摘要：國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，其實質(zhì)就是要實現(xiàn)制度現(xiàn)代化，而實現(xiàn)制度現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于政府治理模式的轉(zhuǎn)變。社會資本與政府治理密切相關(guān)，促進那些嵌入社會結(jié)構(gòu)之中的社會信任、互惠規(guī)范和公民參與網(wǎng)絡(luò)等社會資本良性互動，有助于形成“自愿合作”的穩(wěn)定社會均衡，并深刻影響政府治理績效。培育現(xiàn)代社會資本，實現(xiàn)有效政府治理，需要突出治理導(dǎo)向性、法治優(yōu)先性、治理公共性、治理基礎(chǔ)性。

關(guān)鍵詞：社會資本；政府治理；績效；公共精神；法治優(yōu)先性

中圖分類號：DO35 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）08-0004-04

作者簡介：陳述飛（1974-），男，江蘇淮安人，江蘇省社會科學(xué)院科學(xué)發(fā)展觀研究基地、江蘇省社會科學(xué)院泰州分院特約研究員，研究方向：公共管理與思想政治教育。

黨的十八屆三中全會首次提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，其實質(zhì)就是要實現(xiàn)制度現(xiàn)代化，而實現(xiàn)制度現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于政府治理模式的轉(zhuǎn)變。應(yīng)該說，行政單中心的政府管理模式中，政府通常是唯一的管理主體，處于絕對主導(dǎo)地位，無論是宏觀政策的制定還是微觀層次的監(jiān)督執(zhí)行，基本上都是由政府直接操作，從而出現(xiàn)了不同程度的治理失效，也制約了社會治理、市場治理的廣度、深度。政府改革之所以難，難就難在難以打破自身利益藩籬，因此，我們迫切需要找到新的“治理變革之道”，為深化改革、實現(xiàn)有效政府治理提供強有力的參鑒和指導(dǎo)。

一、契機：社會資本與政府治理的關(guān)聯(lián)分析

社會資本（Social Capital）是20世紀80年代開始，特別是90年代興起的一個國際性學(xué)術(shù)熱點。它是由社會學(xué)家率先提出，而后被經(jīng)濟學(xué)家、政治學(xué)家以及法學(xué)家廣泛采納并用來解釋和說明各自研究領(lǐng)域問題的綜合性概念和研究方法。皮埃爾·布爾迪厄（Pierre Bourdieu）、詹姆斯·科爾曼（James Coleman）以及羅伯特D·帕特南 （Robert Putnam）是有關(guān)社會資本理論的三位代表人物。帕特南認為社會資本有兩種形式：一種是起紐帶作用的社會資本，把彼此已經(jīng)熟悉的人們團結(jié)在一起；另一種是起橋梁作用的社會資本，把彼此不認識的人或群體聯(lián)系到一起?！霸谝粋€繼承了大量社會資本的共同體內(nèi)，自愿的合作更容易出現(xiàn)，這些社會資本包括互惠的規(guī)范和公民參與的網(wǎng)絡(luò)。這里所說的社會資本指的是社會組織的特征，例如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過推動協(xié)調(diào)和行動來提高社會效率……社會資本促進了自發(fā)的合作?！盵1]195-196

“治理”是西方后現(xiàn)代社會的概念，它試圖超越西方以往的現(xiàn)代性。代議制、官僚制和司法獨立是政治現(xiàn)代性的重要標志。但是到后現(xiàn)代，老百姓不滿足于代議制，謀求直接參與政治，因而“新公共管理”（New Public Management）提出摒棄官僚制，讓政府對民眾負責(zé)。同樣，強調(diào)打破代議制，通過協(xié)商民主讓老百姓直接參與和達成決策共識。從目前來看，迄今西方主流的民主體制抑或代議制，并未真正實現(xiàn)讓老百姓直接參與?？偟膩碇v，“治理”即使在西方也還停留在概念層面，盡管它是一種趨勢。徹底摒棄官僚制有被民粹主義綁架的風(fēng)險，其后果可能是災(zāi)難性的?；谥袊默F(xiàn)實，我們的主要問題并不是打破現(xiàn)代性進入后現(xiàn)代，而是通過改造傳統(tǒng)官僚制，建構(gòu)理性官僚制，實現(xiàn)政治現(xiàn)代性，進而跨入后現(xiàn)代性。[2]所以，政府治理關(guān)鍵的問題還是要切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，建設(shè)法治政府和服務(wù)政府，進而為形成多元治理創(chuàng)造環(huán)境，培育基礎(chǔ)。

社會資本理論有助于引起人們對非社會狀況、經(jīng)濟條件、政治傳統(tǒng)等因素的重視，關(guān)注那些嵌入社會結(jié)構(gòu)之中的社會信任、互惠規(guī)范和公民參與網(wǎng)絡(luò)等，從文化背景等視角深究治理問題，促進“自愿合作”的穩(wěn)定社會均衡，但也可能導(dǎo)致“拒絕合作”的穩(wěn)定社會均衡，這對致力于提升治理績效，實現(xiàn)政府的有效治理具有不容忽視的作用。

1.關(guān)于社會資本正外部性的考量。為什么有些民主政府獲得了成功而有些卻失敗了？帕特南通過對意大利各地區(qū)公民生活情形的研究發(fā)現(xiàn)，問題的關(guān)鍵在于社會資本。社會資本包括信任、互惠規(guī)范和公民參與網(wǎng)絡(luò)等的積累狀況，在很大程度上決定著一個地區(qū)公民的公共精神和對政府治理的參與，從而在根本上影響到政府治理績效，即社會資本和政府治理之間具有正相關(guān)性，社會資本存量豐富為政府治理創(chuàng)造了優(yōu)良的社會土壤和生態(tài)環(huán)境。從社會資本的正外部性視角來看：一方面，優(yōu)質(zhì)、充裕的社會資本存量為有效政府治理創(chuàng)造了優(yōu)良的社會土壤和生態(tài)環(huán)境，是創(chuàng)新政府治理模式，提升政府治理績效，實現(xiàn)政治現(xiàn)代性的重要前提，政府治理的廣度、深度和質(zhì)態(tài)與社會資本的發(fā)展狀況密不可分；另一方面，有效的政府治理有助于增進社會信任、完善互惠規(guī)范和擴展公民參與網(wǎng)絡(luò)，從而有利于社會資本水平的提高，有助于形成“自愿合作”的穩(wěn)定社會均衡，奠定社會“善治”基礎(chǔ)。

社會信任是政府治理的基石。在帕特南看來，信任是社會資本最關(guān)鍵和本質(zhì)性因素，信任為社會生活增添了潤滑劑?！吧鐣Y本一般來說都是公共品”，[1]199他認為一個群體內(nèi)的信任會擴散到整個社會，讓更大范圍內(nèi)的自愿合作成為可能。政府治理如果缺乏社會信任的支撐，其有效性是難以實現(xiàn)的，因為以工具理性為基礎(chǔ)的、非人格的、超越具體情境的種種程序或制度編織成的現(xiàn)代社會，其全體成員之間的互動和信息交換都必須在這個系統(tǒng)信任的框架內(nèi)進行，否則，希冀社會能夠有序運行、和諧發(fā)展是難以想象的；同樣，在日常的人際交往中要取得相互認同，就應(yīng)融入社會，不斷互動，增進彼此信任，減少相互猜疑、抵觸，避免形成一種“拒絕合作”的穩(wěn)定社會均衡。

互惠規(guī)范是政府治理的前提?；セ菀?guī)范這種社會資本對于經(jīng)濟社會發(fā)展的作用十分重要，世界銀行把其看成是促進貧困地區(qū)經(jīng)濟與社會發(fā)展的最關(guān)鍵因素。著名經(jīng)濟學(xué)家道格拉斯·諾思認為，對經(jīng)濟增長起決定性作用的是制度性因素而非技術(shù)性因素，其在《西方世界的興起》一書中指出，“有效率的經(jīng)濟組織是經(jīng)濟增長的關(guān)鍵，一個有效率的經(jīng)濟組織在西歐的發(fā)展正是西方興起的關(guān)鍵。”[3]事實上，有效率的組織通常是其在制度上做出安排與確立所有權(quán)以造成一種刺激，形成互惠規(guī)范，從而使個人的經(jīng)濟努力變成私人收益率并接近社會收益率。由是觀之，促進互惠規(guī)范的形成對協(xié)調(diào)社會關(guān)系、維護社會良序、增進協(xié)同融合至關(guān)重要，是實現(xiàn)有效政府治理的前提。endprint

公民參與是政府治理的趨向。網(wǎng)絡(luò)是當(dāng)今人與人之間進行溝通與交換的重要橋梁與紐帶，是社會行動者及其彼此間關(guān)系的集合，網(wǎng)絡(luò)社會資本對于優(yōu)化政府治理、促進和諧社會至關(guān)重要。首先，公民參與網(wǎng)絡(luò)能促進合作、團結(jié)、民主等公民精神的培養(yǎng)，增加博弈的重復(fù)性，減少投機、逃避和欺騙行為，從而有助于克服集體行動困境，提升政府治理績效；其次，完善的公民參與網(wǎng)絡(luò)，特別是橫向網(wǎng)絡(luò)，可以為公民的利益表達提供多種渠道，緩解社會矛盾激化，增加社會和諧因素，促進政府與公民之間的良性互動，擴大社會自治領(lǐng)域，創(chuàng)造走向“善治”的有效空間。[4]

2.關(guān)于社會資本負外部性的考量。掀起社會資本研究熱潮的帕特南自己也承認，并不是所有的社會資本都對公民生活、集體行動是件好事?；谏鐣Y本視角研究政府治理問題，社會資本的負外部性不容忽視。社會資本說到底是一種非正式制度，是正式制度缺少情況下的一種不得已的安排。在政府治理改革進程中，非正式關(guān)系對體制外治理主體的發(fā)育可以起到積極作用，但是非正式關(guān)系的泛濫及其在社會資源配置中所發(fā)揮的巨大作用，特別是對權(quán)力結(jié)構(gòu)無孔不入的滲透，不僅妨礙正式制度功能的發(fā)揮，擾亂治理秩序，增加治理成本，而且還會嚴重侵蝕政府資源配置的公正性與合法性基礎(chǔ)。福山在《社會資本、公民社會與發(fā)展》中提出，“群體內(nèi)的團結(jié)削弱了群體成員與非群體成員進行合作的能力，而且常常給后者帶來消極的外部性?！盵5]

就我國目前來看，實現(xiàn)政府的有效治理，現(xiàn)存社會資本還有諸多不相適應(yīng)之處。例如，我國傳統(tǒng)社會重視非正式的社會關(guān)系和制度安排、忽視理性化的正式制度和規(guī)范的建立，是一個較為典型的“啞鈴型”社會（一端是個人和家庭，另一端是國家或政府），在這樣的境況下調(diào)節(jié)政府與公眾之間矛盾和沖突，缺乏現(xiàn)代公共治理理念所倡導(dǎo)的那種對話平臺與溝通渠道以及促進公民社會健康發(fā)育的制度環(huán)境，缺乏社會中間組織作為信息交換器、緩沖器和平衡器；傳統(tǒng)社會資本主要鑲嵌在以家庭或家族為單位的小范圍、高同質(zhì)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)內(nèi)部，其成長缺乏包容開放的態(tài)勢，這在很大程度上決定了其內(nèi)部成員對公共精神關(guān)注的狹隘視野；現(xiàn)存社會資本既含有體現(xiàn)鄉(xiāng)土中國情結(jié)的傳統(tǒng)成分，也具有不同程度適應(yīng)現(xiàn)代化進程需要的現(xiàn)代因素，進而呈現(xiàn)出社會資本傳統(tǒng)性和現(xiàn)代性多元并存的狀況，如何推動社會資本由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，是一個需要十分關(guān)注的問題。

二、思辨：社會資本如何影響政府治理績效

帕特南為了研究民主制度績效問題（政府治理績效），利用意大利地區(qū)改革經(jīng)驗對他的研究假設(shè)進行實證檢驗，并具體化為五個環(huán)環(huán)相扣、層層推進的問題，從而得出最終結(jié)論：“建立社會資本并非易事，然而，它卻是使得民主得以運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵因素?！盵1]217這為我們研究現(xiàn)代政府治理，提升治理績效，提供了一個很好的研究框架與思路。

注：X代表自變量，下標字母N代表北部地區(qū)，S代表南部地區(qū)，下標數(shù)字1、2、3、4分別代表社會狀況、經(jīng)濟條件、政治傳統(tǒng)和文化背景；Y代表制度績效，下標1990、1970代表年代；C代表制度設(shè)計。

問題一：制度變革對治理績效是否起作用？帕特南將意大利南北部地區(qū)1970年的制度績效和1990年的制度績效分別進行縱向?qū)Ρ?，發(fā)現(xiàn)“地區(qū)改革已經(jīng)深刻地影響了意大利的基層政治”，[1]68YN1970>YS1970，YN1990>YS1990。

問題二：如果制度設(shè)計相同，制度績效是否存在地區(qū)差別？帕特南運用12項可觀察的具體指標對各個地區(qū)制度績效進行了測量，研究發(fā)現(xiàn)，意大利不同地區(qū)政府雖然幾乎同時開始制度改革，在C相同的情況下，中北部地區(qū)政府的績效明顯高于南部地區(qū)政府，即YN1990>YS1990。

問題三：制度設(shè)計相同，不同地區(qū)制度績效差異的成因是什么？帕特南對南北部地區(qū)的社會條件、經(jīng)濟狀況、政治傳統(tǒng)和文化背景與制度績效進行分析，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟條件不同能夠解釋南北地區(qū)之間的績效差異，但南北地區(qū)內(nèi)部的績效差異無法解釋?！暗貐^(qū)政府績效與該地區(qū)社會政治生活同理想的公民共同體的接近程度之間存在著不同尋常的吻合關(guān)系”、“公民共同體的解釋力比經(jīng)濟發(fā)展的解釋力更大，一個地區(qū)的公民程度越高，地區(qū)政府就越有效”。[1]112“如果把地區(qū)的公共精神考慮在內(nèi)，前面敘述的經(jīng)濟發(fā)展與制度績效之間的關(guān)系完全消失。換句話說，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的地區(qū)政府之所以比較成功（制度績效較高）僅僅是因為它們具有更強的公共精神?！盵1]113即XN2與XS2的差異不能解釋YN1990>YS1990。帕特南又檢驗了其他可能導(dǎo)致解釋制度績效高低的因素，如政治沖突、社會穩(wěn)定、教育水平、城市化、人事的穩(wěn)定性等等，結(jié)果表明它們均不能合理解釋意大利南北地區(qū)的制度績效差異，即XN1與XS1的差異不能解釋YN1990>YS1990，XN3與XS3的差異，也不能解釋YN1990>YS1990。好政府的最重要的因素是一個地區(qū)的社會政治生活接近公民共同體理想狀態(tài)的程度，[1]134-139即XN4與XS4的差異是YN1990>YS1990的最好解釋。

問題四：不同地區(qū)為什么存在公民共同體差別？帕特南運用歷史分析方法，追溯公民共同體之源，認為是12世紀意大利半島南北方出現(xiàn)的兩種截然不同的政治制度造成了它們之間公共精神的巨大差異。而且，經(jīng)驗數(shù)據(jù)分析結(jié)果表明中北部和南部之間這種公共精神的差異一直穩(wěn)定延續(xù)至今。

問題五：公共精神的差異如何影響制度績效？帕特南認為，線性的因果問題不能排除均衡分析，解釋自愿合作性制度和行為的關(guān)鍵因素在于公民共同體的社會資本，社會信任、互惠規(guī)范和公民參與網(wǎng)絡(luò)這三者可以相互促進，即社會信任可以促進互惠規(guī)范的形成和橫向網(wǎng)絡(luò)的建立，互惠規(guī)范可以促進社會信任的擴散和橫向網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，橫向網(wǎng)絡(luò)的建立使得社會信任可以在其中傳遞和擴散、互惠規(guī)則得以在其中形成，三者之間良性互動，促進“自愿合作”，進而形成一種穩(wěn)定的社會均衡。當(dāng)然，低社會資本有可能導(dǎo)致惡性循環(huán)，形成一種“拒絕合作”的穩(wěn)定社會均衡。社會選擇哪一種社會均衡，將由歷史來決定。[1]207-212“社會資本對于一個國家的繁榮和競爭力具有舉足輕重的影響力，但是它最重要的影響力不在經(jīng)濟層面上，而是在人們的社會生活和政治生活上”、“社會資本匱乏的國家，不只是傾向于形成小規(guī)模、低效率的弱勢企業(yè)，而且也容易產(chǎn)生腐敗的貪官，還有效率不彰的公共行政部門”、“低水平的社會資本會導(dǎo)致一些政治功能失調(diào)”。[6]卡雷斯·鮑伊斯（Carles Boix）也分析了社會資本促進政府治理的五個微觀機制：（1）選民和精英關(guān)系。積極參與公共事務(wù)的網(wǎng)絡(luò)可以增加官僚的責(zé)任感，同時擴大人們的利益表達渠道；（2）遵守規(guī)則。如果人們對他人遵守政府規(guī)則的信任度增加，就會履行職責(zé)，減少政府強制執(zhí)行的成本；（3）公民美德。社會資本可以形成一種公民美德，使人們從“我”變成“我們”，培養(yǎng)人們對公共事務(wù)的關(guān)注；（4）官僚效率。官僚之間的信任和合作可以降低上級監(jiān)督下級的費用，從而提高官僚的工作效率；（5）精英之間的協(xié)調(diào)。在種族、宗教或階級社會分化嚴重的社區(qū)，社會資本可以促進精英之間的妥協(xié)，消除不同群體間的隔閡。[7]endprint

三、進路：培育現(xiàn)代社會資本，實現(xiàn)有效政府治理

發(fā)展經(jīng)濟、改善民生是政府的職責(zé)，公平正義則體現(xiàn)政府改革的良心。實現(xiàn)政府的有效治理，需要加快傳統(tǒng)社會資本向現(xiàn)代意義上的社會資本轉(zhuǎn)化，培育現(xiàn)代社會資本，充分發(fā)揮社會資本的正外部性，不斷凝聚建設(shè)法治政府、服務(wù)政府的社會正能量，不斷滿足公眾對全面深化改革的訴求，促進社會公平、正義。

1.培育公共精神，突出治理導(dǎo)向性。在帕特南的公民社會概念中，他尤其強調(diào)了公民社會中由公民社團培育出的、在密集的參與網(wǎng)絡(luò)中表現(xiàn)出來的廣泛合作精神；而美國社會學(xué)家愛德華·希爾斯也認為對一個秩序優(yōu)良的公民社會來說，公共精神、公民認同的存在同樣是至關(guān)重要的，在他看來，若無最低限度的公民認同，公民社會的機構(gòu)或制度就不可能運作。值得注意的是，公民社會的公共精神并不是可以簡單移植的，也不可能一蹴而就，必須為它提供一個蘊育成長的適宜土壤。簡言之，我們應(yīng)當(dāng)在政府治理實踐過程中，提供一種特有的“公共領(lǐng)域”（政府與公民合作、溝通的平臺），加快培育理智審慎的政治文化、個人獨立自由的精神，既主張賦予個人自由和利益訴求的合法性和正當(dāng)性，又強化相應(yīng)的責(zé)任意識、規(guī)范意識和服務(wù)意識，激發(fā)公民的創(chuàng)造精神和社會公共事務(wù)治理的參與熱情，從而形成適合民主和法治要求的“公民性”社會資本。在此，我們需要特別強調(diào)，著力培育公民的公共精神，繁榮“公民性”社會資本應(yīng)該成為現(xiàn)代政府治理的一個基本的實踐導(dǎo)向、價值取向。

2.建設(shè)有限政府，突出治理公共性。缺乏成熟的公民社會和公俗良序的市場治理，強行推進所謂的政府與市場、公民社會有效互動的多元治理格局，其主張是全面限制政府的作用，甚至鼓吹“沒有政府的治理”，這種理念不適合中國情況，必須加以修正。實現(xiàn)我國的政治現(xiàn)代性，促進社會和諧，經(jīng)濟繁榮，問題的關(guān)鍵主要還是取決于政府。社會資本視域下，有效的政府治理，必須注重建設(shè)有限政府，全面正確履行政府職能，優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運行機制，加強中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責(zé)，真正為“使市場在資源配置中起決定性作用”釋放空間，加大推廣政府購買服務(wù)力度、廣度與深度；有效的政府治理還需要不斷改善社會治理方式，完善市場治理體系，逐步完成由權(quán)力管制型向有限服務(wù)型過渡，要在健全基層群眾自治機制的基礎(chǔ)上，不斷擴大群眾自治范圍，為社會自治創(chuàng)造適度空間，達成公民、社會與政府之間的良性互動，以實現(xiàn)政府治理模式從單中心向以政府、市場、社會組織和公民等多中心共同參與的創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，營造政府主導(dǎo)，社會共治的和諧局面。

3.健全制度供給，突出法治優(yōu)先性。中國傳統(tǒng)文化比較重視非正式的社會關(guān)系和非正式的制度安排，而往往忽視理性化的正式制度的建立和實施，這在一個狹隘和封閉的社會歷史時期的確起到了一定的積極作用，但現(xiàn)代社會是一個由各種理性化的程序和制度構(gòu)成的社會，問題還在于這些程序和制度往往是由一些不在場的機構(gòu)權(quán)威根據(jù)普通人所不熟悉的邏輯建構(gòu)出來的，并不是從每個人的日常生活中內(nèi)生出來的，從政治現(xiàn)代性的角度來看，沒有穩(wěn)定的制度結(jié)構(gòu)和穩(wěn)定的行為預(yù)期，不利于構(gòu)建法治中國，不利于政府實現(xiàn)優(yōu)先治理?！皣覍哟谓⑸鐣Y本的任務(wù)總是以現(xiàn)存社會結(jié)構(gòu)為中介的。在沒有首先注意到構(gòu)成社會的制度的情況下，要引導(dǎo)個人相互合作或相互尊重是不可能的?！盵8]鑒于此，我們必須通過法治等基本方式確定在社會關(guān)系和社會結(jié)構(gòu)中產(chǎn)生的各種社會資本要素、內(nèi)涵特定的行為范式，為現(xiàn)代法理型社會資本提供制度化保障，暢通制度性公眾有序參與渠道，引導(dǎo)社會資本包容開放的新態(tài)勢，避免公共權(quán)力過度擴張，加快制度創(chuàng)新步伐，確保政府治理法治化航向，突出法治優(yōu)先性。

4.培育社會組織，突出治理基礎(chǔ)性。作為一種水平型社會聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，豐富的結(jié)社生活能促進社會資本的積累，對集體行動和政府的治理績效都起到促進作用。繁榮和民主發(fā)展的背后，價值觀和品德起著至關(guān)重要的作用，而社會組織的介入?yún)s十分有益于這種品質(zhì)的建立，“……對于民主制度的績效來說，至關(guān)重要的是普通公民在公民社會中充滿活力的群眾性基層活動?！盵1]1-2目前，我國社會組織在數(shù)量上雖初具規(guī)模，但就作用而言，和西方發(fā)達國家社會組織相比，和實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求相對照，發(fā)展明顯滯后，還很不成熟，特別是缺乏“公共性”價值的社會探討，這無疑制約了現(xiàn)代社會資本增量的提升，也難以充分發(fā)揮其在政府治理實踐中的橋梁、紐帶作用。基于此，社會組織應(yīng)充分認識到自身的特性、職能和優(yōu)勢，盡快轉(zhuǎn)變對政府部門的依附思維；而政府一方面要著力建設(shè)好與社會組織的合作伙伴關(guān)系，更多地從一些傳統(tǒng)的管理領(lǐng)域中解放出來，擴大社會自治領(lǐng)域，豐富公眾有序參與網(wǎng)絡(luò)；另一方面要充分利用社會和市場的力量，并在公共部門引入競爭機制，在“公共物品”的供給與服務(wù)上積極推進“多中心治理模式”，為政府職能轉(zhuǎn)移建設(shè)好、培育好合格的有承接能力的NGO、NPO等。當(dāng)然，與市場治理中的企業(yè)一樣，以結(jié)合型社會資本為基礎(chǔ)的社會組織通常以利益為中心，受益對象封閉、確定，這就要求政府也要嚴于監(jiān)管，最大限度減少社會資本負外部性，善于打破既得利益阻礙，積聚政府治理正能量，促進全面深化改革。

參考文獻：

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【責(zé)任編輯：黎峰】endprint

三、進路：培育現(xiàn)代社會資本，實現(xiàn)有效政府治理

發(fā)展經(jīng)濟、改善民生是政府的職責(zé)，公平正義則體現(xiàn)政府改革的良心。實現(xiàn)政府的有效治理，需要加快傳統(tǒng)社會資本向現(xiàn)代意義上的社會資本轉(zhuǎn)化，培育現(xiàn)代社會資本，充分發(fā)揮社會資本的正外部性，不斷凝聚建設(shè)法治政府、服務(wù)政府的社會正能量，不斷滿足公眾對全面深化改革的訴求，促進社會公平、正義。

1.培育公共精神，突出治理導(dǎo)向性。在帕特南的公民社會概念中，他尤其強調(diào)了公民社會中由公民社團培育出的、在密集的參與網(wǎng)絡(luò)中表現(xiàn)出來的廣泛合作精神；而美國社會學(xué)家愛德華·希爾斯也認為對一個秩序優(yōu)良的公民社會來說，公共精神、公民認同的存在同樣是至關(guān)重要的，在他看來，若無最低限度的公民認同，公民社會的機構(gòu)或制度就不可能運作。值得注意的是，公民社會的公共精神并不是可以簡單移植的，也不可能一蹴而就，必須為它提供一個蘊育成長的適宜土壤。簡言之，我們應(yīng)當(dāng)在政府治理實踐過程中，提供一種特有的“公共領(lǐng)域”（政府與公民合作、溝通的平臺），加快培育理智審慎的政治文化、個人獨立自由的精神，既主張賦予個人自由和利益訴求的合法性和正當(dāng)性，又強化相應(yīng)的責(zé)任意識、規(guī)范意識和服務(wù)意識，激發(fā)公民的創(chuàng)造精神和社會公共事務(wù)治理的參與熱情，從而形成適合民主和法治要求的“公民性”社會資本。在此，我們需要特別強調(diào)，著力培育公民的公共精神，繁榮“公民性”社會資本應(yīng)該成為現(xiàn)代政府治理的一個基本的實踐導(dǎo)向、價值取向。

2.建設(shè)有限政府，突出治理公共性。缺乏成熟的公民社會和公俗良序的市場治理，強行推進所謂的政府與市場、公民社會有效互動的多元治理格局，其主張是全面限制政府的作用，甚至鼓吹“沒有政府的治理”，這種理念不適合中國情況，必須加以修正。實現(xiàn)我國的政治現(xiàn)代性，促進社會和諧，經(jīng)濟繁榮，問題的關(guān)鍵主要還是取決于政府。社會資本視域下，有效的政府治理，必須注重建設(shè)有限政府，全面正確履行政府職能，優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運行機制，加強中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責(zé)，真正為“使市場在資源配置中起決定性作用”釋放空間，加大推廣政府購買服務(wù)力度、廣度與深度；有效的政府治理還需要不斷改善社會治理方式，完善市場治理體系，逐步完成由權(quán)力管制型向有限服務(wù)型過渡，要在健全基層群眾自治機制的基礎(chǔ)上，不斷擴大群眾自治范圍，為社會自治創(chuàng)造適度空間，達成公民、社會與政府之間的良性互動，以實現(xiàn)政府治理模式從單中心向以政府、市場、社會組織和公民等多中心共同參與的創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，營造政府主導(dǎo)，社會共治的和諧局面。

3.健全制度供給，突出法治優(yōu)先性。中國傳統(tǒng)文化比較重視非正式的社會關(guān)系和非正式的制度安排，而往往忽視理性化的正式制度的建立和實施，這在一個狹隘和封閉的社會歷史時期的確起到了一定的積極作用，但現(xiàn)代社會是一個由各種理性化的程序和制度構(gòu)成的社會，問題還在于這些程序和制度往往是由一些不在場的機構(gòu)權(quán)威根據(jù)普通人所不熟悉的邏輯建構(gòu)出來的，并不是從每個人的日常生活中內(nèi)生出來的，從政治現(xiàn)代性的角度來看，沒有穩(wěn)定的制度結(jié)構(gòu)和穩(wěn)定的行為預(yù)期，不利于構(gòu)建法治中國，不利于政府實現(xiàn)優(yōu)先治理?！皣覍哟谓⑸鐣Y本的任務(wù)總是以現(xiàn)存社會結(jié)構(gòu)為中介的。在沒有首先注意到構(gòu)成社會的制度的情況下，要引導(dǎo)個人相互合作或相互尊重是不可能的?！盵8]鑒于此，我們必須通過法治等基本方式確定在社會關(guān)系和社會結(jié)構(gòu)中產(chǎn)生的各種社會資本要素、內(nèi)涵特定的行為范式，為現(xiàn)代法理型社會資本提供制度化保障，暢通制度性公眾有序參與渠道，引導(dǎo)社會資本包容開放的新態(tài)勢，避免公共權(quán)力過度擴張，加快制度創(chuàng)新步伐，確保政府治理法治化航向，突出法治優(yōu)先性。

4.培育社會組織，突出治理基礎(chǔ)性。作為一種水平型社會聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，豐富的結(jié)社生活能促進社會資本的積累，對集體行動和政府的治理績效都起到促進作用。繁榮和民主發(fā)展的背后，價值觀和品德起著至關(guān)重要的作用，而社會組織的介入?yún)s十分有益于這種品質(zhì)的建立，“……對于民主制度的績效來說，至關(guān)重要的是普通公民在公民社會中充滿活力的群眾性基層活動?！盵1]1-2目前，我國社會組織在數(shù)量上雖初具規(guī)模，但就作用而言，和西方發(fā)達國家社會組織相比，和實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求相對照，發(fā)展明顯滯后，還很不成熟，特別是缺乏“公共性”價值的社會探討，這無疑制約了現(xiàn)代社會資本增量的提升，也難以充分發(fā)揮其在政府治理實踐中的橋梁、紐帶作用?；诖?，社會組織應(yīng)充分認識到自身的特性、職能和優(yōu)勢，盡快轉(zhuǎn)變對政府部門的依附思維；而政府一方面要著力建設(shè)好與社會組織的合作伙伴關(guān)系，更多地從一些傳統(tǒng)的管理領(lǐng)域中解放出來，擴大社會自治領(lǐng)域，豐富公眾有序參與網(wǎng)絡(luò)；另一方面要充分利用社會和市場的力量，并在公共部門引入競爭機制，在“公共物品”的供給與服務(wù)上積極推進“多中心治理模式”，為政府職能轉(zhuǎn)移建設(shè)好、培育好合格的有承接能力的NGO、NPO等。當(dāng)然，與市場治理中的企業(yè)一樣，以結(jié)合型社會資本為基礎(chǔ)的社會組織通常以利益為中心，受益對象封閉、確定，這就要求政府也要嚴于監(jiān)管，最大限度減少社會資本負外部性，善于打破既得利益阻礙，積聚政府治理正能量，促進全面深化改革。

參考文獻：

[1][美]羅伯特D·帕特南.使民主運轉(zhuǎn)起來[M].王列，賴海榕，譯.南昌：江西人民出版社，2001.

[2]胡偉.市場化與國家治理[N].東方早報，2013-11-26.

[3][美]道格拉斯·諾斯，羅伯特·托馬斯.西方世界的興起[M].厲以平，蔡磊，譯.北京：華夏出版社，1999：5.

[4]俞可平.社會良序更多依靠社會自治與自律[N].文匯報，2011-4-27.

[5][美]弗朗西斯·福山.社會資本、公民社會與發(fā)展[J].馬克思主義與現(xiàn)實，2003，（2）.

[6][美]弗朗西斯·福山.信任——社會道德和繁榮的創(chuàng)造[M].李婉蓉，譯.呼和浩特：遠方出版社，1998：405-408.

[7]Boix，Carles，Daniel，Posner.Social CaPital：Its Origins and Effects on Governments Performmance[J].British Journal of Political Seienee，1998，VO.1 28：686-693.

[8][美]戈蘭·海登.公民社會、社會資本與發(fā)展[J].周紅云，譯.馬克思主義與現(xiàn)實，2000，（1）.

【責(zé)任編輯：黎峰】endprint

三、進路：培育現(xiàn)代社會資本，實現(xiàn)有效政府治理

發(fā)展經(jīng)濟、改善民生是政府的職責(zé)，公平正義則體現(xiàn)政府改革的良心。實現(xiàn)政府的有效治理，需要加快傳統(tǒng)社會資本向現(xiàn)代意義上的社會資本轉(zhuǎn)化，培育現(xiàn)代社會資本，充分發(fā)揮社會資本的正外部性，不斷凝聚建設(shè)法治政府、服務(wù)政府的社會正能量，不斷滿足公眾對全面深化改革的訴求，促進社會公平、正義。

1.培育公共精神，突出治理導(dǎo)向性。在帕特南的公民社會概念中，他尤其強調(diào)了公民社會中由公民社團培育出的、在密集的參與網(wǎng)絡(luò)中表現(xiàn)出來的廣泛合作精神；而美國社會學(xué)家愛德華·希爾斯也認為對一個秩序優(yōu)良的公民社會來說，公共精神、公民認同的存在同樣是至關(guān)重要的，在他看來，若無最低限度的公民認同，公民社會的機構(gòu)或制度就不可能運作。值得注意的是，公民社會的公共精神并不是可以簡單移植的，也不可能一蹴而就，必須為它提供一個蘊育成長的適宜土壤。簡言之，我們應(yīng)當(dāng)在政府治理實踐過程中，提供一種特有的“公共領(lǐng)域”（政府與公民合作、溝通的平臺），加快培育理智審慎的政治文化、個人獨立自由的精神，既主張賦予個人自由和利益訴求的合法性和正當(dāng)性，又強化相應(yīng)的責(zé)任意識、規(guī)范意識和服務(wù)意識，激發(fā)公民的創(chuàng)造精神和社會公共事務(wù)治理的參與熱情，從而形成適合民主和法治要求的“公民性”社會資本。在此，我們需要特別強調(diào)，著力培育公民的公共精神，繁榮“公民性”社會資本應(yīng)該成為現(xiàn)代政府治理的一個基本的實踐導(dǎo)向、價值取向。

2.建設(shè)有限政府，突出治理公共性。缺乏成熟的公民社會和公俗良序的市場治理，強行推進所謂的政府與市場、公民社會有效互動的多元治理格局，其主張是全面限制政府的作用，甚至鼓吹“沒有政府的治理”，這種理念不適合中國情況，必須加以修正。實現(xiàn)我國的政治現(xiàn)代性，促進社會和諧，經(jīng)濟繁榮，問題的關(guān)鍵主要還是取決于政府。社會資本視域下，有效的政府治理，必須注重建設(shè)有限政府，全面正確履行政府職能，優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運行機制，加強中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責(zé)，真正為“使市場在資源配置中起決定性作用”釋放空間，加大推廣政府購買服務(wù)力度、廣度與深度；有效的政府治理還需要不斷改善社會治理方式，完善市場治理體系，逐步完成由權(quán)力管制型向有限服務(wù)型過渡，要在健全基層群眾自治機制的基礎(chǔ)上，不斷擴大群眾自治范圍，為社會自治創(chuàng)造適度空間，達成公民、社會與政府之間的良性互動，以實現(xiàn)政府治理模式從單中心向以政府、市場、社會組織和公民等多中心共同參與的創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，營造政府主導(dǎo)，社會共治的和諧局面。

3.健全制度供給，突出法治優(yōu)先性。中國傳統(tǒng)文化比較重視非正式的社會關(guān)系和非正式的制度安排，而往往忽視理性化的正式制度的建立和實施，這在一個狹隘和封閉的社會歷史時期的確起到了一定的積極作用，但現(xiàn)代社會是一個由各種理性化的程序和制度構(gòu)成的社會，問題還在于這些程序和制度往往是由一些不在場的機構(gòu)權(quán)威根據(jù)普通人所不熟悉的邏輯建構(gòu)出來的，并不是從每個人的日常生活中內(nèi)生出來的，從政治現(xiàn)代性的角度來看，沒有穩(wěn)定的制度結(jié)構(gòu)和穩(wěn)定的行為預(yù)期，不利于構(gòu)建法治中國，不利于政府實現(xiàn)優(yōu)先治理。“國家層次建立社會資本的任務(wù)總是以現(xiàn)存社會結(jié)構(gòu)為中介的。在沒有首先注意到構(gòu)成社會的制度的情況下，要引導(dǎo)個人相互合作或相互尊重是不可能的?！盵8]鑒于此，我們必須通過法治等基本方式確定在社會關(guān)系和社會結(jié)構(gòu)中產(chǎn)生的各種社會資本要素、內(nèi)涵特定的行為范式，為現(xiàn)代法理型社會資本提供制度化保障，暢通制度性公眾有序參與渠道，引導(dǎo)社會資本包容開放的新態(tài)勢，避免公共權(quán)力過度擴張，加快制度創(chuàng)新步伐，確保政府治理法治化航向，突出法治優(yōu)先性。

4.培育社會組織，突出治理基礎(chǔ)性。作為一種水平型社會聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，豐富的結(jié)社生活能促進社會資本的積累，對集體行動和政府的治理績效都起到促進作用。繁榮和民主發(fā)展的背后，價值觀和品德起著至關(guān)重要的作用，而社會組織的介入?yún)s十分有益于這種品質(zhì)的建立，“……對于民主制度的績效來說，至關(guān)重要的是普通公民在公民社會中充滿活力的群眾性基層活動?！盵1]1-2目前，我國社會組織在數(shù)量上雖初具規(guī)模，但就作用而言，和西方發(fā)達國家社會組織相比，和實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求相對照，發(fā)展明顯滯后，還很不成熟，特別是缺乏“公共性”價值的社會探討，這無疑制約了現(xiàn)代社會資本增量的提升，也難以充分發(fā)揮其在政府治理實踐中的橋梁、紐帶作用?；诖耍鐣M織應(yīng)充分認識到自身的特性、職能和優(yōu)勢，盡快轉(zhuǎn)變對政府部門的依附思維；而政府一方面要著力建設(shè)好與社會組織的合作伙伴關(guān)系，更多地從一些傳統(tǒng)的管理領(lǐng)域中解放出來，擴大社會自治領(lǐng)域，豐富公眾有序參與網(wǎng)絡(luò)；另一方面要充分利用社會和市場的力量，并在公共部門引入競爭機制，在“公共物品”的供給與服務(wù)上積極推進“多中心治理模式”，為政府職能轉(zhuǎn)移建設(shè)好、培育好合格的有承接能力的NGO、NPO等。當(dāng)然，與市場治理中的企業(yè)一樣，以結(jié)合型社會資本為基礎(chǔ)的社會組織通常以利益為中心，受益對象封閉、確定，這就要求政府也要嚴于監(jiān)管，最大限度減少社會資本負外部性，善于打破既得利益阻礙，積聚政府治理正能量，促進全面深化改革。

參考文獻：

[1][美]羅伯特D·帕特南.使民主運轉(zhuǎn)起來[M].王列，賴海榕，譯.南昌：江西人民出版社，2001.

[2]胡偉.市場化與國家治理[N].東方早報，2013-11-26.

[3][美]道格拉斯·諾斯，羅伯特·托馬斯.西方世界的興起[M].厲以平，蔡磊，譯.北京：華夏出版社，1999：5.

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[5][美]弗朗西斯·福山.社會資本、公民社會與發(fā)展[J].馬克思主義與現(xiàn)實，2003，（2）.

[6][美]弗朗西斯·福山.信任——社會道德和繁榮的創(chuàng)造[M].李婉蓉，譯.呼和浩特：遠方出版社，1998：405-408.

[7]Boix，Carles，Daniel，Posner.Social CaPital：Its Origins and Effects on Governments Performmance[J].British Journal of Political Seienee，1998，VO.1 28：686-693.

[8][美]戈蘭·海登.公民社會、社會資本與發(fā)展[J].周紅云，譯.馬克思主義與現(xiàn)實，2000，（1）.

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