài)文明的關注應該是農業(yè)政策的發(fā)展重點。

公共政策； 農業(yè)政策;政策審計;生態(tài)文明

一、前 言

政府審計是國家審計機關對中央和地方政府各級部門及其他所有公共機構財務報告的真實性、公允性，運用公共資源的經濟性、效益型、效果性，以及提供公共服務的質量的審計[1]。 “現(xiàn)代行政之父”伍德羅·威爾遜認為公共政策是由政治家即具有立法權者制定的而由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)[2]。這一定義解釋了政策制定的主體即政治家，闡述了公共政策的表現(xiàn)形式：不僅是法律和法規(guī)，還指一系列謀略、條例等。政策科學的創(chuàng)立者哈羅德·拉斯韋爾和亞伯拉罕·卡普蘭認為公共政策是一種含有目標、價值與策略的大型計劃[3]，揭示了公共政策執(zhí)行的目的，即解決社會公共問題，促進社會公平與和諧發(fā)展。美國著名學者羅伯特·艾思頓認為公共政策就是政府機構與其周圍環(huán)境之間的關系[4]。這一定義比較寬泛，明確了公共政策與外部環(huán)境之間的聯(lián)系，這種聯(lián)系也是變化的，因為公共政策是適應周圍環(huán)境的變化而不斷變化的。綜上，公共政策是政治家隨著環(huán)境的變化為解決社會問題而制定的一系列的法規(guī)和條例等。

國家審計署對公共政策審計定義是：國家審計機關在法定職權范圍內，從形式、事實、價值三個維度，對公共政策、公共政策系統(tǒng)(政策主體、政策客體、政策環(huán)境)、公共政策過程(政策制定、政策執(zhí)行、政策評估、政策終結等)和公共政策的結果和影響進行的監(jiān)督、評價、建議咨詢等審計活動[5]。近些年，公共政策審計的發(fā)展成為了政府審計的重要方向。特別是黨的十八大以來，與公共政策緊密關聯(lián)的民生問題再次被列入我國發(fā)展的關鍵問題。截止到2013年，以政府審計為關鍵詞，在中國知識資源總庫可以檢索到的論文和期刊有3000多篇。但是，從政府審計的角度進行公共政策審計研究的僅有數(shù)百篇，更缺乏從農業(yè)政策審計的視角進行的研究成果。其中不少文章僅僅是對國外文獻的研究或者是國外審計案例的探討，我國公共政策審計理論的發(fā)展迫在眉睫。(1)關于價值取向與實證主義的問題研究：對公共政策價值取向與實證主義的問題，學者們持不同觀點。有的學者支持以事實判斷為基礎的實證主義判斷，實證主義判斷堅持科學的技術方法為工具，對問題進行客觀的分析。政策科學的主要奠基人之一H·D·拉斯韋爾認為政策科學的哲學基礎建立在理性實證主義之上，政策分析要堅持科學的方法論[6]。當代美國的專家政治協(xié)商派認為后工業(yè)社會的政策分析者為利益集團服務必須以科學性和技術性為前提，政策分析作為一種工具，在運用時必須中立、無私[7]。有的學者則更多的關注公共政策價值取向問題，它考慮政策對社會各方面的影響，關注社會公眾的感受。威廉·N·鄧恩認為，如果評估者將自以為是的價值中立標準等同于社會公認的價值觀并應用于政策評估，即使評估廣泛使用諸如數(shù)學統(tǒng)計、隨機抽樣問卷調查和社會審計等數(shù)量化的評估方法，評估仍然是一種“偽評估”，其引導政策實踐的功效將十分有限[8]。(2)關于審計標準的問題研究，鄧恩提出了公共政策評估的效果、效率、充足性、公平性、反映靈敏性及適宜性標準[9]。而在我國經常研究的標準主要有公正標準、效率標準、生產力標準、效益標準、政策回應度標準。但無論是國外的還是國內目前運用的審計標準，它們都存在著內在的契合性。它們不僅都從技術上考察公共政策的執(zhí)行效率和效果方面，而且從公共政策受眾者的角度上進行考察，關注公共政策對社會心理、道德等各方面的影響。

二、我國農業(yè)政策審計存在的主要問題

我國自古以來一直重視農業(yè)的發(fā)展。近年來我國不僅取消了農業(yè)稅，而且逐步加大對農業(yè)事業(yè)的資金投入；我國不僅設立政策銀行——農業(yè)發(fā)展銀行為農業(yè)經濟的進步提供保障；還專門設立農業(yè)專項資金，致力于農業(yè)、農村、農民問題的解決。但在我國農業(yè)政策審計中，問題主要體現(xiàn)在下面三個問題上：

(一)選擇農業(yè)扶持項目不合理，資金浪費嚴重

首先是農業(yè)政策的決策問題，它是政策的首要環(huán)節(jié)。農業(yè)政策決策的科學性對公共政策的實施結果有著重要的影響。一些地方政府領導在農業(yè)項目的選擇上不科學，資金浪費嚴重。決策的合理與否直接關系到實施的效果問題。這里可以用奧爾森的邏輯理論來解釋這些政府官員的行為。雖然科學的進行決策合乎整個社會利益群體，但人們往往都是短視的和自利的。對于公共政策來說，包含了一個很大的利益團體，而規(guī)模越大，行政人員越容易忽視集體的利益。

(二)資金撥付不到位

這個問題的產生和我國的現(xiàn)實狀況有著非常緊密的關系。在我國，行政機構不但分布廣，而且層級機構也很復雜。目前來說，公務員的思想覺悟還不夠高，素質水平也有待提高。因此在公共政策執(zhí)行的過程中，就很容易出現(xiàn)挪用公共資金甚至貪污的問題，使得資金撥付不到位，影響公共政策的落實。

(三)審計項目分散

我國農業(yè)人口眾多，而且農村作為基層單位，分布范圍廣。我國省級行政機構就有32個，在省下面還有市級及縣級行政機構，機構相當龐大。另外，農產品價格的調控等問題之間存在著嚴重的交叉性，加大了政策審計的難度。

三、基于5W1H法的政策審計分析

“5W”是在1932年由美國政治學家拉斯維爾最早提出的一套傳播模式，后經過人們的不斷運用和總結，逐步形成了一套成熟的“5W+IH”模式。 5W1H分析法也稱六何分析法，是一種思考方法，也可以說是一種創(chuàng)造技法。是對選定的項目、工序或操作，都要從原因(WHY)、對象(WHAT)、地點(WHERE)、時間(WHEN)、人員(WHO)、方法(HOW)等六個方面提出問題進行思考。政策審計作為逐步發(fā)展的政府審計內容，是國家治理的重要手段，利用六何分析，能更清晰的明確我國政策審計發(fā)展的路徑，便于對各種公共政策進行審計和評價。

(一)公共政策審計的目的和意義

實施農業(yè)政策審計對于農業(yè)、農村、農民問題的解決有著重要的意義，同時在推動我國社會的發(fā)展方面也有著其特殊的必要性。具體可以從兩個方面來認識農業(yè)政策審計的意義：

1.實施農業(yè)政策審計有助于推動農村發(fā)展。我國經濟在不斷進步，國家的綜合實力也明顯提高。但是社會問題也越來越多，特別體現(xiàn)在近年來城鄉(xiāng)貧富差距不斷加大的問題上。這一問題長時間存在就像社會的毒瘤一樣，必然會導致惡劣社會問題的產生。所以必須促進農村生產力水平的提高，大力促進農村經濟發(fā)展。

2.實施農業(yè)政策審計便于對政府進行績效評價。涉農資金一直在公共財政資金占有重要的比例，而在我國行政機構層級復雜且分布范圍廣；我國的行政機構人員的思想覺悟還不夠，對政策的重要性認識不足。農業(yè)資金重重下?lián)芫腿菀讓е沦Y金挪用多等問題的產生。這種實際性的問題的產生迫切需要權威性的全面監(jiān)督，以防止個別行政人員利用職權濫用資金。

(二)公共政策審計的主體

目前，我國現(xiàn)階段的公共政策評估主要表現(xiàn)為政策制定者和執(zhí)行者的內部評估，立法機關、政黨組織、司法機關等評估主體普遍參與度不高[10]。作為公共政策評估主體的公共組織往往是公共政策制定主體本身或者是與公共政策制定主體有著千絲萬縷的聯(lián)系，這就難以保證公共政策評估的客觀公正性，有時難以避免政策評估主體把對公共政策評價與“績效”掛鉤，使得公共政策評價深深地打上了個人利益或部門利益的烙印[11]。

(三)公共政策審計的時間

我國對農業(yè)政策資金的審計主要是對農業(yè)政策實施結束后的效果評價。專項資金撥付實施后，政府審計機關再對其實施效果進行分析和評價，這樣就容易造成個別行政機構摸清規(guī)律，做好應對上級檢查的工作。而為了能解決這個問題，在時間的監(jiān)督上應該讓政府行政機關摸不清規(guī)律，定時和不定時的進行審計的監(jiān)督和評價。

(四)公共政策的審計范圍和地點

一般來說，公共政策的審計范圍較大，這就加大了審計的難度。在針對涉農資金政策的審計中，鑒于其重要性和意義，我們應延伸審計的范圍。針對涉農資金的審計，根據(jù)我國的現(xiàn)實狀況，如果要層層進行審計，就浪費了大量的審計資源。所以就要開動腦筋，在具體審計項目上，靈活布置審計地點，并且運用數(shù)學等技術方法以使抽樣的數(shù)量更具有代表性[12]；另外一方面，要積極爭取具體的行政部門的配合，以使得政府審計順利進行[13]。

(五)公共政策審計的內容

在計劃審計工作之前，應該明確審計的內容。對于公共政策審計，現(xiàn)在的審計內容主要就是政策的產出。對于農業(yè)政策的實施，主要考慮政策的實施效果[14]。投入資金進行農業(yè)補貼和農業(yè)基礎設施的建設，在進行審計時，要衡量其效果就要綜合考慮各方面因素。例如可以從增產和增收方面來進行研究，可以從水利和設施的情況進行研究，也可以從受眾者滿意度方面進行研究等。

(六)公共政策審計的方法

在選用審計評估方法時要靈活，不斷結合實際進行創(chuàng)新和改革。這里在定量分析方法上采取主成分分析法。另外，還選用層次分析法對涉農政策進行效果評估[15]。

四、農業(yè)政策審計實證分析

(一)主成分分析法

在理論與實例研究的基礎上，以“經濟繁榮，生活提高,生態(tài)文明”為方向，構建政策效果評價指標體系?！敖洕睒s”指的是農業(yè)經濟的發(fā)展，為此選取農用機械總動力、農業(yè)總產值和鄉(xiāng)村水電站個數(shù)指標。“生活提高”描述農民的生活狀況，這里用農村用電量、農民家庭固定資產數(shù)和人均糧食擁有量指標。而就“生態(tài)文明”方面，采取有效灌溉面積、化肥施用量和水資源總量指標。本文選取2000—2011年的數(shù)據(jù)，見表1，樣本數(shù)據(jù)來源于中國統(tǒng)計局統(tǒng)計年鑒。

表1 選取變量的時間序列數(shù)據(jù)

注：N代表年份，X1表示農用機械總動力,X2表示農業(yè)總產值,X3表示鄉(xiāng)村水電站個數(shù)；Y1表示農村用電量，Y2表示農民家庭固定資產數(shù)，Y3表示人均糧食擁有量；Z1表示有效灌溉面積，Z2表示化肥施用量，Z3表示水資源總量。

表2 相關矩陣

注：KMO=0.749，大于0.7,處在基本可以用主成分分析求權重的區(qū)域。

從表3中可以看出前兩個特征值大于1，提取前2個主成分的累計方差貢獻率達到95.14%，超過80%，因此前2個主成分基本可以反映全部指標的信息，可以代替原來的9個指標，所以這里用這兩個新變量F1、F2來代替原來的九個變量。

表3 總方差分解

表4 成分矩陣

根據(jù)表3和4計算可得：

F1=0.362X1+0.362X2+0.361X3+0.357Y1+0.354Y2+0.353Y3+0.351Z1+0.326Z2+0.012Z3

F2=0.046X1+0.032X2-0.028X3-0.066Y1-0.077Y2+0.015Y3-0.057Z1+0.109Z2+0.985Z3

設F為政策效益總目標，

F=0.324X1+0.323X2+0.314X3+0.306Y1+0.302Y2+0.313Y3+0.302Z1+0.300Z2+0.128Z3

經過歸一化可得：

F=0.124X1+0.123X2+0.120X3+0.117Y1+0.116Y2+0.120Y3+0.116Z1+0.115Z2+0.049Z3

根據(jù)以上公式，從權重中可以看出，當前農業(yè)政策的重點應是：1.加強基礎設施建設。農用機械總動力對政策效益的影響最為明顯，證明我國的農業(yè)機械化水平總體較低，在此方面投入，將會獲得更大的效益，另外還應該增加灌溉的面積，興修水利； 2.促進農業(yè)總產值提高。農業(yè)總產值的提高對政策效益的影響也非常明顯，同時也關系著國民經濟總值的提升。政府應從各個方面著手提高農業(yè)總產值，不僅要在科技發(fā)面增加投資，還要在經濟上給予農民實質性的收入。

(二)層次分析法

沿用上面的案例，繼續(xù)用層析方法對涉農政策的效果進行審計評估。首先，要構建層次分析模型，其分為目標層、一層評價指標層和二級評價指標層，經濟繁榮，生活提高,生態(tài)文明分別代表為X1、X2、X3，下一層指標用Y1到Y9表示，然后要進行權重的確定，進行判斷矩陣的構建。根據(jù)九級標度法，構建矩陣如下：

對此矩陣要進行一致性檢驗：

表5 RI判斷結果表

CR=CI/RI=0.0078<0.1,所以通過一致性檢驗。

依次類推，對第二指標層進行權重的確定，如下表：

表6 評價指標權重

表7 政策目標排序總表

從表的結果可以看出，影響農業(yè)政策最大的因素是Y1、Y6，也就是農用機械總動力和人均糧食擁有量，農業(yè)總產值和鄉(xiāng)村水電緊隨其后。就一級指標而言，基本按照經濟繁榮，生活提高,生態(tài)文明的順序說明其政策的效益，可見農業(yè)資金的投入以及各項惠農政策，對于農村經濟繁榮的影響較大，但是在生態(tài)文明方面影響偏小，因此以后的農業(yè)政策應該在保持對前兩大類要素持續(xù)關注的基礎上，加大對生態(tài)文明方面的政策構建和資金投入。

公共政策的手段和對象是借助公共權力解決公眾問題。對于農業(yè)資金的投入，要靈活運用審計方法，一味的采用經驗主義只會使得政府的公共政策審計停滯不前；不僅如此，還要不斷創(chuàng)新審計方式，將公共政策審計與其它審計方式相結合，以充分節(jié)約審計資源，提高審計水平。政府審計在政府運作和公共責任上扮演著重要的角色[16],政府審計的結果通常被作為對個人獎懲和預算分配的依據(jù),同時也是政府再造的重要評價尺度。

[1]徐向真,吳 娜.政府審計保障國家經濟安全:內在特性和外在需求[J].西北農林科技大學學報(社會科學版),2013,5(13):111-115.

[2]伍啟元.公共政策[M].香港:商務印書館,1997,(4):9.

[3]林永波,張世賢.公共政策[M].臺北:五南圖書館出版公司,2000,2:3.

[4]ROBERT E.The Threads of Public Policy[M].New York: Indianapolis,1971:4-6.

[5]王 勇.公共政策審計的若干思考[J].審計月刊,2012，(10):4-5.

[6]陳慶云.公共政策分析[M].北京:中國經濟出版社,1996:70-72.

[7]陳云萍.從批判實證主義的視角構建公共政策評估的綜合價值取向模型[J].成都行政學院學報,2009，(3):33-35.

[8]WILLIAM N，DUNN.Public Policy Analysis An Introduction[M].Englewood Cliffs,New Jersey: Prentice-Hall Inc,1994:343-345.

[9]陳振明.公共政策分析[M].北京:中國人民大學出版社,2002:86.

[10]高先維,曹志敏.從煤礦政策中看我國公共政策評估[J].中國商界,2009，(2)34-37.

[11]陳 駿.我國政府績效審計發(fā)展機制研究-基于新公共管理背景下的辯證思考[J].審計與經濟研究,2006,21(3):16-20.

[12]白日玲.基層領導干部經濟責任審計在建設社會主義新農村中的地位與作用[J].審計研究,2008，(3):38-43.

[13]蔡 春，田秋蓉，劉 雷.經濟責任審計與審計理論創(chuàng)新[J].審計研究,2011，(2):9-12.

[14]KAMIL，OMOTESO.The Application of Artificial Intelligence in Auditing: Looking Back to the Future[J].Expert Systems with Applications,2012，(39):8490-8495.

[15]徐 震,李 飛.借美國公共政策審計評估的經驗推動我國國家審計的科學發(fā)展[J].審計與理財,2012，(4):13-15.

[16]徐向真.我國政府審計制度建設研究[J].西安財經學院學報2013,(4)：41-42.

OntheAuditingofAgriculturalPolicyinChina:fromthePerspectiveofPublicPolicy

XU Xiang-zhen，CHEN Wen-hui

SchoolofManagement,UniversityofJinan,Jinan250002,China)

This paper explores the meaning of public policy and public policy auditing.It analyzes three main problems of agricultural policy auditing: the unreasonable agricultural support projects selection;the off-position of fund allocation；and the decentralized audit projects.It then uses the 5W1H method and combines agricultural policy auditing cases,to explore the public policy auditing;Finally,China’s agricultural policy is evaluated by using the principal component analysis and analytic hierarchy process.It concludes that the focus of agricultural policy should be to promote the agricultural total production value and to improve and strengthen the construction of infrastructure,and that the developing focus of agricultural policy should be on the ecological civilization.

public policy;agricultural policy;policy audit;ecological civilization

2014-01-10

國家社會科學基金項目(11CGL018)

徐向真(1975—)，女，山東濟南人，濟南大學管理學院副教授，天津財經大學博士后，主要研究方向為審計理論。E-mail: suyaxu@163.com

F239.220

A

1672-0202(2014)02-0078-07