孫玥　龐紹堂

摘要：我國(guó)住房公積金制度經(jīng)過(guò)二十年的完善，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極作用。但是因?yàn)樵撝贫茸陨泶嬖谳^大缺陷，目前不僅無(wú)法完成住房保障的任務(wù)，反而對(duì)拉大群體間收入差距、加劇貧富分化起到了推波助瀾的作用。文章通過(guò)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家成功的住房保障經(jīng)驗(yàn)，從價(jià)值觀念、功能定位、戰(zhàn)略定位、法制建設(shè)、業(yè)務(wù)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、資金管理和政府作用等八個(gè)方面提出我國(guó)住房公積金制度的改革路徑。

關(guān)鍵詞：住房公積金制度；住房保障

黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）?！稕Q定》在第四十五條提出“建立公開(kāi)規(guī)范的住房公積金制度，改進(jìn)住房公積金提取、使用、監(jiān)管機(jī)制”的任務(wù)，要讓住房公積金制度更加公平可持續(xù)，并在住房保障體系中發(fā)揮重要作用。本文通過(guò)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家成功的住房保障經(jīng)驗(yàn)，提出了我國(guó)住房公積金制度的改革路徑。

一、 住房公積金制度的運(yùn)行現(xiàn)狀和作用

經(jīng)過(guò)二十年的發(fā)展和完善，我國(guó)住房公積金制度取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，早期肩負(fù)著住房制度改革和住房市場(chǎng)化變革的任務(wù)，現(xiàn)在擔(dān)負(fù)起支持中低收入階層購(gòu)房的重?fù)?dān)。目前其運(yùn)行狀況如下：

（1）繳存職工人數(shù)基本穩(wěn)定。截至2012年12月末，全國(guó)住房公積金實(shí)際繳存職工人數(shù)為10 219.90萬(wàn)人，實(shí)繳職工人數(shù)比上年末增加569.10萬(wàn)人，增幅為5.90%，保持穩(wěn)定增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

（2）繳存額持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。截至2012年12月末，全國(guó)住房公積金繳存總額為50 385.68億元，較上年末提高了9 808.53億元，提高幅度為24.20%；累計(jì)繳存余額為26 795.11億元，較上年末提高了4 903.42億元，提高幅度為22.40%。

（3）提取額逐步上升。截至2012年12月末，全國(guó)住房公積金提取總額為23 592.26億元，相當(dāng)于繳存總額46.80%，比上年末增加7.80%。

（4）個(gè)人貸款大幅增加。截至2012年末，全國(guó)累計(jì)發(fā)放住房公積金個(gè)人貸款1 707.14萬(wàn)筆、27 964.48億元，比上年末分別增加13.90%、25%；住房公積金個(gè)人貸款余額為16 552.05億元，比上年末增加3 567.34億元，增幅為27.50%。

（5）資金總體安全完整。截至2012年12月末，全國(guó)住房公積金貸款逾期余額為2.18億元，平均逾期率為0.01%，比上年同期下降0.01個(gè)百分點(diǎn)。

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革推進(jìn)，住房公積制度逐步被廣大職工所了解、接受和使用，發(fā)揮的作用日益顯著，具體表現(xiàn)為：

（1）部分實(shí)現(xiàn)中低收入家庭住房消費(fèi)的互相支持。作為一種能夠積蓄住房消費(fèi)資金的制度，融資成本低是住房公積金的住房保障特性重要體現(xiàn)，利用住房公積金運(yùn)行系統(tǒng)內(nèi)的資金互相借貸融通，可以有效實(shí)現(xiàn)繳存人之間的互助支持。

（2）住房資金得到較好運(yùn)轉(zhuǎn)和累積。《住房公積金管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）的強(qiáng)制效力確保了公積金資金長(zhǎng)期穩(wěn)定的積累和貸款的持續(xù)發(fā)放。閑置資金可以用于購(gòu)買國(guó)債，基本的保值任務(wù)可以完成。

（3）加速了住房金融體系的構(gòu)建。低存低貸是住房公積金的特點(diǎn)，職工逐步把住房公積金的提取和貸款作為住房消費(fèi)的首選。同時(shí)，公積金貸款產(chǎn)生了政策性金融帶動(dòng)商業(yè)金融的良好結(jié)果，為我國(guó)住房金融系統(tǒng)的建立奠定了基礎(chǔ)。

（4）促進(jìn)了住房保障體系的進(jìn)步。我們國(guó)家住房保障制度基本涵蓋了住房公積金制度、公共租賃住房制度、經(jīng)濟(jì)適用房制度和相關(guān)的住房供給機(jī)制。住房公積金制度為不同人群的購(gòu)、建、租房等需求提供政策性貸款支持，發(fā)揮了應(yīng)有的作用。

（5）逐步養(yǎng)成住房存儲(chǔ)習(xí)慣，使社會(huì)的消費(fèi)水平得到促進(jìn)。住房公積金制度的實(shí)施，既充分養(yǎng)成了民眾的住房存儲(chǔ)習(xí)慣，創(chuàng)造了新的消費(fèi)增長(zhǎng)點(diǎn)，又讓人們?nèi)諠u認(rèn)同了市場(chǎng)化的住房消費(fèi)。全社會(huì)龐大的積蓄轉(zhuǎn)變成消費(fèi)與投資，公積金在其中起到了重要作用。

二、 住房公積金制度的問(wèn)題日益突出

但是近年來(lái)的研究和運(yùn)行實(shí)踐表明，由于住房公積金制度自身存在較大缺陷，在支持中低收入群體解決住房問(wèn)題方面，其保障作用不僅遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期效果，而且對(duì)拉大群體間收入差距、加劇貧富分化起到了推波助瀾的作用，該制度的公平有效性受到質(zhì)疑。

人民銀行2004年報(bào)告指出，住房公積金貸款額度有限且手續(xù)復(fù)雜，支持中低收入者購(gòu)房的效果不明顯；同時(shí)住房公積金在各地的繳存使用情況不均衡，資金閑置和資金緊缺并存，增值收益較低，因此無(wú)法發(fā)揮住房保障的作用。世界銀行曾分析過(guò)我國(guó)住房公積金現(xiàn)狀，指出大部分自由職業(yè)者、農(nóng)民工、中低收入者無(wú)法繳存公積金，很多低收入繳存人因?yàn)槿狈ψ》抠?gòu)買力而無(wú)法使用公積金。該報(bào)告指出，2005年全國(guó)住房公積金個(gè)人貸款的44.9%發(fā)放給了排在繳存額前20%的高收人人員，排在繳存額后20%的低收入人員僅得到3.7%的貸款。因此“住房公積金主要使較高收入家庭得益”。2007年世界銀行專家組再次發(fā)布報(bào)告，明確表示中國(guó)的住房公積金制度需要改革，以保障其公平合理。2012年～2013年，國(guó)內(nèi)多家媒體報(bào)道了住房公積金繳存差距百倍的不公平現(xiàn)狀。2013年6月，吉林省通化市住房公積金中心六名官員因非法挪用11億元公積金被依法批捕，這個(gè)數(shù)字比被稱為“全國(guó)公積金第一案”的郴州公積金案涉案資金高出十余倍。

目前，住房公積金制度扭曲了住房公積金參與者的權(quán)益和社會(huì)資源的配置，正逐步背離住房保障的目標(biāo)。因此，該制度自身發(fā)展的桎梏急需打破。

三、 發(fā)達(dá)國(guó)家住房保障制度的啟示

新加坡中央公積金制度是覆蓋養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保健、住房購(gòu)買及家庭保障等多方面的綜合社會(huì)保障制度。該制度具有廣泛的覆蓋范圍、很高的積累率、很高的住房擁有率以及良好的投資回報(bào)率，通過(guò)鼓勵(lì)居民自我努力和自我依靠，大大減少了社會(huì)救濟(jì)人數(shù)。中央公積金制度在社會(huì)綜合保障方面發(fā)揮了巨大的作用，有力地推動(dòng)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展。

住房?jī)?chǔ)蓄制度是德國(guó)最具特色的政策性住房金融制度。德國(guó)從國(guó)家層面建立起系統(tǒng)而合理的社會(huì)保障理念，住房?jī)?chǔ)蓄制度立法完備并實(shí)行公司化運(yùn)行，在保障該體系正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下吸引更多資金進(jìn)入融資體系，不僅有效地實(shí)現(xiàn)了居民購(gòu)房需求，也減輕了政府的住房財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)有效地抑制了因貨幣供應(yīng)不足而帶來(lái)的通貨膨脹。德國(guó)的住房?jī)?chǔ)蓄制度己成為世界范圍內(nèi)獨(dú)具一格的住宅融資方式。

美國(guó)以住宅抵押貸款為主的住房制度是其特色。美國(guó)發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、健全的信貸體系和完善的金融市場(chǎng)是其實(shí)行住房抵押貸款業(yè)務(wù)的重要保證。美國(guó)擁有較完備的住房保障法律體系和完善的住房保障金融體系，政府積極干預(yù)提供了大量?jī)?yōu)惠政策，同時(shí)各級(jí)政府職責(zé)明確，財(cái)政稅收政策配套完備，構(gòu)建了多層次住房保障體系。

各國(guó)成功的住房保障經(jīng)驗(yàn)對(duì)于促進(jìn)住房公積金制度的改革有著積極的啟示意義：

第一，價(jià)值觀念影響社會(huì)保障制度的模式選擇；

第二，建立適合國(guó)情的住房保障制度；

第三，政府應(yīng)成為住房保障體系建設(shè)的中流砥柱；

第四，住房金融制度設(shè)計(jì)中應(yīng)注重市場(chǎng)化傾向；

第五，建立并完善住房保障制度的法律法規(guī)。

四、 住房公積金制度的改革路徑探索

1. 價(jià)值觀念：應(yīng)更加注重公平，實(shí)現(xiàn)公平和效率的雙贏。我國(guó)處理公平與效率的價(jià)值取向經(jīng)歷了如下的演變過(guò)程：第一階段是堅(jiān)持公平優(yōu)先；第二階段是既堅(jiān)持公平又堅(jiān)持效率；第三階段提出效率優(yōu)先，同時(shí)兼顧公平性；第四階段是在一次分配時(shí)注重效率，之后二次分配時(shí)注重公平性；第五階段由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來(lái)越快，因此更注重公平性；第六階段提出在兩次分配階段都要平衡好效率性和公平性這兩者之間的關(guān)系，且更注重公平性。

我國(guó)住房公積金制度目前暴露的問(wèn)題首先是公平的缺失，然后是由公平缺失導(dǎo)致的效率低下。目前，住房公積金制度的改革發(fā)展首先需要轉(zhuǎn)變價(jià)值觀念，將改革的公平性放在首位，以公平性的實(shí)現(xiàn)帶動(dòng)效率的提升，實(shí)現(xiàn)公平與效率的兼顧與雙贏。在此指導(dǎo)思想下，把公平當(dāng)作住房公積金制度的根本保障和首要任務(wù)，把效率作為住房公積金制度發(fā)展和完善的有利方式。要想住房公積金制度可以更好地體現(xiàn)其價(jià)值，一定要更加關(guān)注公平，實(shí)現(xiàn)公平效率的雙贏，這是該制度存在的價(jià)值理念基礎(chǔ)。

2. 功能定位：以住房保障功能為主導(dǎo)，兼顧政策性住房金融功能。從我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，關(guān)注民生，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定將是今后長(zhǎng)期的基本任務(wù)。因此住房公積金應(yīng)該在住房金融和住房保障兩個(gè)功能中，更加強(qiáng)調(diào)住房保障功能。住房公積金以后的重心應(yīng)該是為中低端收入群體的住房保障體系提供融資服務(wù)，同時(shí)也可兼顧到高收入人群，不可放棄。因?yàn)樽》抗e金目前已經(jīng)具有堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)和社會(huì)認(rèn)可度，并且由于住房公積金制度擁有無(wú)法比擬的穩(wěn)定資金來(lái)源優(yōu)勢(shì)，只要政府設(shè)計(jì)可靠，完全可以為不同收入層次的群體提供不同程度的服務(wù)，幫助他們改善住房需求，同時(shí)兼顧了大眾性和保障性。

與此同時(shí)，在維持現(xiàn)有金融服務(wù)和住房保障功能的條件下，我們不僅可以賦予住房公積金制度的融資功能，還要賦予其投資功能，允許住房公積金在支持房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快保障性住房建設(shè)和公租房建設(shè)方面發(fā)揮服務(wù)作用。通過(guò)強(qiáng)制儲(chǔ)蓄功能、金融服務(wù)功能、投、融資功能的共同發(fā)力，保障更多人群解決住房問(wèn)題或改善住房狀況，實(shí)現(xiàn)住有所居，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。

3. 戰(zhàn)略定位：覆蓋面應(yīng)從城鎮(zhèn)職工逐步擴(kuò)大到城鄉(xiāng)全體勞動(dòng)者。社會(huì)保障制度堅(jiān)持社會(huì)共濟(jì)，社會(huì)保障公平的建制理念要求社會(huì)保障制度必須具有廣闊的覆蓋面。由于住房公積金制度建立之初并不具備全民性，覆蓋范圍狹窄導(dǎo)致公平功能無(wú)法發(fā)揮，這是該制度發(fā)展過(guò)程中的癥結(jié)。因此，住房公積金制度在戰(zhàn)略定位上要進(jìn)行調(diào)整，以化解這一癥結(jié)。從時(shí)間上可以將戰(zhàn)略定位分為近期定位和遠(yuǎn)期定位。從我國(guó)實(shí)際情況出發(fā)，近期戰(zhàn)略定位應(yīng)該繼續(xù)定位于“在城鎮(zhèn)在職職工中全面建立住房公積金制度”?？紤]該項(xiàng)制度的社會(huì)公平正義性質(zhì)和效用最大化，遠(yuǎn)期戰(zhàn)略定位應(yīng)明確為“在全體勞動(dòng)者中全面建立住房公積金制度”。遠(yuǎn)期戰(zhàn)略定位目標(biāo)是在近期戰(zhàn)略定位目標(biāo)基礎(chǔ)上的發(fā)展，目前可以在部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)試點(diǎn)。在財(cái)政和配套制度逐步健全之后，爭(zhēng)取住房公積金能與全民低保（城鄉(xiāng)居民最低生活保障）、全民醫(yī)保并駕齊驅(qū)，將住房公積金納入政府執(zhí)政的考核目標(biāo)，這將有助于實(shí)現(xiàn)公積金制度的城鄉(xiāng)全覆蓋。

4. 法制建設(shè)：積極推進(jìn)住房公積金立法進(jìn)程。

（1）要改變各地為政的立法現(xiàn)象，對(duì)各地頒布的一些法律條文進(jìn)行梳理并頒布統(tǒng)一的《住房公積金法》，建立統(tǒng)一的住房公積金法律制度。

（2）要提升住房公積金的法律效力。統(tǒng)一的住房公積金法律制度需要由全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)立法以此來(lái)提高立法的效力層次。

（3）還要對(duì)內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化。統(tǒng)一的法律應(yīng)該內(nèi)容具體明確，這樣才能推動(dòng)和促進(jìn)該制度的發(fā)展，法律須對(duì)制度的所有方面進(jìn)行規(guī)定如住房公積金的來(lái)源、管理機(jī)構(gòu)與原則、歸集、運(yùn)行與增值、提取使用、監(jiān)管工作等等。

同時(shí)，明確住房公積金的目標(biāo)任務(wù)應(yīng)是建立一個(gè)覆蓋全國(guó)城鄉(xiāng)的住房消費(fèi)保障體系并納入地方政府執(zhí)政的考核目標(biāo)，使得政府能夠?qū)⒆》抗e金的制度發(fā)展置于重要地位。

5. 業(yè)務(wù)機(jī)制：建立區(qū)域性住房公積金管理機(jī)構(gòu)并逐步實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌。關(guān)于住房公積金的統(tǒng)籌，即要在某一個(gè)范圍內(nèi)實(shí)行相同的待遇項(xiàng)目、制度模式和統(tǒng)一調(diào)配資金。政府統(tǒng)籌住房公積金的能力能夠影響住房公積金發(fā)揮其效率與公平作用。由于我國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差別較大，這將使我國(guó)住房公積金區(qū)域性發(fā)展差異長(zhǎng)期存在。因此，在住房公積金由目前的地市級(jí)統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌之前，應(yīng)首先建立省域內(nèi)統(tǒng)一的住房公積金管理機(jī)構(gòu)，隨后發(fā)展到跨省統(tǒng)籌，最后實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌。

建立省域性住房公積金管理機(jī)構(gòu)不能簡(jiǎn)單地操作為行政關(guān)系的再安排，更不能忽視一省內(nèi)部的差別而實(shí)行政策的一刀切。省域性住房公積金管理機(jī)構(gòu)在實(shí)現(xiàn)資金融通和集約效用的基礎(chǔ)上，將綜合評(píng)價(jià)區(qū)域內(nèi)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模、社會(huì)保障發(fā)展水平及居民的收入消費(fèi)水平，設(shè)立合理有效的政策以支持繳存人繳交和使用住房公積金，從而在實(shí)現(xiàn)資金規(guī)模效應(yīng)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)繳存人的公平和效率追求。

6. 監(jiān)督機(jī)制：成立垂直的、專門的住房公積金監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

（1）成立獨(dú)立于地方政府的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，建立從部級(jí)到市級(jí)的監(jiān)督體系。監(jiān)督體系應(yīng)包括部、省、市三級(jí)，做到層層監(jiān)督，不留盲區(qū)。賦予專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)以更多的監(jiān)管權(quán)力，監(jiān)督住房公積金從歸集到使用的全過(guò)程。

（2）建立一元為主、多元為輔的監(jiān)督架構(gòu)。公積金監(jiān)督機(jī)構(gòu)要能有效牽頭財(cái)政、審計(jì)、人民銀行等其他監(jiān)管部門，強(qiáng)化不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與合作。要有明確的職責(zé)分工和通暢的配合機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多方監(jiān)督的高效運(yùn)作。

（3）明確界定監(jiān)督部門與地方政府之間的權(quán)責(zé)，確保監(jiān)督的權(quán)威性和獨(dú)立性。通過(guò)立法加強(qiáng)垂直監(jiān)督機(jī)構(gòu)權(quán)力的獨(dú)立性和權(quán)威性以避免地方政府對(duì)于公積金運(yùn)行的違規(guī)干涉，避免基層監(jiān)督部門受地方行政干預(yù)而弱化監(jiān)督。

（4）監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)事前和事中監(jiān)督，提高監(jiān)督效率。監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)該通過(guò)對(duì)法律法規(guī)、指標(biāo)體系、監(jiān)督的對(duì)象以及監(jiān)督途徑的調(diào)整，加強(qiáng)事前和事中監(jiān)管，對(duì)公積金業(yè)務(wù)運(yùn)行的公平有效性、對(duì)管理的科學(xué)性和系統(tǒng)性等進(jìn)行及時(shí)有效地監(jiān)督。

（5）倡導(dǎo)和發(fā)揮公眾監(jiān)督體系。住房公積金管理機(jī)構(gòu)要具備有效的報(bào)告機(jī)制以向公眾進(jìn)行信息披露，使公積金業(yè)務(wù)的所有參與者可以對(duì)其操作風(fēng)險(xiǎn)、管理質(zhì)量進(jìn)行評(píng)議，保證繳存人的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，加強(qiáng)外部審計(jì)的力度和透明度。

7. 資金管理：實(shí)現(xiàn)住房公積金保值增值，維護(hù)繳存人利益。

（1）對(duì)于最為主要的住房公積金個(gè)人貸款業(yè)務(wù)，可以探索“倒按揭”（也稱為“住房抵押返向貸款”或“以房養(yǎng)老”）、公積金對(duì)商業(yè)住房貸款貼息和公積金住房貸款證券化等創(chuàng)新業(yè)務(wù)。

（2）對(duì)于閑置資金的國(guó)債投資業(yè)務(wù)，需要建立一套規(guī)章體制，詳細(xì)評(píng)價(jià)國(guó)債的利率、品種、兌付、期限以及查詢保管方式；同時(shí)要對(duì)國(guó)債的銷售部門進(jìn)行嚴(yán)格審查，確保購(gòu)買國(guó)債的規(guī)范性，將公積金管理中心購(gòu)買國(guó)債的風(fēng)險(xiǎn)最小化而收益最大化。

（3）在繳存余額可以預(yù)測(cè)的前提下，開(kāi)辟住房公積金保值增值新途徑。通過(guò)分析住房公積金增值投資的必要性、運(yùn)行的宏觀環(huán)境、投資的基本原則以及經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，運(yùn)用流動(dòng)優(yōu)先決策模式和安全優(yōu)先決策模式對(duì)公積金保值增值新途徑進(jìn)行評(píng)估。新投資方向可以包括經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)項(xiàng)目、公益性的重點(diǎn)公共產(chǎn)品項(xiàng)目和舊城改造項(xiàng)目等。

8. 政府作用：“政府主導(dǎo)”確保改革能夠公平有效地推行。“政府主導(dǎo)”的原則體現(xiàn)在住房公積金制度方面，就是由政府主導(dǎo)該制度的全面改革。政府如果能夠成功地主導(dǎo)住房公積金制度的改革，那么將會(huì)通過(guò)住房公積金制度的全覆蓋，使中低收入人群能夠機(jī)會(huì)均等地獲得購(gòu)房和低息貸款的機(jī)會(huì)，使住房利益分配相對(duì)均衡，減輕或消除在中低收入人群中產(chǎn)生的不公平感和相對(duì)剝奪感，促進(jìn)住房和資金的優(yōu)化配置，帶來(lái)社會(huì)福利的最優(yōu)化，帶來(lái)經(jīng)濟(jì)績(jī)效、政治績(jī)效和社會(huì)效益的全面提升，為政府的執(zhí)政合法性提供支持，那么住房公積金制度改革的目標(biāo)將真正實(shí)現(xiàn)。

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作者簡(jiǎn)介：龐紹堂，南京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；孫玥，南京大學(xué)政府管理學(xué)院博士生。

收稿日期：2014-05-15。