唐永升　汪泓

摘要：為應對失業(yè)問題，我國推出了旨在促進就業(yè)、再就業(yè)的一系列稅收政策。隨著金融危機的爆發(fā)，我國促進就業(yè)稅收政策與不斷惡化就業(yè)環(huán)境之間矛盾逐漸暴露，因此有必要針對我國失業(yè)出現(xiàn)的新情況、新問題對現(xiàn)有促進就業(yè)稅收政策進行調(diào)整。文章將在分析稅收政策對就業(yè)影響機制的基礎(chǔ)上，厘清現(xiàn)有促進就業(yè)稅收政策之不足，并對如何調(diào)整促進就業(yè)的稅收政策提出建議。

關(guān)鍵詞：稅收政策；促進就業(yè)；稅制改革；政策轉(zhuǎn)型；稅收征管

就業(yè)乃民生之本。面對當前嚴峻的經(jīng)濟形勢，促進就業(yè)，無疑成為2014年我國政府面臨的民生最大考題。統(tǒng)計顯示，至2008年末開始我國穩(wěn)定的就業(yè)形勢開始發(fā)生微妙變化，明顯標志就是在沿海地區(qū)謀生的一些農(nóng)民工提前踏上返鄉(xiāng)之路。據(jù)權(quán)威部門估算，返鄉(xiāng)農(nóng)民工大約占外出農(nóng)民工5%。隨著中西部地區(qū)傳統(tǒng)勞務(wù)輸出大省的工作環(huán)境好轉(zhuǎn)，返鄉(xiāng)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)正成為越來越多外漂農(nóng)民工的新選擇，年后東部地區(qū)企業(yè)“用工荒”壓力加大。另外，2014年全國預計將有727萬大學畢業(yè)生作為城鎮(zhèn)新增就業(yè)的主要力量進入勞動力市場。在這兩個龐大的就業(yè)群體之外，還有城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員、就業(yè)困難群體等，未來兩年我國就業(yè)形勢將非常嚴峻，促進社會就業(yè)是近年我國政府工作的重中之重。尤其是在全球金融危機爆發(fā)后，現(xiàn)有促進就業(yè)稅收政策與我國急劇惡化就業(yè)環(huán)境之間的矛盾逐漸暴露。因此，本文將在分析稅收政策對就業(yè)影響機制的基礎(chǔ)上，理清現(xiàn)有促進就業(yè)稅收政策之不足，并對如何調(diào)整促進就業(yè)的稅收政策提出建議，以期待能夠充分發(fā)揮稅收促進社會就業(yè)的政策杠桿作用。

一、 稅收政策促進就業(yè)的影響機制

稅收政策促進就業(yè)的影響機制分析中，將首先在經(jīng)濟學角度分析稅收政策對促進就業(yè)的影響作用；其次，將在就業(yè)彈性的角度考察經(jīng)濟增長對就業(yè)的拉動作用，以期發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的就業(yè)稅收政策中存在的問題。

1. 稅收政策促進就業(yè)的經(jīng)濟學分析。IS-LM 模型描述的是產(chǎn)品市場與貨幣市場都處于均衡狀態(tài)時的利率與產(chǎn)出（或收入）水平之間的關(guān)系，該模型能夠解釋財政政策和貨幣政策對宏觀經(jīng)濟均衡的影響?？紤]到政府行為，國民收入決定方程式可寫為：Y=C+I+G。方程式中：Y 表示國民收入，C 表示消費，I 表示投資，G 表示政府購買支出。在模型中，稅率的變動對消費（C）產(chǎn)生影響，IS 曲線會隨之移動。稅率提高，消費將減少，IS 曲線左移；反之，IS 曲線右移。

2. 我國就業(yè)彈性變動趨勢分析。從宏觀上講，近20年來，我國經(jīng)濟增長速度總體上保持在較高的水平，平均9.67 %。同時，我國就業(yè)人口也在不斷增加，但就業(yè)增長率卻不斷降低，從而導致就業(yè)彈性系數(shù)不斷下降。就業(yè)彈性系數(shù)是從業(yè)人數(shù)增長率與GDP增長率的比值。即GDP增長1個百分點帶動就業(yè)增長的百分點，系數(shù)越大，吸收勞動力的能力就越強，反之則越弱。數(shù)據(jù)顯示，1995年以來，中國總體經(jīng)濟增長就業(yè)彈性逐漸走低，1995年～2004年間下降明顯，而2005年之后趨于平緩，其就業(yè)彈性系數(shù)穩(wěn)定在0.05以下，2006年～2008年間最低達到了0.03。

通過t檢驗值可知，回歸結(jié)果滿意；并且方差和調(diào)整后方差均在0.9以上，擬合優(yōu)度較高。根據(jù)回歸分析結(jié)果可知，GDP每增長1%， 就業(yè)人口增長0.081%，這表明經(jīng)濟增長對就業(yè)的拉力作用微弱。在進入21世紀以來，就業(yè)彈性系數(shù)確實呈明顯的下降趨勢，與前文按定義分析結(jié)果吻合。

通過以上分析可知，從經(jīng)濟學角度上講，降低稅率可以提高就業(yè)水平；但是，從就業(yè)彈性系數(shù)可知，經(jīng)濟增長帶動就業(yè)的能力在逐漸下降。這意味著我國就業(yè)增長率低的原因不在宏觀經(jīng)濟增速，而在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。當然，經(jīng)濟增長率沒能如愿快速上升與稅收政策設(shè)計的低效率也有較大關(guān)系。現(xiàn)行促進再就業(yè)的稅收優(yōu)惠政策主要是針對我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期大量下崗失業(yè)人員，雖有利于就業(yè)的擴大和社會穩(wěn)定，但數(shù)據(jù)顯示，從促進整個社會就業(yè)增長的情況看效率較差?，F(xiàn)行促進就業(yè)的稅收政策矛盾突出。

二、 現(xiàn)行促進就業(yè)稅收政策中存在的問題

我國實施促進就業(yè)稅收政策在解決就業(yè)難題、穩(wěn)定社會和諧發(fā)展方面發(fā)揮了積極作用，但伴隨著新時期經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，現(xiàn)存的促進就業(yè)稅收優(yōu)惠政策也存在與我國就業(yè)長期戰(zhàn)略不相適應的問題。

1. “特定受惠群體”有失公平。實際上作為促進就業(yè)的調(diào)控方式，稅收政策是政府向失業(yè)群體提供的一種特殊公共服務(wù)，任何符合享受這種公共服務(wù)的條件的失業(yè)者都有權(quán)享受。去年7月李克強總理召開國務(wù)院常務(wù)會議，會議指出為支持小微企業(yè)發(fā)展決定通過調(diào)整支出結(jié)構(gòu)來盤活存量財政資金，緩解財政收支矛盾，按照公平稅負原則，自2013年8月1日開始對月銷售額不超過2萬元的小微企業(yè)的增值稅小規(guī)模納稅人和營業(yè)稅納稅人暫免征收增值稅和營業(yè)稅。這樣就使得超600萬的小微企業(yè)帶來實實在在的實惠。

現(xiàn)行政策雖吸收失業(yè)人員企業(yè)或失業(yè)人員減免稅收的同時產(chǎn)生也巨大的財政壓力。政策制定過程中未顧及失業(yè)者的平等就業(yè)權(quán)益受到損害。在失業(yè)群體完成就業(yè)機會的同時，只要符合相應的條件其所有權(quán)利不能受政策的制約，不利于充分促進就業(yè)。同時與我們倡導的構(gòu)建和諧社會的初衷相悖，損害了勞動力資源市場配置原則，不利于公平競爭。

2. 重視大型企業(yè)，忽視并歧視微型和中小企業(yè)。鑒于我國各級政策制定者普遍存在大企業(yè)情結(jié)，各級政府在實際工作中重視大型企業(yè)的發(fā)展，忽視并歧視微型和中小企業(yè)的發(fā)展。各級政府的“抓大放小”政策是以地方經(jīng)濟增長為導向，往往忽視了地區(qū)企業(yè)生態(tài)結(jié)構(gòu)的社會就業(yè)效應。首先，從就業(yè)轉(zhuǎn)型和容量擴張的一般規(guī)律來看，大型企業(yè)的重要發(fā)展規(guī)律是隨著其資本有機構(gòu)成不斷地提高，相對多的投資吸收勞動力越來越少。中小企業(yè)卻是吸納大工業(yè)下崗職工，城市新增勞動力和農(nóng)村轉(zhuǎn)移剩余勞動力的唯一領(lǐng)域。以中國為例：根據(jù)2011年底人口數(shù)（13.47億人）計算，到2012年6月底我國每千人擁有內(nèi)外資企業(yè)數(shù)量為9.71戶，與發(fā)達國家的數(shù)量差距在4至5倍之間。其中，上海市每千人擁有內(nèi)外資企業(yè)數(shù)量最多，為40.39戶；北京市以每千人擁有內(nèi)外資企業(yè)數(shù)量36.62戶，位居第二。江蘇、浙江、天津、海南、廣東、遼寧、福建和重慶等省市的千人擁有內(nèi)外資企業(yè)數(shù)量也超過10戶。

3. 政策制定對“農(nóng)民工返鄉(xiāng)潮”現(xiàn)象存在誤區(qū)。不少學者對緩解金融危機后出現(xiàn)的農(nóng)民工返鄉(xiāng)潮現(xiàn)象存在誤區(qū)，認為基層農(nóng)村是就業(yè)容量最大的地方，當經(jīng)濟危機從而導致城市的失業(yè)率較高時，便將目光轉(zhuǎn)向基層農(nóng)村，寄望在基層農(nóng)村獲得和拓展更多的就業(yè)機會，并以政策導向使得勞動力涌入基層農(nóng)村。事實上農(nóng)村就業(yè)機會收縮是經(jīng)濟發(fā)展到一定層次不可避免的問題。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高和規(guī)模經(jīng)營，這將促使更多的農(nóng)業(yè)勞動力從農(nóng)業(yè)中分離出去?，F(xiàn)有四農(nóng)稅收扶持政策目標是促進農(nóng)民本地就業(yè)和吸引農(nóng)民返鄉(xiāng)就業(yè)，很明顯不順應農(nóng)村剩余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的發(fā)展趨勢，容易造成新生代農(nóng)民工“進不了城，也回不了鄉(xiāng)”的尷尬境地。

4. 創(chuàng)業(yè)稅收優(yōu)惠政策亂象叢生。國家出臺的創(chuàng)業(yè)稅收優(yōu)惠政策的初衷，是鼓勵失業(yè)者和大學生創(chuàng)業(yè)，降低失業(yè)者和大學生創(chuàng)業(yè)成本，讓其實施再就業(yè)，但該項稅收政策忽視了我國個體創(chuàng)業(yè)環(huán)境較差，隱性創(chuàng)業(yè)成本（如工商、城管部門的罰款和收費）過高，而創(chuàng)業(yè)者素質(zhì)普遍偏低的實際情況，增加了失業(yè)人員“道德風險”發(fā)生概率。部分失業(yè)者由于受觀念、技能、資金、環(huán)境等因素制約，不愿或不能從事個體經(jīng)營，或不善經(jīng)營。創(chuàng)業(yè)不成，許多失業(yè)者打起《再就業(yè)優(yōu)惠證》的主意，守著不用，過期作廢。于是《再就業(yè)優(yōu)惠證》就有了“賣方市場”，在利益驅(qū)動下，失業(yè)者把《再就業(yè)優(yōu)惠證》作為免稅指標轉(zhuǎn)讓給其他經(jīng)營者，“買方”雖然付給下崗失業(yè)人員一定的經(jīng)濟利益或其他好處，賺回的卻是成倍、幾十倍的減免稅款，這造了成國家稅收大量流失、稅收征管秩序混亂，稅收優(yōu)惠政策監(jiān)管成本居高不下的未預料后果。

三、 政策建議

1. 公平就業(yè)：從“特定群體優(yōu)惠”轉(zhuǎn)向“全民普惠”。因受到稅收減免優(yōu)惠政策關(guān)照目前稅收政策的失業(yè)群體成了就業(yè)既得利益者的群體，但同時有可能使政策目標外其他失業(yè)者成為促進就業(yè)稅收政策的犧牲品。促進就業(yè)稅收政策雖暫時改變了失業(yè)結(jié)構(gòu)，沒有起到增加就業(yè)崗位的作用，無法在根本上緩和失業(yè)矛盾。在我國稅收近年大幅度增收背景下，促進就業(yè)稅收政策向“全民普惠”轉(zhuǎn)型的財力已經(jīng)初步具備，依據(jù)財政承受能力和社會總體失業(yè)狀況合理制定扶持力度，才不會存在太多障礙。

2. 結(jié)構(gòu)就業(yè)：從“抓大放小”轉(zhuǎn)向“抓大扶小”。在金融危機造成的就業(yè)困難背景下，各級政府必須重視和扶持中小企業(yè)的發(fā)展，稅收政策的扶持重心也必須向“抓大扶小”轉(zhuǎn)型。要改革和完善以促進就業(yè)為核心的中小企業(yè)稅收扶持體系，首先要充分認識中小企業(yè)作為弱勢群體的脆弱性和生存環(huán)境的相對不公，相關(guān)稅收政策要以國家的產(chǎn)業(yè)政策和科技進步創(chuàng)新為導向，明確針對中小企業(yè)面臨的實際困難。其次，改變當前較為單一的直接稅收優(yōu)惠政策，增加稅收扶持形式。借鑒國外的成功經(jīng)驗，擴大扶持范圍，取消新辦企業(yè)和現(xiàn)有企業(yè)在適用政策上的區(qū)別與比例限制，統(tǒng)一適用條件，最大限度創(chuàng)造再就業(yè)崗位，提高再就業(yè)比例；對凡吸納失業(yè)人員的企業(yè)，不分企業(yè)經(jīng)濟類型，不分行業(yè)和和產(chǎn)業(yè)（除國家限制發(fā)展的產(chǎn)業(yè)外），一律給予安置或吸納失業(yè)人員的企業(yè)以同等公平的稅收扶持待遇；以產(chǎn)業(yè)導向指導稅收扶持政策，采取包括推行差別稅率、直接減免稅、延期納稅、加速折舊、投資抵免、再投資退稅等多種措施，形成系統(tǒng)的中小企業(yè)稅收扶持體系。

3. 流動就業(yè)：從“農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)”轉(zhuǎn)向“城市吸收農(nóng)民工就業(yè)”。我國正步入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段。根據(jù)國際經(jīng)驗，這個基本過程不會逆轉(zhuǎn)，方興未艾的工業(yè)化、城市化建設(shè)將對農(nóng)民工產(chǎn)生巨大需求。隨著東部沿海城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，東部沿海城市就業(yè)容量將會下降，適宜農(nóng)民工就業(yè)的產(chǎn)業(yè)將逐步向中西部城市轉(zhuǎn)移。另外，經(jīng)濟增長方式向集約型轉(zhuǎn)變并不意味著一定用技術(shù)和資本密集經(jīng)濟取代勞動密集經(jīng)濟；集約型經(jīng)濟不僅是資本集約和技術(shù)集約，還包括勞動力集約。在避免惡性稅收競爭前提下，稅收政策應該向發(fā)展中西部城市適宜吸收農(nóng)民工就業(yè)的勞動密集型產(chǎn)業(yè)進行傾斜，稅收政策調(diào)整應重點考慮扶持中西部城市中能夠吸納農(nóng)民工就業(yè)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，如外貿(mào)商品出口加工業(yè)，資源型產(chǎn)業(yè)，建筑施工業(yè)等技術(shù)含量低但農(nóng)民工勞動力密集的行業(yè)。

4. 素質(zhì)就業(yè)：從“降低創(chuàng)業(yè)成本”轉(zhuǎn)向“提升就業(yè)技能”。針對目前我國創(chuàng)業(yè)環(huán)境的現(xiàn)狀和問題，創(chuàng)業(yè)稅收優(yōu)惠政策考慮應向提升勞動者實際技能轉(zhuǎn)型，應重點考慮制訂支持就業(yè)培訓和就業(yè)中介的稅收優(yōu)惠政策，加強對失業(yè)者和大學生的就業(yè)培訓，提高人員素質(zhì)，防止結(jié)構(gòu)性失業(yè)，這才是解決失業(yè)問題的有效手段。一方面，提高企業(yè)對職工教育經(jīng)費的計提比例，并按實際發(fā)生額在計提額內(nèi)的，給予稅前列支，當年沒有培訓支出的，不予列支，鼓勵企業(yè)開展員工培訓。一方面還要對于高質(zhì)量就業(yè)培訓機構(gòu)要給予較多稅收優(yōu)惠，改革現(xiàn)行教育和培訓體制使就業(yè)培訓走市場化道路。鼓勵有實力的民營機構(gòu)參與就業(yè)教育培訓，允許那些對高級技術(shù)工人和大學生有較大需求量的企業(yè)組建培訓機構(gòu)；鼓勵企業(yè)與高等學校合作開展就業(yè)培訓和產(chǎn)學研聯(lián)盟，形成企業(yè)一線的高級技師和高等學校教師良性交流轉(zhuǎn)換機制，對培養(yǎng)出高素質(zhì)勞動者且就業(yè)率高的就業(yè)培訓機構(gòu)給予所得稅、營業(yè)稅和其他稅費的優(yōu)惠。適當向外輸出勞務(wù)，也是緩解我國國內(nèi)就業(yè)壓力的一條途徑，還應對就業(yè)中介機構(gòu)，尤其是對依法設(shè)立的外勞務(wù)輸出的中介應給予稅收減免和政府資金支持。

5. 和諧就業(yè)：從“追求增收超收”轉(zhuǎn)向“適度降低稅負”。如果說現(xiàn)行稅制的在誕生之時的“法定高稅負，實際低稅負”是符合十幾年前的經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境，那么如今實際稅負偏高與就業(yè)率偏低的不匹配已經(jīng)成為實現(xiàn)社會就業(yè)比較充分，構(gòu)建和諧社會的一個主要障礙。在制定促進就業(yè)稅收新政策時，應重點考慮向“降低稅負”轉(zhuǎn)型。必須承認的是，稅負水平的降低不能一蹴而就，我國目前財政壓力依然較大，因此處理好降低稅負與財政收入增長的關(guān)系非常重要。西方的稅收實踐說明“適度”減稅不一定減收，因此新一輪改革在設(shè)計如何降低總體稅負時需要認真考慮各稅種稅負和總體稅負的協(xié)調(diào)，挖掘可以增加財政收入的措施，包括非稅收入措施的運用，研究通過哪些途徑可以在保持企業(yè)較低稅負和較高社會就業(yè)水平前提下，各級財政收入依然保持穩(wěn)定增長，否則，稅制改革將難以推進。

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基金項目：國家社會科學基金（項目號：13CRK006）。

作者簡介：汪泓，上海交通大學安泰經(jīng)濟與管理學院教授、博士生導師；唐永升，上海交通大學安泰經(jīng)濟與管理學院博士生。

收稿日期：2014-05-20。